Муниципальные программы, привлечение инвестиций, создание имиджа территории
44) Деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере: жилищная политика, жилищно-коммунальная реформа, муниципальное жилье
Государственная жилищная политика в условиях рыночного хозяйства — это система единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
Более высокой ступенью развития государственного регулирования является
целевое программирование, т.е. комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.
При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация не изыскивает каких-то оригинальных путей. Она следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более, что практически во всех странах с развитой рыночной экономикой реально осуществляются подобного рода целевые программы. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабатывающие программы и осуществляющие контроль за их реализацией. Программирование преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства
государственного регулирования и избежать противоречивости и несогласованности мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.
Постановлением Правительства РФ «О федеральной целевой программе
«Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» , подготовленной в 1995 г. решалась проблема строительства жилья гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера в связи со свертыванием производственных программ по освоению Северных природных ресурсов. В соответствии с реализацией этой программы предполагалось создавать нормальные жилищные условия для бывших работников Севера.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации разработана в 1996 г. федеральная целевая программа «Свой дом». Реализация федеральной целевой программы «Свой дом» должна была создать организационные, правовые и финансовые предпосылки для ускоренного решения жилищной проблемы, обеспечения всех категорий граждан доступным жильем за счет разработки и применения механизмов долгосрочного кредитования застройщиков, обобщения и использования опыта, накопленного субъектами РФ, по привлечению средств населения, развития малоэтажного строительства. Источниками финансирования должны были стать средства федерального и местных бюджетов, внебюджетные средства. В программе признано целесообразным расширение строительства индивидуальных жилых домов по новым технологиям с учетом того, что стоимость 1 кв. м. жилья не будет превышать среднего двух месячного дохода на душу населения в субъектах
Федерации.
Реализация этой программы отягощена отсутствием достаточных финансовых средств в бюджетах всех уровней, недостаточно эффективным привлечением и использованием в жилищной сфере личных сбережений граждан, неотработанностью основных элементов финансово-кредитного механизма программы «Свой дом», и в первую очередь, системы ипотечного кредитования — важнейшего направления в решении жилищной проблемы практически всех слоев населения. Программа реализовывается в начительных объемах и в основном за счет средств местных бюджетов и средств, привлекаемых из внебюджетных источников.
Государственная поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство в соответствии с существующим законодательством имеет определенные обязательства, — военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, северяне, вынужденные переселенцы, граждане, пострадавшие от аварий и стихийных бедствий и некоторые другие группы населения, — осуществляется специальными федеральными программами по обеспечению их жильем. За последние годы количество граждан этой категории, нуждающихся в жилье, увеличилось.
Указом Президента Российской Федерации «О реформировании жилищно-коммунального хозяйства» от 28 апреля 1997 г. № 425 одобрена концепция реформы в области жилищных отношений. Концепция определяет цели и основные пути реорганизации жилищно-коммунального хозяйства, включая совершенствование системы управления, обеспечение государственного регулирования и контроля в этой сфере, укрепление социальной защиты населения.
Правительством РФ утвержден целый ряд важных решений, в частности,
сформирована правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, которую возглавил Первый заместитель Премьер-министра;
• внесены изменения в порядок распределения трансфертов из федерального
бюджета между регионами
• подготовлен проект программы демонополизации жилищной сферы;
• введена система федеральных жилищных стандартов, которые служат для местных органов государственного управления четкими ориентирами в процессе проведения жилищной реформы и экономии бюджетных средств;
• предприняты новые шаги в процессе укрепления Федеральной энергетической комиссии и расширения нормативно-правовой базы, регулирующей цены на коммунальные услуги, связанные с использованием энергоресурсов, в том числе регулирующей плату за отопление и снабжение населения горячей водой;
• и в 14 городах страны начато осуществление на экспериментальной основе
программы ускоренных реформ жилищной сферы.
В жилищной сфере Российской Федерации в ходе проводимых реформ произошли существенные изменения, которые являются составной частью общеэкономических преобразований в стране. Реформирование жилищного сектора проводилось по следующим основным направлениям:
реформа прав собственности на жилье;
реформа арендного сектора жилья;
реформа строительного сектора;
реформа жилищно-коммунального хозяйства;
реформа землепользования и градостроительного регулирования;
реформа системы жилищного финансирования;
создание инфраструктуры рынка жилья.
Перечисленные выше направления — составная часть общеэкономических
преобразований.
Были разработаны и приняты законы, в которых предусмотрены отдельные нормы, учитывающие изменения в жилищной сфере.
Ход и итоги реализации федеральных целевых программ по строительству жилья сегодня вызывают серьезные опасения.
