Амстердамский договор. Эволюция Европейского Союза и европейского права

Созыв новой межправительственной конференции для вне­сения изменений и дополнений в Договор о создании Союза был прямо предусмотрен статьей N (н.н. ст. 48) Маастрихтско­го договора. Во исполнение этого предписания в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой было поручено разработать и предложить к подписанию текст ново­го учредительного акта, призванного способствовать совер­шенствованию структуры и функционирования Европейского Союза, а равно решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихт­ского договора. Уже в 1997 г. новый Договор был готов к под­писанию. Оно состоялось 2 октября 1997 г. По месту его подпи­сания новый учредительный акт получил наименование Ам­стердамский договор. В соответствии с принятым порядком текст подписанного всеми участниками Договора был передан на ра­тификацию государствам-членам, которые осуществили ее в соответствии с национальными конституционными процедура­ми. Условием вступления в силу каждого учредительного до­говора или изменяющего его акта является его единогласная ратификация всеми государствами-членами. Весной 1999 г. про-

цедура ратификации была завершена и формально договор вступил в силу с 1 мая 1999 г. Амстердамский договор и прило­жения к нему дают достаточно ясное представление о том, в каком направлении идет эволюция Европейского Союза и ев­ропейского права.

Одной из главных задач, которые ставили перед собой участники межправительственной конференции, готовившие Амстердамский договор, было урегулирование проблем рефор­мы институтов Союза в связи с предстоящим расширением его состава. В Маастрихтский договор были включены положения, детализировавшие условия и порядок приема в состав Союза новых государств-членов. Однако в рамках Маастрихтского договора не было определено, каким образом будут реформи­рованы институты Союза в связи с вступлением новых членов. Между тем уже в тот период имело место согласие на прием в состав Союза пяти новых членов: Польши, Венгрии, Чехии, Словении, Эстонии. Кроме того, еще около десяти государств подали предварительные заявки на вступление в Союз. Впол­не естественно, что существовавшие ранее процедуры фор­мирования институтов Союза и принятия решений невозмож­но было сохранить в прежнем виде, хотя бы уже по той про­стой причине, что такие ведущие институты Союза, как Со­вет и Комиссия, становились недостаточно операциональны­ми. В составе Комиссии ведущие государства — Англия, Фран­ция, ФРГ, Италия и Испания — имеют по два места. Все ос­тальные члены Союза — по одному. Уже в настоящее время этот институт чрезмерно разбух и нередко приходится идти на искусственное в какой-то мере разграничение полномочий членов Комиссии — комиссаров, ведающих теми или иными сферами деятельности. Достаточно отметить, что вопросами внешней политики и международного сотрудничества в рам­ках Комиссии ведают три комиссара. Если принцип формиро­вания Комиссии будет сохранен неизменным, число членов этой коллегии будет непрерывно увеличиваться, и соответственно столь же непрерывно будет уменьшаться эффективность ее деятельности.

Решения относительно реформы Комиссии и Совета взаимо­связаны и должны быть сбалансированы. Увы, именно по это­му вопросу при подготовке Амстердамского договора так и не удалось договориться. Единственное достижение — это, по­жалуй, установление максимального количества депутатских мест в Европейском парламенте, которое после расширения не должно превышать 700. В конечном итоге стороны согласи­лись, что не позднее чем за год до нового расширения Союза будет созвана новая межправительственная конференция, ко­торая должна урегулировать все вопросы, связанные с ре­формой институциональной структуры. Отсутствие такого уре­гулирования может привести к отсрочке приема новых членов в состав Европейского Союза.

Среди новелл, вводимых в действие Амстердамским дого­вором, важно отметить усиление внимания к защите основ­ных прав и свобод человека. В преамбулу и постатейный текст Амстердамского договора внесены положения о создании в рамках Союза пространства свободы, безопасности и законно­сти. Решения, принимаемые институтами Союза, должны от­личаться большей открытостью и быть ближе к нуждам и по­требностям граждан. Целям усиления защиты их прав и инте­ресов должно отвечать и установление гражданства Союза, деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека, в значительно большей степени детализи­руемые в Амстердамском договоре.

