Взаимодействие международного и внутреннего права в условиях глобализации
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ВНУТРЕННЕЕ ПРАВО ГОСУДАРСТВ
Значение проблемы
Взаимодействие международного и внутреннего права государств приобретает особенно большое значение в условиях глобализации. Осуществление международным правом своих функций возможно лишь при тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом.
В принятой на Саммите тысячелетия в 2000 г. Декларации тысячелетия ООН выражена решимость "укреплять уважение к принципу верховенства права, причем как в международных, так и во внутренних делах..." <*>. В этом положении нашла выражение идея единства международной и внутренней законности. Одна из важнейших характеристик правового государства - правомерная внешняя политика. Правовое государство должно быть и международно-правовым. Неправовые государства соблюдают международное право лишь под давлением обстоятельств. На повестку дня поставлен вопрос о создании единого европейского правового пространства. Растет практическое значение взаимодействия международного и внутреннего права не только для государств, но также для физических и юридических лиц. Все это побуждает уделить особое внимание рассматриваемой проблеме. Ранее нам уже приходилось затрагивать эту проблему, поскольку она связана с самой природой международного права.
Теоретические концепции
Соотношение двух систем права определяется взаимодействием регулируемых ими отношений. Первоначально международное право не оказывало влияния на внутреннее право. Решающим было влияние внутреннего права, как более развитого. Проблема привлекла к себе внимание лишь в конце XIX в.
Следуя взглядам Г. Гегеля, ряд немецких юристов сформулировали концепцию примата внутреннего права, отвечавшую интересам внешней политики Германии, готовившейся к переделу мира. А. Цорн, например, рассматривал международное право как внешнегосударственное право, нормы которого являются юридическими лишь в той мере, в какой они включены во внутреннее право . Эта концепция является нигилистической, поскольку отрицает юридическое существование международного права.
Нигилистическая теория с самого начала подвергалась критике в литературе и не получила распространения. Тем не менее ее рецидивы время от времени встречаются. В свое время А.Я. Вышинский отстаивал теорию приоритета внутреннего права <*>. Формула А. Цорна слово в слово воспроизведена израильским юристом А. Левонтиным. Но гораздо важнее то, что в практике государственных органов наблюдается тенденция признавать фактический приоритет за внутренним правом.
В конце XIX в. была сформулирована и концепция дуализма. Согласно ей, международное право и внутреннее действуют в различных сферах, представляют собой самостоятельные правовые системы, которые не находятся в соподчинении. Дуализм нашел наиболее широкое признание в доктрине. Его сторонники и в наше время считают, что "формально международное и национальное право как системы никогда не могут вступить в конфликт. Может иметь место нечто иное, а именно конфликт обязательств или неспособность государства поступать во внутреннем плане так, как того требует от него международное право" .
Концепция дуализма наиболее правильно отражает соотношение международного и внутреннего права. Ее недостаток видится в некоторой недооценке взаимосвязи двух систем. Неслучайно сторонники данной концепции нередко ищут пути преодоления этого недостатка и способы преодоления коллизий. Болгарский юрист П. Радойнов выдвинул концепцию реалистического дуализма, в соответствии с которой необходимо исходить из того, что коллизии в конечном счете решаются в пользу международного права, так как иной подход означал бы его отрицание .
После Первой мировой войны австрийский юрист Г. Кельзен сформулировал основы концепции примата международного права, согласно которой оно выступает в качестве верховного правопорядка, не ограниченного иными правопорядками, и само определяет сферу действия внутреннего права. В наши дни все больше авторов полагают, что во имя мира международное сообщество должно признать примат международного права, во всяком случае при расхождении его предписаний с нормами внутреннего права.
Представляется некорректной постановка вопроса о формальном примате того или иного права. Каждое решает свои задачи, в своей области и с помощью собственного механизма.
