Поняття, ознаки адміністративно-правових режимів.

У найзагальнішій формі поняття «правовий режим» визначається як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, який створює особливу спрямованість регулювання.

Кожній галузі права притаманний свій специфічний режим регулювання, яким і обумовлюється юридична особливість певної галузі.

Своєрідність адміністративно-правового режиму виявляється в особливому порядку виникнення й формування змісту прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, наявності специфічних санкцій, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів, загальних положень, які поширюються на дану сукупність правових норм.

Адміністративно-правовий режим — це певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що виявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.

До числа основних елементів адміністративно-правового режиму належать:

1) метод правового регулювання, який у адміністративному праві ґрунтується на централізованому засобі та імперативному типі регулювання й виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин;

2) особливі адміністративно-правові засоби встановлення та форми виникнення прав і обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав, процедурно-процесуальні форми тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову або функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність та ін.;

3) принципи, загальні положення адміністративного права, такі як участь громадян в управлінні державними справами, забезпечення та захист прав і свобод людини, інтересів держави; здійснення органами влади своїх повноважень у межах, установлених Конституцією та відповідно до законів України; підзвітність, підконтрольність, відповідальність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед суспільством за свою діяльність тощо;

4) особливість адміністративного законодавства, яке характеризується наявністю великої кількості правових норм, що регулюють значний обсяг різноманітних соціальних відносин, пов'язаних із державним управлінням;

5) встановлення поряд із загальногалузевим правовим режимом внутрішньогалузевих правових режимів: режиму секретності, митного режиму, режиму державного кордону, режиму вільних економічних зон, режиму здійснення певних видів підприємницької діяльності, паспортного режиму та ін.

Адміністративно-правові режими забезпечують функціонування не тільки галузевих інститутів адміністративного права, таких як державна служба, адміністративна відповідальність, а й багатьох інститутів інших галузей або міжгалузевих інститутів, наприклад, права власності, підприємництва тощо.

2.Види адміністративно-правових режимів.

Правові режими класифікують за масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав; глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій; часом і територією їх дії; окремими об'єктами; видами діяльності та ін.

За масштабом волі громадян і організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав виділяють пільгові та обмежуючі режими. Перші надають громадянам і організаціям додаткові права й свободи або пільги під час здійснення ними певних прав чи свобод, наприклад, пільги для учасників бойових дій. Другі, навпаки, запроваджують особливі права використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності.

За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій розрізняють звичайні та надзвичайні режими. Перші не змінюють конституційного статусу громадян і організацій; другі суттєво обмежують їх права й свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод.

За часом дії виділяють постійні (паспортний режим) або короткочасні, ситуаційні (надзвичайний стан) режими.

За територією дії розрізняють режими, що діють на всій території України або в окремих її регіонах чи місцях (режим прикордонної зони).

За окремими об'єктами виділяють режими заповідників, вогнепальної зброї, отруйних речовин тощо.

За видами діяльності розрізняють режими оперативно-розшукової діяльності, окремих видів підприємницької діяльності та ін.

Засади правових режимів встановлюють закони України: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р., «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» від 13 жовтня 1992 р., «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р., «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 р. та підзаконні правові акти, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про прикордонну смугу» від 12 травня 1994 р. та ін.

За юридичною природою серед правових актів, що регулюють правові режими, виділяють правовстановлюючі, які містять первинні «режимні» норми, та правозастосовні акти. Наприклад, на підставі ст. 106 Конституції та Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Президент України приймає рішення про введення режиму надзвичайного стану, в якому встановлює певні правила, а місцевий орган виконавчої влади (обласна державна адміністрація), керуючись цим актом, встановлює комендантську годину.

У створенні та здійсненні адміністративно-правових режимів, крім нормативно-правової, важливе значення мають організаційна й матеріально-технічна підсистеми. Організаційна підсистема обслуговує діяльність органів виконавчої влади (їх посадових осіб), які повинні забезпечити додержання встановлених заборон та обмежень і виконання покладених на громадян і юридичних осіб обов'язків.

Організаційна інфраструктура забезпечує реалізацію встановлених режимних правил. Це спеціальні режимні органи, які утворюються з урахуванням змісту й особливостей того чи іншого адміністративно-правового режиму (прикордонні війська, митні органи, тимчасові адміністрації тощо) і комплектуються спеціально підготовленим особовим складом, забезпечуються необхідними фінансовими й матеріально-технічними ресурсами.

Усі спеціальні адміністративно-правові режими мають дві взаємопов'язані сторони: змістовну й формальну. Змістовну сторону складають причини та мета введення режиму, його організаційні, економічні елементи, пов'язані з ними дії. Формальна (юридична) сторона містить такі елементи: хто, на який строк, на якій території встановлює режим; процедура його введення, здійснення, скасування; система «режимних» обов'язків і прав. Більшість спеціальних режимів, як правило, обмежують права громадян. Проте такі обмеження не повинні бути надмірними й мають встановлюватися тільки законами. В Конституції України закріплено, що виключно законами України визначають правові режими власності, державного кордону, воєнного й надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації та інші види спеціальних правових режимів.

Велика кількість адміністративно правових режимів зумовлює необхідність їх класифікації. Остання дає змогу розглянути ці режими всебічно і глибше виявити характер їх різних видів.

Найпростішу класифікацію — залежно від конкретних умов, що спричиняють здійснення спеціального управління для їх усунення, — наводять автори, які виділяють правові режими за надзвичайних ситуацій природного й технологічного характеру, надзвичайного стану, воєнного стану та за інших обставин, які викликають порушення нормальних умов життя.