Классификация жилищных фондов. Изменение государственной жилищной политики в рыночных условиях внесло существенные коррективы в классификацию жилищных фондов. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» дает классификацию жилищных фондов по их принадлежности к виду собственности:
• частный жилищный фонд, находящийся в собственности граждан и находящийся в собственности юридических лиц;
• государственный жилищный фонд:
• ведомственный фонд, находящихся в хозяйственном ведении федеральных государственных предприятий, учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности; фонд, находящийся в собственности республик в составе РФ, краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, принадлежащий соответствующему субъекту федерации;
• муниципальный жилищный фонд', находящийся в собственности районов, городов, входящих в административно-территориальные образования, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий и учреждений;
• общественный жилищный фонд2, состоящий в собственности общественных организаций;
• жилищный фонд, находящийся в совместной собственности или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.
В Гражданском кодексе РФ жилищные фонды подразделяются в зависимости от форм собственности. Так, выделяются фонды, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, находящиеся в государственной и, наконец, в муниципальной собственности. Правовая несбалансированность одновременно действующих законодательных актов в части классификации жилищных фондов внесла путаницу, в дебрях которой способны разобраться лишь высококвалифицированные профессионалы Предстоит законотворческая работа по приведению жилищного законодательства к нормам Гражданского кодекса РФ, чтобы принадлежность, порядок владения, пользования и распоряжения жильем соответствовали гражданскому законодательству.
Функции государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики. Государственная жилищная политика осуществляется Правительством РФ и органами государственного управления субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне государство обеспечивает:
• формирование государственной политики в этой сфере экономики;
• разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, строительства, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объектов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;
• согласование деятельности государственных органов, осуществляющих жилищную политику на уровне субъектов Российской Федерации;
• анализ и обобщение тенденций реализации жилищной политики на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности;
• координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;
• разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обеспечивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг и использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, проблемы разграничения государственной собственности, а также административное, жилищное, земельное законодательство.
На уровне субъектов Российской Федерации жилищная политика и государственное регулирование жилищным и коммунальным хозяйством осуществляется соответствующими органами управления субъектов Российской Федерации, наделенными необходимыми полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и другие).
Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются в связи с реализацией государственной программы «Жилище», предусматривающей структурные изменения и в области управления и обслуживания жилищного хозяйства. Главное здесь — передача органам местного самоуправления полномочий государства, в том числе и прав собственности на жилищные объекты.
К объектам муниципальной собственности относятся практически все объекты жилищного назначения, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории. В зависимости от статуса органов местного самоуправления они наделены определенными функциями.
Поселковые администрации устанавливают в соответствии с законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов,принадлежащих гражданам.
Районные и городские администрации устанавливают в соответствии с законодательством местные налоги, сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Они предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Кроме того, выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.
Таким образом, практически большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства с началом рыночных реформ переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления.
Актуальные проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе
Важнейшие направления деятельности властей по реформированию жилищно-коммунального хозяйства:
• окончательное разграничение функций собственника-домовладельца, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Это позволит повысить ответственность всех субъектов жилищно-коммунальной сферы, ускорит решение ее проблем;
• разгосударствление эксплуатационных организаций и формирование самостоятельной финансовой базы собственника-домовладельца и договорных отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства и усиление местного самоуправления, что позволит более эффективно формировать на этом уровне рыночные отношения (цены, конкуренцию, предложение и спрос). В свою очередь это должно привести к снижению затрат и повышению качества предоставляемых населению услуг;
• повышение ответственности руководителей и специалистов жилищно-
коммунального хозяйства (экспертами в наших исследованиях являлись руководители и специалисты жилищно-коммунального хозяйства) и профессионализма всех работников этой отрасли.
Возможности улучшения жилищных условий своими собственными силами у россиян, как показывают социологические исследования, невелики. Каждый пятый нуждающийся в улучшении жилищных условий не имеет возможностей для этого. Остальные намерены что-то предпринять. Но это «что-то» явно носит кризисный характер, наглядно демонстрирует скудность путей и возможностей. Подобная ситуация сложилась из-за резкого сокращения поля государственной помощи. Только 6-9% опрошенных россиян рассчитывают на получение муниципального жилья
в течение предстоящего пятилетнего периода. Еще 7-11% полагаются в той или иной степени на собственные силы — на изменение жилищных условий посредством аренды лучшего жилья (2-4%) либо путем приобретения за счет кредита (5-7%). Все остальные, а их абсолютное большинство, все свои «пути — выходы» базируют на манипуляциях с имеющимся жильем и, в первую очередь с жильем приватизированным. Неслучайно «сохранение в собственности имеющегося жилья» главный залог возможного улучшения и, в то же время, гарантия от ухудшения жилищных условий. В этих условиях реальной возможностью (для многих единственной) является
использование ипотечного кредита, внедрение которого в российскую практику идет чрезвычайно сложно в силу скудости материальных возможностей наших граждан и правовой неотработанности многих аспектов ипотеки.