--------------------------------
Взаимодействие международного и внутреннего права в условиях глобализации
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе зачастую высказывается мнение, согласно которому "глобализация стирает грань между внутренней и внешней сферой деятельности, между внутренней и внешней политикой" <*>. В этом видится определенное преувеличение. Обе сферы тесно переплетаются, взаимодействуют, но грань между ними не стирается. Аналогичные отмеченным взглядам концепции существуют и в юриспруденции, в том числе и в отечественной. Утверждают, что в условиях глобализации концепция объективных границ международного права должна отойти в прошлое. Сегодня оно создает права и обязательства не только для государств, но и непосредственно для физических и юридических лиц, имеет прямое действие во внутригосударственной сфере <**>.
Сторонники отмеченных концепций не могут игнорировать очевидные факты. Они признают, что международное право имеет прямое действие на территории государства с его санкции и как составная часть национальной правовой системы. Какое же это прямое действие, если оно осуществляется с санкции государства в качестве составной части его правовой системы?
На самом деле внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм. В результате соответствующие нормы сохраняют в международном праве свой статус, не претерпевая каких-либо изменений. В соответствии с ними создаются нормы внутреннего права. В этом и состоит суть процесса инкорпорации, включения норм международного права в право внутригосударственное. Уделивший большое внимание рассматриваемой проблеме проф. Р. Мюллерсон заметил, что включение международных норм в правовую систему страны не означает, что лев становится котом. Будучи включенными в правовую систему государства, международные нормы действуют как часть этой системы и обеспечиваются присущим именно этой системе механизмом. Механизм действия международного права для этого непригоден.
Проблема инкорпорации гораздо более сложна, чем это может показаться. Наряду с тенденцией к интернационализации или гемогенизации национального права наблюдается и иная тенденция, тенденция к гетерогенизации права государств. По мере того как международное право все основательнее затрагивает внутреннее право, его применение все основательнее сталкивается с различиями правовой культуры, правового сознания. В различных правовых системах идентичные нормы де-факто приобретают не совсем одинаковый смысл. Анализ судебной практики государств по применению норм международного права свидетельствует о том, что эта практика напоминает перевод иностранного текста, который не идентичен оригиналу. Обстоятельно исследовавшая это явление профессор университета в Торонто К. Кноп пишет, что "внутригосударственное толкование международного права не является всюду одинаковым...". В идеале мы имеем дело ни с чем-то "целиком международным, ни с чем-то целиком национальным, а с гибридом, выражающим отношения между ними".
Это явление представляется закономерным, поскольку в противном случае реализация международных норм на внутригосударственном уровне была бы невозможной. Проблема состоит в том, чтобы расхождения национальных систем не выходили за определенные границы, оставались в рамках исторически достигнутого и международно терпимого уровня.
Инициированные международным правом нормы занимают в правовой системе страны особое положение. Это сказывается, в частности, в том, что ни исполнительная, ни законодательная власть не могут отменить или изменить их. Международные нормы действуют в рамках национальной правовой системы, но вместе с тем не утрачивают своей связи с международным правом. О.И. Тиунов формулирует это положение следующим образом: "Войдя благодаря инкорпорации в систему российского национального права, они не теряют международно-правового качества, т.е. остаются частью международно-правовой системы". Это значит, в частности, что при их применении должны учитываться правила толкования международных норм, международное право также регулирует действие, прекращение действия и изменение соответствующих норм. Эти моменты приобретают особое значение, когда внутреннее право не воспроизводит содержание международной нормы, а лишь отсылает к ней.
Все эти вопросы приобретают растущее практическое значение, о чем, в частности, свидетельствует судебная практика. Еще в решении 1969 г. по делу "Левенбрау" Федеральный суд ФРГ определил: "Международные договоры не утрачивают своего характера договоров между государствами в результате их трансформации в состав внутреннего права". Согласно Основному закону, одобряющий договор акт парламента "служит двум целям: уполномочивает совершение окончательной ратификации договора и инкорпорацию договорных положений во внутреннее право. Эта двойственная цель, однако, способна вести к применению различных методов толкования договорных положений, с одной стороны, и соответствующих внутренних положений, с другой. Согласно германской правовой традиции, нет сомнений в неограниченной компетенции национальных судов толковать международные договоры при условии, что договор в основном относится к частноправовому регулированию отношений между индивидами договаривающихся сторон".
