Реформирование общественного и государственного строя Российской империи в период революции 1905–1907 годов. Статус Государственной думы
Социально-экономическое развитие пореформенной России в конце XIX– начале XX было противоречивым. С одной стороны, ликвидация крепостного права способствовала упрочению рыночных отношений. Промышленность получила новый источник рабочей силы. Довольно быстрыми темпами росли крупные предприятия, происходила концентрация собственности, создавались монопольные объединения. При поддержке государства (политика протекционизма) велось масштабное железнодорожное строительство, что позволило за короткий срок создать современную транспортную инфраструктуру. Государство активно привлекало западные инвестиции в российскую экономику. По темпам экономического роста Россия опережала большинство стран мира.
С другой стороны, наряду с передовым промышленным и финансовым капиталом сохранялись пережитки феодально-крепостнического строя. Обременительные выкупные платежи и малоземелье препятствовали развитию крепких крестьянских хозяйств фермерского типа. Общинная собственность на сельскохозяйственные угодья и уравнительные (подушные) переделы земли тормозили развитие хозяйственной инициативы крестьян. Быстрое хозяйственное развитие страны не только обострило старые социальные проблемы, но и породило новые противоречия. После отмены крепостного права крестьяне переселялись из деревень в города, вырывались из привычного окружения. Рост городов (урбанизация) увеличил число маргинальных слоев населения, не имеющих твердых жизненных ориентиров, плохо обеспеченных материально, и, следовательно, способных воспринять радикальные идеи антиправительственных организаций.
Император Николай II (1894 – 1917) и его ближайшее окружение недооценивали необходимость политических реформ. В течение первого десятилетия царствования Николая II не претерпела изменений устаревшая политическая система империи, для которой были характерны такие архаичные черты, как самодержавная власть монарха, фактическая бесконтрольность чиновников, отсутствие представительных органов на общеимперском уровне. Явно запаздывали и социальные преобразования, которые могли бы облегчить социальную адаптацию разорявшихся крестьян и неквалифицированных промышленных рабочих и, тем самым, предотвратить революционный взрыв. Положение резко обострилось в связи с неудачным для России ходом русско-японской войны.
Революция началась с событий 9 января 1905 г. В этот день в Санкт-Петербурге было расстреляно мирное шествие рабочих, направлявшихся к Зимнему дворцу для подачи петиции императору. Революционные события развивались по нарастающей на протяжении всего 1905 г. и достигли своей кульминации в декабре 1905 г., когда в Москве и некоторых других городах произошли вооруженные восстания с масштабными боевыми столкновениями и многочисленными жертвами. В дальнейшем, несмотря на отдельные достаточно серьезные выступления, власти смогли взять ситуацию под свой контроль и в 1906 – 1907 гг. добились умиротворения в обществе, используя как репрессивные, так и реформистские методы.
Важное место в первой российской революции занимал крестьянский (аграрный) вопрос: радикальная оппозиция требовала уничтожения помещичьего землевладения и остатков крепостничества. Нельзя сказать, что правительство накануне революции не предпринимало никаких усилий для улучшения положения крестьян. В 1902 г. было образовано «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности», которое предлагало упростить процедуру выхода крестьян из общины, стимулировать выделы крестьянских хозяйств на хутора. В феврале 1903 г. император издал Манифест, в котором обещал отменить круговую поруку в сельских общинах. Законом от 6 июня 1904 г. предусматривалось переселение крестьян из густонаселенных районов в регионы, где было достаточное количество земли для ведения хозяйства. Но только с началом революции, когда обыденным явлением стали стихийные крестьянские волненияя (убийства помещиков, поджоги, самовольные захваты земли и т. п.), царское правительство стало действовать более целенаправленно, осознав реальный масштаб и остроту противоречий. Уже в ноябре 1905 г. был принят Манифест, уменьшавший выкупные платежи за землю всех категорий крестьян на 50%. (полностью платежи отменялись с 1 января 1907 г.).
