Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

В правовом положении данных органов имеются общие и спе­цифические черты. Общим является то, что:

а) они представляют собой в организационно-правовом отноше­нии самостоятельные, обособленные звенья; пользуются самостоя­тельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами других ветвей власти, а также с Правительством РФ, между собой и с однопрофильными нижестоящими органами;

б) выполняют специализированные задачи и функции феде­рального значения в пределах компетенции, установленной норма­тивными правовыми актами;

в) в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, правовыми актами Президента и Прави­тельства РФ. Права каждого из них индивидуализируются положе­нием о данном органе, в концентрированном виде выражающем его задачи, функции, компетенцию, основы организации;

г) руководители федеральных органов (министерств и др.) об­ладают рядом однородных полномочий в решении определенных вопросов. Они утверждают структуру и штатное расписание цент­рального аппарата данного органа; в пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников; утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают дру­гие вопросы.

Руководители этих органов несут персональную ответствен­ность за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и осуществление ими своих функций;

д) имеется совпадение основных правовых форм их деятель­ности. Ими являются приказы, распоряжения, инструкции. В поло­жениях о конкретных органах исполнительной власти называются также указания, положения, наставления, правила, уставы. Но та­кой подход не связан с тем или иным их видом.

Общее состоит также в том, что перечень видов указанных органов устанавливается Президентом РФ. В соответствии с дан­ным перечнем создаются конкретные федеральные органы испол­нительной власти.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов испол­нительной власти включает специфические черты, установленные применительно к их определенным организационно-правовым фор­мам. Различия имеются в:

а) характере их деятельности.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять различные по своему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в со-

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

ответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Юридические особенности функций и полномочий федераль­ных министерств определяются, во-первых, прежде всего тем, явля­ется ли министерство органом отраслевого или межотраслевого уп­равления; во-вторых, спецификой порученных ему сфер и отраслей. Министерства межотраслевой компетенции осуществляют преиму­щественно функции координации и регулирования, а также реша­ют конкретные вопросы в порядке реализации данной функции.

Министерства отраслевой компетенции осуществляют разно-плановые функции, "привязанные" к функционированию и разви­тию соответствующей отрасли. Они участвуют в формировании го­сударственной политики, а также обеспечивают ее проведение в отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и от­раслевые программы по развитию отрасли; выступают государ­ственными заказчиками продукции, используемой в отрасли и т. д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет раз­нообразные задачи и функции соответствующего отраслевого про­филя (см. Часть вторую учебника).

Государственный комитет Российской Федерации, федераль­ная комиссия — федеральные органы исполнительной власти, при­званные осуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению; функциональ­ное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федераль­ный надзор России являются федеральными органами исполнитель­ной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, кон­трольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах не обо­значены основания создания различных форм федеральных орга­нов исполнительной власти, выполняющих однородную по своему характеру деятельность;

б) их подчинении. С этой точки зрения они подразделяются на две группы.

Характерным для правового положения большинства феде­ральных органов исполнительной власти является то, что они на­ходятся в ведении Правительства РФ. К другой группе относятся органы, руководство которыми осуществляет Президент РФ по воп­росам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными кон­ституционными законами, федеральными законами.

К федеральным органам исполнительной власти, подведом­ственным Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Кон­ституцией РФ либо иными законодательными актами РФ, относятся, например, министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел,

федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, федеральная служба безопасности РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба внешней разведки РФ и др.

Таким образом, Президенту РФ напрямую подчинены в основ­ном органы, представляющие атрибуты государства как политичес­кой организации, обладающей аппаратом принуждения.

Однако характер конституционных полномочий Президента таков, что в силу необходимости их осуществления в сфере его вли­яния оказываются и другие федеральные органы исполнительной власти. Например, Президент РФ назначает и освобождает от дол­жности федеральных министров независимо от того, какие мини­стерства они возглавляют.