Представляется, что сказанное следует понимать таким образом: созданные в соответствии с договором нормы внутреннего права, касающиеся частноправовых отношений физических и юридических лиц, суд свободно толкует, как и другие нормы внутреннего права. Тем не менее такая свобода не может вести к результатам, противоречащим содержанию договора, которое определяется на основе международных правил толкования. Заслуживает внимания, что такие органы, как Европейский суд по правам человека и Европейская комиссия по правам человека, предупреждают о проявлении осторожности, с тем чтобы суды не толковали договоры лишь в соответствии с понятиями их собственного внутреннего права.
Грань между международным и внутренним правом не стирается, поскольку это привело бы к нарушению их нормального функционирования. У каждой из этих правовых систем своя природа, своя сфера действия, свой объект регулирования и свой механизм действия. Происходит углубление взаимодействия двух правовых систем, а не стирание границ между ними. Это подтверждается и опытом такой развитой интеграции, как та, что имеет место в рамках Европейского союза.
Процесс, развивающийся в политической области, отличается от глобализации в социально-экономической сфере. Уровень единства в первой существенно ниже. Государства сохраняют свою самостоятельность. Поэтому в отношении государств и их правовых систем более точен термин "интернационализация". Интернационализация означает прежде всего сближение политических и правовых систем государств, углубление их взаимодействия, взаимного влияния. Интернационализация государства в основном определяется глобализацией экономики и других сфер жизни общества. Но вместе с тем на нее оказывают влияние и иные факторы, в том числе присущие именно политике. На первом месте, разумеется, стоят интересы безопасности. Надежно обеспечить свою безопасность государства могут лишь совместными усилиями. Нападение террористов на объекты в Нью-Йорке и Вашингтоне продемонстрировало это обстоятельство особенно убедительно. Только совместными усилиями может быть обеспечено управление системой международных отношений и правопорядок в ней.
Глобализация проявляется в интернационализации внутреннего права государств, которая представляет собой одну из главных тенденций развития этого права в XXI в. Единство мирового сообщества, упрочение взаимозависимости государств диктуют необходимость того, чтобы социально-экономические и политико-правовые системы государств были совместимы и способны взаимодействовать друг с другом и с глобальной системой государств в целом в качестве ее составных частей. Проблема решается в процессе взаимодействия международного и внутреннего права. Во имя обеспечения единства международного сообщества государства должны подчиняться установленному ими порядку, который является социально, политически необходимым. Это касается деятельности не только международной, но и внутригосударственной в той мере, в которой она затрагивает международные отношения.
Обеспечение подобного положения требует признания приоритета международного права как во внешней, так и во внутренней политике. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., "Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора..." (ст. 27). Международный Суд ООН считает, что является "основным принципом международного права то, что оно превалирует над внутренним правом государств". Речь идет не о примате международного права над внутренним в целом, а о приоритете в областях, связанных с международными отношениями. Обоснованность подобного положения едва ли может вызывать сомнения. При ином положении государство могло бы своим законом отменять для себя обязательную силу норм международного права и, следовательно, последнее перестало бы быть правом.
Устав СНГ в качестве одного из принципов Содружества указывает "верховенство международного права в межгосударственных отношениях" (ст. 3). Что же касается приоритета международного права во внутренней правовой системе, то не все страны СНГ оказались готовы его признать.
В целом наблюдается тенденция к усилению роли международного права в функционировании правовых систем государств. Оно оказывает влияние даже на наиболее консервативные правовые системы. Особенно оно ощутимо, разумеется, там, где внутреннее право затрагивает международные связи. Так, британские суды, ссылаясь на международное право, радикально изменили обычное право страны, касающееся иммунитета.
Важным фактором роста роли международного права в функционировании национальных правовых систем является то, что инкорпорированные нормы регулируют отношения, которые ранее были изолированы от международного права. Последнее стало непосредственно затрагивать права и интересы физических и юридических лиц. И чем более развито внутреннее право государства, тем более нуждается оно во взаимодействии с международным правом.
Под влиянием международного права происходят важные изменения во внутреннем праве. Наиболее показательны в этом плане нормы о правах человека, образующие основу конституций. Принимаются законы, призванные обеспечить реализацию международных норм. В качестве примера можно указать российские законы о международных договорах, о международных и внешнеэкономических связях субъектов Федерации, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне.
Рост влияния международного права на право государств породил тенденцию к конституционализации международного права. Все большее число конституций содержат положения, посвященные международному праву и призванные обеспечить его реализацию. Более того, многие из них устанавливают приоритет международно-правовых норм.
От внутреннего права в растущей мере зависит нормальное функционирование международных связей, да и международной системы в целом. Отставание внутреннего права от требований времени способно породить весьма серьезные международные последствия.
Интернационализация права государств переплетается с доместикацией или интернализацией (именно интернализацией. - И.Л.) международного права. Все большее число международных норм инкорпорируется внутренним правом и там обретает свое полное значение. Внутригосударственный правовой механизм выдвигается на первый план в повседневном осуществлении международного права. Задача обеспечения международного правопорядка перестала быть задачей исключительно международного права, она стала задачей и национальных правовых систем.
Взаимодействие международной и внутренних правовых систем осуществляется на всех уровнях, включая правосознание и организационно-правовые механизмы. Международное право оказывает существенное юридическое влияние на функционирование внутреннего права, на процесс принятия решений как при создании, так и при применении права. Принимая решение, государственные органы учитывают их международные последствия. Нормы международного права нередко служат образцом для правового регулирования внутри страны и т.д.
Процессы интернационализации права государств и доместикации международного права по темпам развития существенно различаются от региона к региону и от государства к государству. Наибольший прогресс достигнут в регионе европейской интеграции, по опыту которой можно судить и о глобальной перспективе.
В практическом плане наиболее остро стоит проблема гармонизации международного и внутреннего права. Гармонизация содействует совершенствованию внутреннего права и обеспечивает эффективность права международного. Поэтому достижение гармонизации - одно из главных направлений совершенствования национальной правовой системы.
Свидетельством тому могут служить материалы проведенной в Киеве в 1998 г. научно-практической конференции "Проблемы гармонизации законодательства Украины с международным правом". Выступая на конференции, Председатель Верховной рады Украины О.М. Ткаченко подчеркнул "исключительно высокую актуальность проблемы гармонизации". По его мнению, правовую реформу на Украине невозможно осуществить без учета требований международного права.
Нельзя не отметить и мнение, согласно которому при современных условиях ни один законопроект не должен рассматриваться комитетом Верховной рады, "если он не сопровождается компетентным (и независимым) экспертным заключением, в котором был бы детально рассмотрен вопрос о соответствии этого законопроекта международным обязательствам Украины".
Особым видом гармонизации является унификация внутреннего права, т.е. включение в правовые системы одинаковых норм. Наибольшее развитие она получила в международном частном праве, а также в специальных отраслях права, регулирующих транспорт, связь и др. Основным инструментом унификации служат международные договоры. Наиболее значительны масштабы гармонизации и унификации в рамках интеграционных объединений. Устав СНГ предусматривает сближение национального законодательства (ст. 20). Достигается эта цель путем заключения многосторонних и двусторонних договоров. Важную роль играют модельные акты, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей.
Таковы общие положения, относящиеся к взаимодействию международного и внутреннего права в условиях глобализации. Рассмотрим теперь, как регулируется это взаимодействие международной и национальными правовыми системами.