Развернутый план решения аграрного вопроса предложил Петр Аркадьевич Столыпин (1862 – 1911). Будучи в 1905 г. саратовским губернатором, он занял должность министра внутренних дел, а затем в июле 1906 г. возглавил российское правительство. В целом правительство Столыпина предлагало реализовать комплексную программу реформ: реорганизовать крестьянские волостные суды, расширить представительство крестьян в земствах, создать волостные земства, ввести обязательное начальное образование, создать систему страхования рабочих, обеспечить национальное и вероисповедальное равноправие и т.д. Но особое значение имела так называемая «столыпинская аграрная реформа» – комплекс правительственных мероприятий, направленных на создание в России массового слоя зажиточных крестьян-собственников.
Столыпин полагал, что избавившись от общинных ограничений (периодических переделов земли, принудительного севооборота и др.), крестьяне превратятся в полноправных собственников и станут более массовой и сильной, чем помещики, социальной опорой самодержавия. Поэтому свои основные усилия правительство направило на разрушение общины как традиционного института крестьянской жизни. Указом от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования» провозглашался свободный порядок выхода (выдела) крестьян из общины. Всякий крестьянин-домохозяин, вышедший из общины, получал право личной собственности на все участки земли, которыми он пользовался с момента последнего проводившегося в общине передела, а также сохранял за собой право пользования общинными угодьями (лугами и т.д.). Отделяясь, крестьянин мог потребовать сведения всех ранее выделенных ему участков воедино (в отруб), а в случае отказа получал денежную компенсацию. Также крестьянину предоставлялась возможность выселиться из деревни на хутор и вести там самостоятельное хозяйство. Заявление крестьянина о выделе сельское общество обязано было рассмотреть в месячный срок, иначе решение вопроса передавалось на усмотрение земского начальника. В случае несогласия крестьянина с решением общества, он мог обратиться в уездный съезд – апелляционную инстанцию в спорах о выходе из общины. В губерниях и уездах создавались землеустроительные комиссии, следившие за правильным отводом участков выделявшимся хозяевам. При выделении отрубов и хуторов некоторые крестьяне получали земли больше, чем у них было до реформы (бесплатно или по низким ценам).
Правительство ограничило возможности общины контролировать своих членов, уравняв крестьян в правах с другими сословиями (Указ от 5 октября 1905 г.) Для поступления на службу или на учебу крестьянину больше не требовался «увольнительный приговор» общины. Крестьяне получали право вступать в другие сельские общества, не выходя из состава своего общества, могли свободно выбирать местожительство. Отменялась круговая порука и принудительное направление неплательщиков на заработки по решению сельского схода.
Правительство различными путями пыталось решить проблему малоземелья крестьян. Для приобретения земли Крестьянский поземельный банк (основанный еще в 1882 г.) выделял целевые ссуды (под залог земли) на 55 лет с выплатой 6,5 % годовых. Правительство передало банку значительную часть кабинетных (государственных) и удельных (принадлежавших императорской семье) земель для продажи крестьянам. Крестьяне также могли выкупать так называемые «оброчные статьи» – земли, ранее арендованные ими у государства. С 1906 г. было организовано при поддержке государства добровольное переселение крестьян на государственные земли в восточных районах страны (за Урал, в Сибирь).
Основные положения аграрной реформы были закреплены в Законе от 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении». Закон подтверждал право крестьян на свободный выход из общины и предусматривал возможность принудительного роспуска общин, не производивших передел земли на протяжении 24 лет. Добровольный роспуск общины допускался по решению сельского схода, если за него проголосовали не менее двух третей членов сельского общества. Большое значение для правовой регламентации аграрных отношений также имело принятое 29 мая 1911 г. «Положение о землеустройстве».
В целом за годы реформы из общин выделилось около 2 млн. крестьянских хозяйств, и это свидетельствует об определенном успехе политики правительства Столыпина. Однако нельзя не обратить внимание и на негативные последствия реформы. Постепенное разрушение общинных порядков способствовало процессу имущественного расслоения крестьянства, что привело в конечном счете к обострению социальных противоречий и дестабилизации обстановки в российской деревне. Столыпин стремился решить проблему крестьянского малоземелья, не затрагивая интересов крупных собственников, но в условиях России это оказалось нереальным. Некоторые исследователи полагают, что реформы могли быть более успешными, если бы этому не помешала преждевременная смерть Столыпина (он был убит в Киеве террористом Багровым в 1911 г.). Такую точку зрения одинаково трудно как доказать, так и опровергнуть.
Наряду с важнейшими социальными реформами оппозиция в годы революции добивалась политических преобразований. Диапазон политических требований включал в себя как вполне умеренные призывы к установлению конституционной монархии, так и более радикальные устремления к свержению самодержавия и установлению демократической республики.
После событий 9 января 1905 г., вызвавших массовые волнения по всей стране, император уже не мог игнорировать требования оппозиции. 18 февраля 1905 г. был издан указ, разрешавший подданным подавать властям проекты, касающиеся усовершенствования государственного устройства. В тот же день Николай II подписал рескрипт о призыве выборных представителей от населения для участия в решении государственных дел. Министру внутренних дел А. Г. Булыгину предписывалось подготовить соответствующие предложения.
Возглавляемая Булыгиным комиссия представила проект, предусматривающий создание в России Государственной думы. На основании данного проекта император Николай II утвердил 6 августа 1905 г. «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в Государственную думу». Эти законы устанавливали законосовещательный характер будущей Думы. При выборах в Думу избиратели распределялись по сословным и имущественным признакам по трем куриям: землевладельческой, городской и крестьянской (в последней курии не устанавливался имущественный ценз). Каждая курия избирала определенное число выборщиков, которые, в свою очередь, на губернском избирательном собрании выбирали от каждой курии установленное законом число членов Государственной думы. Таким образом, выборы были не прямыми, а двухстепенными (а по крестьянской курии – четырехстепенными). Крупные города получили право выбирать членов в Думу на городских избирательных собраниях. Избирательных прав лишались лица, не достигшие возраста 25 лет, женщины, военные, учащиеся, рабочие, многие нерусские народы («инородцы»).
Оппозиционные силы выступили против выборов законосовещательной («булыгинской») Думы. Начавшаяся в октябре 1905 г. всеобщая политическая стачка поставила правительство в безвыходное положение, и вынудило императора пойти на новые уступки. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Проект Манифеста в нарушение принятого порядка рассмотрения подобного рода актов не обсуждался на заседании Государственного совета, и был принят по совету Сергея Юльевича Витте (председателя правительства), что вызвало крайнее недовольство придворной бюрократии. В Манифесте император обещал ввести для подданных гражданские свободы (слова, печати, совести, собраний и союзов, неприкосновенность личности), привлечь к участию в Государственной думе те слои населения, которые были лишены избирательных прав, и предоставить Государственной думе законодательные полномочия.
В развитие основных идей Манифеста в конце 1905 – начале 1906 гг. были изданы так называемые «временные правила» (о печати, об обществах и союзах, о собраниях), легализовавших деятельность политических партий, профессиональных союзов и оппозиционной прессы. Для контроля за деятельностью обществ и союзов, регистрации их программных документов и уставов в губерниях учреждались губернские (областные, городские) по делам об обществах и союзах присутствия. Цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати,а цензоры стали называться инспекторами печати.
Указом от 11 декабря 1905 г. «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» значительно расширялся круг избирателей. Право избирать депутатов Государственной думы было предоставлено рабочим. Таким образом, предусматривалось создание уже не трех, а четырех избирательных курий (землевладельцев, городского населения, крестьян и рабочих). Женщины, однако, по-прежнему не получили избирательных прав ни в одной из курий. Правительство не отказалось также и от идеи не прямых выборов: по крестьянской курии должны были проводиться четырехстепенные выборы, по рабочей курии – трехстепенные, в остальных куриях – двухстепенные.
Статус Думы как законодательного органа закреплялся «Учреждением Государственной думы» от 20 февраля 1906 г. Император определял дату выборов, срок созыва Думы, продолжительность ежегодных сессий и перерывов в работе Государственной думы. Дума избиралась на 5 лет, но император специальным указом мог ее досрочно распустить. На Думу возлагались обсуждение законодательных предложений («восходящих к верховной самодержавной власти»), утверждение государственного бюджета и отчетов государственного контролера по исполнению бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог за счет казны и учреждении акционерных кампаний. Компетенция Думы в определении росписи государственных доходов и расходов (бюджета) существенно ограничивалась. Она не могла рассматривать вопросы, связанные с изменением финансирования военного министерства и министерства императорского двора. Не подлежали обсуждению Государственной думой также вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о государственных займах.
Государственная Дума получила право законодательной инициативы (за исключением внесения изменений в основные государственные законы). Депутаты Думы могли обращаться с запросом к председателю Совета Министров, министрам, однако для такого обращения требовались подписи не менее 50 депутатов.
Аппарат Думы состоял из общего собрания и канцелярии. Общее собрание выбирало из своей среды председателя и двух его товарищей (через год они могли быть переизбраны). Председатель руководил обсуждением вопросов в общем собрании, взаимодействовал от имени Думы с другими правительственными учреждениями, лично докладывал императору о деятельности Думы. При председателе создавался президиум, а затем стали практиковаться совещания представителей различных партийных фракций. В процессе деятельности Думы образовывались постоянные и временные комиссии: финансовая, бюджетная, по исполнению государственной росписи доходов, по государственной обороне и др. Их заседания проводились в закрытом режиме.
Одновременно с «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г. было принято решение о переустройстве Государственного совета, а несколько позже, 23 апреля 1906 г., утверждено «Учреждение Государственного совета». В результате Государственный совет, выступавший ранее в качестве законосовещательного органа, наделялся законодательными полномочиями и стал выступать в качестве как бы второй «палаты» по отношению к Думе. Если ранее все члены Совета назначались императором, то теперь половина из них (98 человек) стала избираться от земств, дворянских собраний, университетов, православной церкви, торгово-промышленных организаций. Срок полномочий членов Государственного совета составлял 9 лет, но каждые три года состав Совета обновлялся на одну треть. Председатель и вице-председатель Совета ежегодно назначались императором. Устанавливалась новая структура Государственного совета: общее собрание, два номерных департамента, два присутствия и государственная канцелярия. В процессе деятельности совета учреждались комиссии и особые совещания.
Формально Государственный совет имел равные права с Думой. Все законопроекты, принятые Думой, должны были передаваться в Государственный совет и лишь в случае одобрения их Советом представляться на утверждение императора. В свою очередь законопроекты, принятые к рассмотрению по инициативе Государственного совета и одобренные им, обязательно должны были получить одобрение Думы. Законопроект, отклоненный одной из «палат», мог быть снова вынесен на рассмотрение только с разрешения императора. Отметим, однако, что формальное равноправие не означало фактического равенства двух «палат». Государственный совет мог отвергнуть любой неугодный правительству законопроект, принятый думским большинством, и тем самым играл роль консервативного противовеса по отношению к возможным радикальным законодательным инициативам Государственной думы. В этом, собственно, и была главная цель реформирования Государственного совета.
23 апреля 1906 г. Николай II утвердил новую редакцию «Основных государственных законов» 1832 г. Статья 1 данных законов, определявшая самодержавный и неограниченный характер власти императора, была изменена – из текста исключался термин «неограниченный». Статья 86 закрепляла законодательные полномочия Государственной думы и Государственного совета: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора». Таким образом, в России была установлена конституционная монархия.
Российские либералы выражали надежды на то, что в стране началась эпоха парламентаризма. Но дальнейшая деятельность Государственной думы продемонстрировала несостоятельность парламентарных иллюзий. Первая Государственная дума действовала всего 72, вторая – 102 дня (они были досрочно распущены императором). Обе Думы лишь формально можно считать законодательными учреждениями, так как важнейшие решения император принимал единолично. Так, в период деятельности I Государственной думы Николай II утвердил 222 законодательных акта, и только один из них был предварительно одобрен Думой и Государственным советом.
|
| Созывы | Срок деятельности | Партийно-политический состав |
| I | 27 апреля – 8 июля 1906 г. | Кадетов 179, правых (черносотенцы, октябристы) 44, социал-демократов 17 |
| II | 20 февраля – 3 июня 1907 г. | Кадетов 98, правых 54, трудовиков 104, социал-демократов 55 |
| III | 1 ноября 1907 г. – 9 июня 1912 г. | Два большинства: октябристы (154) могли голосовать либо в союзе с правыми и националистами (147), либо в союзе с кадетами и прогрессистами (108). Социал-демократов 20, трудовиков 14 |
| IV | 15 ноября 1912 г. – 27 февраля 1917 г. 27 февраля приостановлены заседания, а 6 октября Дума упразднена решением Временного правительства | Проправительственные фракции 185, либералы 128, социал-демократы 14, трудовики 10 |
Пренебрежительное отношение императора к представительному органу власти особенно ярко проявилось в событиях, связанных с роспуском II Думы. Членам социал-демократической фракции Думы было предъявлено обвинение в подготовке государственного переворота, сфабрикованное петербургской охранкой. На этом основании 3 июня 1907 г. император распустил думу и одновременно издал новый избирательный закон, который на треть увеличил число выборщиков от землевладельцев (помещиков), а количество выборщиков от крестьян, напротив, сократил более чем на половину. Ранее единая городская курия была разделена на две курии. Упразднялась рабочая курия (рабочие причислялись ко второй городской курии). Только рабочие шести наиболее промышленно развитых губерний сохранили за собой право отдельно выбирать своих депутатов в Думу. Новый избирательный закон обеспечил преобладание в Государственной думе третьего созыва правых и правоцентристских партий, поддерживающих политику правительства. Поэтому III Дума, в отличие от двух предыдущих, действовала пять лет.
События 3 июня 1907 г. оценивались современниками как государственный переворот. Дело в том, что согласно статье 87 «Основных государственных законов» в случае прекращения или перерыва деятельности Думы император мог издавать законы в чрезвычайном порядке (т.е. без предварительного одобрения Думы) в форме «высочайших указов», подготовленных Советом Министров. Но в этой же статье императору запрещалось использовать данное право для внесения изменений в законы, определявшие статус и порядок избрания Государственной Думы и Государственного совета. В данном случае император сознательно проигнорировал этот запрет, продемонстрировав, кому действительно принадлежит вся полнота власти в стране.
Статья 87 стала одним из главных механизмов обеспечения самодержавной власти императора. Так называемый «чрезвычайный порядок» издания «высочайших указов» широко применялся для принятия важнейших законов в обход Думы. Формально каждый такой «высочайший указ» должен был утверждаться в Думе и Совете в течение двух месяцев после возобновления их деятельности (в противном случае он утрачивал силу). На практике, однако, это не всегда соблюдалось. Например, принятый в августе 1906 г. Закон о военно-полевых судах не был представлен на утверждение Думы, но действовал более полугода (на его основании были казнены несколько сотен человек).
Таким образом, законодательная деятельность полностью контролировалась императором. Большинство важнейших законопроектов проводилось через Совет министров. Он был создан еще во второй половине XIX в. как законосовещательный орган, а 19 октября 1905 г. преобразован в постоянно действующее правительство. Председатель Совета министров и министры назначались императором и были ответственны только перед ним. Правительство не отчитывалось перед Думой.
Итак, итоги революции были противоречивыми, их нельзя оценивать однозначно негативно, как это делала советская историко-правовая наука. Несомненно, в ходе революции не были решены многие важные социальные проблемы (аграрный вопрос и др.), Государственная дума не стала полноправным законодательным органом, однако Россия сделала важный шаг на пути к конституционной монархии. III и IV Думы были избраны на основе не слишком демократичного закона, но оказались более способны к конструктивной законотворческой деятельности, чем I и II Думы. В стране появились легальные политические партии. Важные общественные проблемы обсуждались с трибуны Государственной Думы и на страницах оппозиционной печати. Успехи сил, выступавших за либеральные преобразования, были очевидны, но эти успехи могли быть и более значительными. Реформы не смогли предотвратить обострение социальных противоречий и развитие радикального революцион ного движения. Это движение вскоре уничтожило немногие позитивные результаты, достигнутые в годы революции.
 Внутренних дел | Иностранных дел |
| Юстиции | Народного просвещения |
| Финансов | Путей сообщения |
| Земледелия и государственных имуществ (с 6 мая 1905 г. – Главное управление землеустройства и земледелия) | Императорского двора и уделов |
| Военное | Государственного контроля |
| Морское | Торговли и промышленности (с 27 октября 1905 г.) |
| Главное управление по делам печати | Главное управление гос. коннозаводства |