Определяя цели и принципы Союза, Договор устанавли­вает, что "Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении основных прав и свобод и принципах правового го­сударства, которые являются общими для всех государств- членов" (ст. F; н.н. ст. 6). Среди положений, вводимых в данной области Договором, — возможность применения санкций по отношению к государству-члену, допустившему грубое и для­щееся нарушение основных прав и свобод. В случае констата­ции такой ситуации Совет может принять решение о приоста­новлении осуществления государством-нарушителем опреде­ленных полномочий, предусмотренных учредительными дого­ворами. Это может быть распространено, в частности, на пра­во соответствующего государства-члена принимать участие в голосовании в Совете. Санкции, наложенные на государство- нарушителя, не освобождают последнее от исполнения обяза­тельств, связанных с пребыванием в Союзе.

Исключительно важным для будущности Союза стало расширение сферы применения права Сообществ и юрисдик-

Еще более важное Значение имеет потенциальная угроза возникновения дисбаланса при принятии решений Советом. В рамках Совета неуклонно расширяется процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов. Существу­ющее число взвешенных голосов у каждого государства-чле­на при применении этой процедуры не может быть сохранено при расширении состава ЕС. Оно должно быть пересмотрено.

Решения относительно реформы Комиссии и Совета взаимо­связаны и должны быть сбалансированы. Увы, именно по это­му вопросу при подготовке Амстердамского договора так и не удалось договориться. Единственное достижение — это, по­жалуй, установление максимального количества депутатских мест в Европейском парламенте, которое после расширения не должно превышать 700. В конечном итоге стороны согласи­лись, что не позднее чем за год до нового расширения Союза будет созвана новая межправительственная конференция, ко­торая должна урегулировать все вопросы, связанные с ре­формой институциональной структуры. Отсутствие такого уре­гулирования может привести к отсрочке приема новых членов в состав Европейского Союза.

Среди новелл, вводимых в действие Амстердамским дого­вором, важно отметить усиление внимания к защите основ­ных прав и свобод человека. В преамбулу и постатейный текст Амстердамского договора внесены положения о создании в рамках Союза пространства свободы, безопасности и законно­сти. Решения, принимаемые институтами Союза, должны от­личаться большей открытостью и быть ближе к нуждам и по­требностям граждан. Целям усиления защиты их прав и инте­ресов должно отвечать и установление гражданства Союза, деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека, в значительно большей степени детализи­руемые в Амстердамском договоре.

Определяя цели и принципы Союза, Договор устанавли­вает, что "Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении основных прав и свобод и принципах правового го­сударства, которые являются общими для всех государств- членов" (ст. F; н.н. ст. 6). Среди положений, вводимых в данной области Договором, — возможность применения санкций по отношению к государству-члену, допустившему грубое и для­щееся нарушение основных прав и свобод. В случае констата­ции такой ситуации Совет может принять решение о приоста­новлении осуществления государством-нарушителем опреде­ленных полномочий, предусмотренных учредительными дого­ворами. Это может быть распространено, в частности, на пра­во соответствующего государства-члена принимать участие в голосовании в Совете. Санкции, наложенные на государство- нарушителя, не освобождают последнее от исполнения обяза­тельств, связанных с пребыванием в Союзе.

Исключительно важным для будущности Союза стало расширение сферы применения права Сообществ и юрисдик ции Суда ЕС. Особенно наглядно это проявилось в коммунита- ризации^[3] Шенгенских соглашений. Соответствующие положе­ния, относящиеся к регулированию визовой политики, предо­ставлению убежища и регулированию миграционной полити­ки, были непосредственно инкорпорированы в текст Амстер­дамского договора. Однако не все государства — члены Союза согласились с этим решением. Англия, Ирландия и Дания ого­ворили в специальных документах, приложенных к тексту Договора, свою особую позицию. Учитывая ситуацию, когда в рамках Союза те или иные соглашения и основанные на них юридические предписания применяются не ко всем, а лишь к части государств-членов, Амстердамский договор формули­рует концепцию продвинутого сотрудничества. Согласно этой концепции государства, предпринимающие меры и шаги, на­правленные на углубление интеграционных процессов, могут вводить в отношениях между собой постановления, которые способствуют ускоренной реализации целей и задач, опреде­ленных в учредительном договоре. Амстердамский договор не только признал правомерность подобной практики, когда со­гласованные решения применяются только частью государств- членов, но и предусмотрел порядок и механизм реализации концепции продвинутого сотрудничества. Эта же концепция была положена в основу формирования Валютного союза, в который вошло 11 из 15 государств-членов.