Д. М. Бахрах об'єднує подібні режими узагальненим поняттям “надзвичайні режими” та характеризує їх як спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація.

Деякі дослідники пропонують класифікацію режимів за ступенем і масштабом свободи громадян та організацій у використанні своїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав. За цією класифікацією вирізняють пільгові й обмежувальні режими. Перші надають громадянам та організаціям додаткові права і свободи (пільги) при здійсненні ними певних прав чи свобод (наприклад, пільги учасникам бойових дій або постраждалим від Чорнобильської катастрофи). Інші, навпаки, запроваджують особливі правила використання громадянами й організаціями своїх прав і свобод або встановлюють заборону на їх здійснення. Це, наприклад, стосується ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, отримання громадянами права на придбання, носіння й використання газової та вогнепальної зброї тощо.
Найбільш розгалуженою є класифікація залежно від мети адміністративно-правових режимів, згідно з якою вирізняється декілька їх груп.

- Перша охоплює адміністративно-правові режими для певних державних станів, до яких належать режими надзвичайного і воєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон.

- Друга група включає адміністративно-правові режими для громадян: дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї та ін.); процедури вирішення питань про громадянство; порядок в'їзду в країну й виїзду з неї громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна система та режим прописки; реєстрація громадських об'єднань та ін.

- Третя група включає обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна реєстрація суб'єктів підприємницької (господарської) діяльності; ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; реєстрація учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї ж групи режимів віднесені стандартизація і сертифікація.

- Четверта група об'єднує функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління в різних сферах діяльності — податковій, санітарній, екологічній та ін.

За належністю до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни виділяють групи режимів, націлених на забезпечення інтересів державної безпеки країни.

- Перша група — адміністративно-правовий режим захисту державної таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в'їзду в країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів покликані усунути причини й перекрити канали виходу таємних відомостей з охоронюваної сфери, забезпечити недоторканність і надійну охорону державного кордону, не пропустити на територію країни членів терористичних чи інших злочинних організацій.

- Другу групу становлять режими, що передбачають як забезпечення безпеки держави, так і охорону громадського порядку. До них віднесені режим проживання й пересування іноземців на території держави.

- Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та громадської безпеки. Ці режими стосуються дозвільної системи (порядок придбання, зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних підприємств; правила придбання поліграфічного обладнання, шрифту), паспортної системи та ін.

- У четвертій групі об'єднані режими, що сприяють досягненню мети та завдань різних галузей управління, — митний, санітарний режим тощо.

- П'яту групу становлять комплексні режими, які охоплюють спільну для всіх вищенаведених режимів груп мету, але які застосовуються в умовах виняткових обставин (воєнна загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного та воєнного стану. Отже, адміністративно-правові режими покликані забезпечити нормальні умови функціонування суспільства, держави практично в усіх сферах життя. Причому кожен з цих режимів виконує свою функцію, має свою сферу регулювання. І хоча кожний окремий адміністративно-правовий режим, впливаючи на певні суспільні відносини, існує відносно самостійно від інших, їх сукупне застосування у діяльності органів виконавчої влади посилює злагодженість функціонування цих та інших органів держави.

Правовий режим надзвичайного стану: умови введення, перелік і межі надзвичайних заходів.

Правову основу введення режиму надзвичайного стану, крім норм Конституції України (ст. ст. 92,106), становлять Закон України "Про правовий режим надзвичайного стану", а також закони, що регулюють діяльність окремих органів державного управління в умовах надзвичайного Стану, наприклад, "Про міліцію", "Про Службу безпеки", Закон України та Указ Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджені Верховної Ради України.

Надзвичайний стан - це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров'ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства - передбачає надання відповідним органам влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" повноважень, необхідних для відвернення загрози та гарантування безпеки і здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Метою введення надзвичайного стану є:

- усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру;

- нормалізація обстановки, відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства;

- відновлення конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб;

- створення умов для нормального функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства.

Надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладу, усунення якої іншими способами є неможливим.

У Законі України "Про правовий режим надзвичайного стану" йдеться про два види такого стану:

1) виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров'ю значних верств населення;

2) викликаний протиправними діями людей:

- здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об'єктів життєзабезпечення;

- виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів чи місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

виникнення масових заворушень, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;

- спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;

- масовий перехід державного кордону з територій суміжних держав;

- необхідність відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.

Перший вид режиму надзвичайного стану вводиться в Україні або в окремих її місцевостях Указом Президента України за пропозицією Кабінету Міністрів України із затвердженням Верховною Радою України.

Другий вид режиму надзвичайного стану вводиться Указом Президента України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України із затвердженням Верховною Радою України після попереднього звернення Президента України через засоби масової інформації або в інший спосіб до груп осіб, організацій, установ, які є ініціаторами чи учасниками дій, що можуть бути приводом для запровадження надзвичайного стану, крім випадків, коли для врятування населення або недопущення загибелі людей потрібні невідкладні заходи.

Введення надзвичайного стану на території АРК або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада АРК.

В Указі Президента України про введення надзвичайного стану зазначаються:

1) обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану;

2) межі території, на якій вводиться надзвичайний стан;

3) час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться;

4) перелік і межі конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку з введенням такого стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;

5) органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень;

6) інші питання, що випливають із зазначеного вище Закону. Указ Президента України про введення надзвичайного стану, затверджений Верховною Радою України, негайно оголошується через засоби масової інформації або в інший спосіб.