Очевидно, что прямое подчинение федеральных органов испол­нительной власти Президенту РФ ограничивает полномочия Пра­вительства РФ по руководству соответствующими органами, ослаб­ляет его влияние на них и контроль за их деятельностью;

в) определении их правового статуса. Положения о федераль­ных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ;

г) назначении и освобождении руководителей. Оно также осу­ществляется с учетом вышеназванных групп органов. Президентом РФ назначаются руководители подведомственных ему органов фе­деральной исполнительной власти, а руководители других — Пра­вительством РФ;

д) правовом положении руководителей федеральных органов исполнительной власти. Кроме особенностей в подчинении, назна­чении на должность и освобождении от должности специфика их статуса выражается в том, что министерства возглавляют входящие в состав Правительства РФ федеральные министры. Осуществляя руководство возглавляемыми министерствами, министры одновре­менно участвуют в принятии правительственных актов с правом решающего голоса. Государственный комитет, федеральная комис­сия возглавляется, соответственно, председателем Государствен­ного комитета РФ, председателем федеральной комиссии России; федеральную службу возглавляет руководитель (директор) феде­ральной службы России, российское агентство — генеральный ди­ректор российского агентства; федеральный надзор — начальник федерального надзора России. Их руководители не входят в состав Правительства по должности и не имеют права решающего голо­са при решении им тех Или иных вопросов.

Кроме того, руководители некоторых федеральных органов исполнительной власти являются одновременно первыми замести­телями или заместителями Председателя Правительства РФ. Со­ответствующие органы подчиняются, во-первых, Правительству РФ

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

как таковому, во-вторых, возглавляющим их первым заместителям либо заместителям в текущей деятельности;

е) способах организации и решении подведомственных вопро­сов. Министерства являются единоначальными органами. Министры руководят возглавляемыми министерствами на основе единонача­лия, несут персональную ответственность за выполнение возложен­ных на соответствующие министерства задач и функций.

В федеральном министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должнос­ти, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ.

Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельно­сти министерства и принимает соответствующие решения большин­ством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии прово­дятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разно­гласий между коллегией и министром министр проводит в жизнь свое решение. Вместе с тем докладывает о разногласиях, в зависи­мости от формы подчинения министерства, Президенту и Прави­тельству РФ либо лишь Правительству, если он находится только в его прямом подчинении. Члены коллегии вправе сообщить Прези­денту и Правительству свое особое мнение по принятому решению.

Государственные комитеты, федеральные комиссии по опре­делению должны быть и некоторые из них действительно являют­ся коллегиальными органами в юридическом смысле слова. Ими, как коллегиальными органами, образуются коллегии в составе пред­седателя комитета (председатель коллегии), его заместителей, ру­ководящих работников комитета и подведомственных ему органи­заций.

В положениях о такого рода государственных комитетах, дей­ствовавших ранее, дифференцировались компетенция комитета как коллегиального органа, его председателя, коллегии, в том числе и правовые формы их решений. Чаще всего комитеты принимали по вопросам своей компетенции постановления, а их председатели — приказы, инструкции, давали указания. Постановления являлись межведомственными актами, а акты председателя издавались по внутриведомственным вопросам.

Государственный комитет, федеральная комиссия как колле­гиальные органы не равнозначны органам, осуществляющим дея­тельность на коллегиальной основе. Ведь на такой же основе дей­ствуют и единоначальные органы. Известно, что в этих целях в них создаются коллегии.

Государственные комитеты, являющиеся единоначальными органами, строятся обычно по модели министерств.

Правовое положение федеральных служб, российских агентств, федерального надзора во многом аналогично тому, которое зани-

мают государственные комитеты, федеральные комиссии. Это ка­сается порядка их образования, назначения руководителей, под­чиненности, утверждения положений о них. Особенности связаны с комбинированием их специальных функций, соотношением их удельного веса в деятельности конкретных органов этих видов. Хотя, строго говоря, возложенные на них "исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие..." функции в различном соотно­шении входят в сферу деятельности и других федеральных орга­нов исполнительной власти. Для деятельности федеральных служб, агентств, надзора, как правило, характерна лишь их большая спе­циализация.

В зависимости от характера функций и полномочий федераль­ные органы исполнительной власти могут быть сведены с извест­ным допуском условности в следующие группы:

а) органы, осуществляющие руководство отраслями, либо их однородными комплексами;

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию¹',

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения;

г) органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам',

д) иные органы, выполняющие специфические по своему харак­теру функции.

Федеральные органы исполнительной власти функционируют в сфере:

а) экономики. Это министерства: энергетики, экономического развития и торговли, сельского хозяйства и др.; государственные комитеты РФ: по рыболовству, по строительству и жилищно-ком-мунальному комплексу; федеральные комиссии: по рынку ценных бумаг, энергетическая комиссия; федеральные службы: земельного кадастра России, по финансовому оздоровлению и банкротству, агентства: по судостроению, по государственным резервам и т. д.;

б) социально-культурной деятельности. Министерства: обра­зования, здравоохранения, культуры и Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму;

в) административно-политической деятельности. Министер­ства: обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел и др.; службы: Федеральная пограничная служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Феде­ральная служба охраны РФ, Федеральная служба безопасности и др.

¹ К каждой из этих групп могут принадлежать органы различных орга­низационных форм.

5 Административное право РФ

Раздел И. Субъекты административного права

Функции отдельных органов запрограммированы на несколь­ко сфер. Например, Министерство экономического развития и тор­говли.

В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы устанавливали общие основы правового положения федераль­ных органов исполнительной власти.

Объем и характер их полномочий определяются особенностя­ми порученных им отраслей и сфер деятельности.

Федеральные органы, действующие в экономической и соци­альной сферах, осуществляют общее руководство соответствующи­ми отраслями.

Как правило, предприятия, учреждения и организации выве­дены из их прямого административного подчинения по вопросам их основной деятельности. В компетенцию федеральных органов ис­полнительной власти не входит всестороннее руководство этими объектами.

Главные функции федеральных органов — анализ состояния, прогнозирование и определение основных направлений развития профильных сфер и отраслей; создание более благоприятных усло­вий для работы соответствующих предприятий, учреждений и орга­низаций, в установленных случаях лицензирование их деятельно­сти; получение и обработка информации по вопросам компетенции данного органа.

Федеральные, в том числе отраслевые, органы лишены права непосредственного распорядительства в отношении предприятий, учреждений и организаций. Свои функции они выполняют путем подготовки проектов решений, принимаемых Президентом или Пра­вительством РФ, а также издания собственных нормативно-право­вых актов. По строго определенным вопросам, требующим безотла­гательного решения, отдельные министерства наделяются распоря­дительными полномочиями. Например, Министерство путей сообще­ния — по вопросам обеспечения безопасности движения; Министер­ство по атомной энергии — по вопросам, связанным с обеспечением эксплуатации соответствующих объектов, и др.

Однако распорядительство, по общему правилу, исключает вмешательство федеральных органов, действующих в экономичес­кой и социальной сферах, в производственную и хозяйственно-фи­нансовую деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Министерства, государственные комитеты, службы, замкнутые на административно-политической деятельности, в большинстве своем наделены более широкими полномочиями в области оператив­ного распорядительства. Это объясняется тем, что их функциони­рование подчинено задаче обеспечения обороны страны, государ­ственной и общественной безопасности, правоохранительной дея­тельности. Своеобразие функций Министерства иностранных дел, Министерства юстиции предопределило общий характер их дея-

Глава 6. Органы исполнительной власти

тельности. Оперативные связи Министерства иностранных дел РФ с учреждениями, находящимися за рубежом (посольствами, кон­сульствами), не тождественны административному распорядитель­ству, хотя и оно при этом не исключается.

Межотраслевые органы федеральной исполнительной власти имеют неодинаковый статус. Одни из них осуществляют функции нормативно-координационного характера, разрабатывают и часто самостоятельно принимают нормативно-правовые акты, направлен­ные на обеспечение исполнения законов, указов Президента и Пра­вительства РФ. При этом они не обладают правом применения ад­министративных принудительных мер, связанных с осуществлением возложенных на них функций.

Другая группа органов, наряду с аналогичными полномочия­ми в области нормотворчества, наделена широкими административ­ными полномочиями по применению мер административного при­нуждения. В большинстве своем это органы, на которые возложе­ны контрольно-надзорные функции. К ним следует отнести преж­де всего Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральный горный и промышленный надзор и др.

Следует иметь в виду, что федеральные органы исполнитель­ной власти, ориентированные на осуществление общего руководства, могут быть наделены также полномочиями в области решения кон­кретных вопросов деятельности предприятий, учреждений и орга­низаций. Это бывает связано со значимостью таких вопросов и спе­цификой функций того или иного органа. Например, Министерство юстиции РФ осуществляет регистрацию общественных объедине­ний РФ, Министерство транспорта РФ выдает лицензии на внешние перевозки автотранспортом и т. д.

Основы правового статуса таких органов нередко определяются законами, указами Президента РФ, в соответствии с которыми ут­верждаются положения о каждом из них.