Коммунитаризация, то есть подчинение Шенгенских со­глашений праву Сообществ, означает одновременно распрост­ранение на эту сферу юрисдикции Суда ЕС. Это имеет тем большее значение, что вопросы, регулируемые Шенгенским соглашением, относятся к сфере, входящей в третью опору Союза. Одновременно Амстердамский договор предусмотрел возможность контроля в преюдициальном порядке со стороны Суда ЕС при решении других вопросов, связанных с реализа­цией раздела VI Договора — сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Так, согласно статье К-7 (н.н. ст. 35). Суд ЕС наделяется правом при определенных условиях, изло­женных в этой статье, давать заключение о действительности и толкование решений, принятых в рамках третьей опоры. По сравнению с Маастрихтским договором э*го был, несомненно, шаг вперед. Одновременно или параллельно с концепцией продвину­того сотрудничества расширяется и уточняется применение в рамках ЕС принципов субсидиарности и пропорциональности. Соответствующие принципы, сформулированные непосред­ственно в учредительных актах, получили свое развитие в специальном протоколе о пропорциональности и субсидиарно­сти и декларации, принятой участниками Амстердамского до­говора.

Развитию европейского права должны служить также положения, относящиеся к процедуре принятия решений ин­ститутами Европейского Союза. Были в частности изменены и уточнены положения статей 189-В и 189-С (н.н. ст. 251 и 252), регламентирующие порядок и условия применения процедуры сотрудничества и процедуры совместного принятия решений при вотировании нормативно-правовых актов ЕС. В постанов­лениях Амстердамского договора и приложениях к нему было акцентировано внимание на необходимость более активного использования не регламентов, а директив, а среди после­дних — рамочных директив, оставляющих большую свободу усмотрения государствам-членам. Еще раз уточнены условия действительности нормативно-правовых актов, причем особое внимание уделено их мотивированности и соответствию об­щим принципам права. Наряду с этим подчеркивается необхо­димость большей транс па рантности и повышения качества при­нимаемых нормативно-правовых актов. Реальным отражением этого последнего требования стала, в частности, работа, про­веденная Генеральным секретариатом по систематизации тек­стов учредительных договоров и составлению консолидирован­ного текста Договора о Европейском Союзе и Договора о Ев­ропейском Сообществе. Среди других новелл Амстердамского договора заслуживают внимания постановления, относящиеся к дальнейшей детализации условий членства в Европейском Союзе, а равно постановления, расширяющие юрисдикцию Европейского Сообщества. Акцентируя внимание на примене­нии права Сообществ в социальной сфере, учредительный акт, в частности, особо подчеркивает необходимость мер и усилий по совершенствованию и повышению качественного уровня образования и учебного процесса.

Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточне­ний в механизм осуществления совместной внешней политики и политики безопасности, детализирует порядок определения общих внешнеполитических принципов, ориентации и страте­гии, условия и порядок выработки общей позиции, принятия

совместных решений и их реализации. Несколько расширяет­ся участие Комиссии в осуществлении конкретных внешнепо­литических решений. Предусматривается некоторая корректи­ровка аппарата, готовящего и обеспечивающего осуществле­ние внешнеполитических решений, в частности изменяются функции и полномочия Генерального секретаря Совета, обре­тающего новый статус. Создается Политический комитет, объе­диняющий руководителей политических департаментов мини­стерств и ведомств иностранных дел государств-членов.