Но никакой бюджет и никакие внебюджетные источники не помогут обеспечить жильем всех очередников. В этих условиях единственный выход — привлечение сбережений самих очередников. Путей здесь несколько. Это предоставление безвозмездных субсидий из бюджета для строительства и приобретения жилья очередниками (в среднем очередники оплачивают 40 процентов стоимости приобретаемого жилья, остальные 60 процентов предоставляет федеральный бюджет, муниципалитеты). Далее — выпуск займа социально направленного — срок обращения облигаций достаточен, чтобы граждане со средним достатком смогли накопить на квартиру (в Москве имеется такой опыт).
Еще один способ — развитие ипотеки. При существующем дефиците денежных средств актуальной схемой может стать небанковское кредитование строительства и приобретения жилья (продажа квартир в рассрочку с одновременным оформлением ее в собственность и залог) и использование накопительной системы. Оптимальный вариант — выпуск жилищных облигаций, что даст гражданам возможность постепенного накопления средств на квартиру (от 1 до 10 лет), и привлечет в строительство муниципального жилья реальные средства (не внешние заимствования и не банковские кредиты, а средства граждан). Такая система позволит реализовывать построенное на эти средства жилье с использованием механизма небанковской ипотеки, т.е. гражданин может накопить по облигациям половину стоимости квартиры, оформить ее в собственность, а на оплату другой половины стоимости получить рассрочку на 5-10 лет. Таким образом, оптимальный вариант — это комбинированное финансирование строительства муниципального жилья из различных источников, аккумулированное в рамках единого целевого бюджетного фонда.
Реформы в жилищно-коммунальном сфере чрезвычайно сложны и трудны, диспропорции достигли таких масштабов, что потребуется время и политическая воля не только федерального правительства, но и творческая и целеустремленная работа на местах, чтобы достичь основных целей реформы.
45) Деятельность органов МСУ в сфере культуры, образования, в сфере здравоохранения, социальной защиты: новые тенденции, адресная помощь. Национальные проекты
Муниципальное управление в социально-культурной сфере связано, прежде всего, с тем, что население и создаваемые им муниципальные органы могут быть более эффективно, нежели государственные органы, решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, обеспечивать социально-культурные и другие жизненно важные потребности населения.
Социально-культурная сфера деятельности муниципальных органов включает в себя вопросы образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения.
В системе образования органы муниципального управления осуществляют деятельность по ее регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности; по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений; по созданию и ликвидации муниципальных органов управления образованием или самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием; по назначению руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении или собственным решением.
В системе культуры органы муниципального управления создают и ликвидируют местные органы управления в области культуры, определяют их структуру и полномочия, назначают их руководителей; осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустраивают прилегающую территорию.
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские и учебные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения.
В системездравоохранения органы муниципального управления: формируют органы управления муниципальной системы здравоохранения; развивают сеть муниципальных учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта; создают условия для развития частной системы здравоохранения; формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан; существованию граждан. Муниципальные органы выдают лицензии на право осуществления медицинской и фармацевтической деятельности на своей территории; осуществляют контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи учреждениями разных форм собственности; обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на своей территории; выявляют факторы, неблагоприятно влияющие на здоровье граждан, информируют о них население и проводят мероприятия по их устранению; осуществляют профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемиологические и природоохранные мероприятия и т.д.
В системе социальной защиты населения деятельность органов муниципального управления имеет три направления: а) создание для всех равных возможностей для получения соответствующих материальных и духовных благ, развитие творчества, научного потенциала; б) предоставление всем социальных минимумов, определяемых в соответствии с государственными стандартами. Это, прежде всего: воспитание, образование, здравоохранение, обеспечение жильем малоимущих, социальное обеспечение по старости и нетрудоспособности, получение гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветительных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической чистоты Среды обитания; в) особая социальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силу физических, психических или иных недостатков в полном объеме создать для себя все необходимые блага для жизни.
В системе занятости населения свои функции органы муниципального управления осуществляют в тесной связи с центрами занятости населения в районах и городах, территориальными подразделениями Федеральной государственной службы занятости. В период массового высвобождения рабочей силы органы муниципального управления: анализируют влияние этого события на рынок труда; координируют осуществление программ переобучения и переподготовки высвобождаемых работников; осуществляют посредническую роль при конфликтных ситуациях на предприятиях; оказывают финансовую помощь предприятиям планирующим массовое высвобождение; разрабатывают мероприятия по содействию занятости; готовят предложения по перепрофилированию и приватизации предприятий.
Органы муниципального управления проводят следующие мероприятия по защите прав потребителей: рассматривают жалобы потребителей; консультируют их по вопросам законодательства; анализируют договоры на предмет ущемления прав потребителей; осуществляют сбор информации о причинении вреда здоровью или имуществу, вызванного опасными товарами; предъявляют иски в суды по собственной инициативе или по поручению потребителей.