Заметно детализирует и уточняет Амстердамский дого­вор сотрудничество государств — членов Союза в рамках тре­тьей опоры. Уже даже само изменение наименования соот­ветствующего раздела говорит о том, в каком направлении осуществляется это сотрудничество. Если в Маастрихтском договоре этот раздел говорил о сотрудничестве в области юс­тиции и внутренних дел, то соответствующий раздел Амстер­дамского договора озаглавлен "Сотрудничество полиций и су­дов в уголовно-правовой сфере". Целью этого сотрудничества провозглашается обеспечение гражданам Европейского Союза повышенного уровня защиты основных прав и свобод в рамках общего пространства свободы, безопасности и законности пу­тем совместных действий государств, в частности, в целях предупреждения и искоренения расизма и ксенофобии. Эта цель должна достигаться путем предупреждения преступности и в особенности в результате борьбы с организованной преступно­стью, терроризмом, контрабандой наркотиков и оружия, борь­бой против коррупции и финансовых злоупотреблений. Соот­ветственно в Амстердамском договоре предусмотрена конк­ретная программа развития сотрудничества государств — чле­нов Союза в рамках Европола. Более подробно и обстоятельно регламентирует Амстердамский договор и условия правового сотрудничества государств, их взаимопомощи в уголовно-пра­вовой сфере.

Таким образом, Амстердамский договор, несмотря на то, что он не решил всех задач, поставленных перед межправи­тельственной конференцией, его выработавшей, содержит прин­ципиально важные положения, направленные на углубление и расширение сотрудничества государств-членов в рамках Сооб­ществ и Союза. Совершенно очевидно, что его ратификация и введение в действие означают новую важную веху в развитии европейского права. Одновременно Амстердамский договор дол­жен послужить основанием для новых договоренностей и поис­ка правовых решений тех нелегких проблем и задач, которые стоят перед Европейским Союзом в экономической и социаль­ной областях, в сфере политики и культуры, обеспечения без­опасности, усиления борьбы с организованной преступностью, в перестройке институциональной системы Союза.

Ниццкий договор 2001г.

МПК завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ницца, где на уровне глав государств/правительств стран Союза был одобpeн текст документа, изменяющего Договор о Европейском Союзе и договоры, учреждающие все три Европейские сообщества. Вступил в силу Ниццкий договор 2003г.³¹.

Лейтмотивом Ниццкого договора стала необходимость определённой «перестройки» механизма руководящих органов Союза в плане укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности³².

Договор состоит из преамбулы и двух частей, содержащих 13 статей. К Договору приложен целый ряд документов в форме протоколов и деклараций. Наиболее важные среди них - это Протокол о расширении ЕС и Протокол, содержащий Устав Суда ЕС.

Согласно официальной мотивировке главное назначение Договора состоит в завершении «процесса подготовки к функционированию институтов в рамках расширяющегося Европейского Союза, начатого Амстердамским договором» ³³.

С этой целью Ниццким договором был изменен порядок формирования Комиссии и была установлена предельная численность ее состава (26 человек). Резко возрастают роль и значение Председателя ЕК³⁴.

Договор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС. Два существовавших до Ниццкого договора «европейских» суда(Суд ЕС, Суд первой инстанции), и так перегруженные делами, вряд ли могли бы справляться с новым, обширным кругом дел, который, очевидно, буквально «обрушится» на них после присоединения стран Восточной Европы, ещё не обладающих устойчивыми правовыми традициями. Во избежание этого Ниццкий договор ввел третье звено европейской судебной системы - судебные палаты³⁵.

Изменяются численный состав и полномочия Европейского парламента. Вместо ничем не оправданного числа 700, установленного Амстердамским договором, Ниццкий договор называет число 732. Новый предел количества депутатских мест составляет сумму квот государств-членов на замещение мест в Европейском парламенте с учётом всех 12 государств, которые тогда ещё планировали присоединиться в течение первой декады XXI века. Наряду с этим пересматривается и строго фиксируется число взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство – член в Совете ЕС и которое используется при принятии решений квалифицированным большинством³⁶.

Демократизация законодательного процесса также имела место в положениях Ниццкого договора. Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения³⁷.

Итак, Ниццкий договор 2001 г стал по преимуществу подготовкой Европейского Союза к расширению, повлекшей за собой институционную реформу Союза, результатом которой явились новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на «европейском уровне». Однако Договор, по мнению многих исследователей европейской интеграции, определил лишь основные контуры так необходимой Союзу институциональной реформы.

Лиссабонский договор— международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 в Монастыре иеронимитов в Лиссабоне.

Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций.