Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики. XVII—XIX вв

Формирование крупных государств, абсолютных монархий обусловило создание мощного административного аппарата: учреждений 1нцелярий) и служащих. Кровавые междоусобные войны в раздробленных европейских странах и в России создали такую обществено-политическую ситуацию, когда население, исстрадавшееся от мятежей, грабежа, насилия, видело в гражданском мире и согласии толь большое благо, что готово было простить нарождающемуря абсолютизму авторитарно-деспотические устремления, фактический отКаз властей от признания «естественных», «прирожденных» прав свобод личности в обмен на защиту жизни и благосостояния.

Государственная власть, первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, постепенно сосредоточивается и на внутрен­нем управлении, берет на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь стать как бы одним общим опекуном, охраняющим подданных от «неприличия», «лжеверия», «нерадивости», «неблагоразумия». В евро­пейских странах и в России в XVII в. появился полноценный свод уложений — по сути свод полицейского законодательства. Он логиче­ски соответствовал патернализму (от лат.ра1ег — отец) — мировоззрению и политике абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдания ее тотального контроля над обществом, погло­щения государством общества, личности. На базе полицейского зако­нодательства и как идеологическое оправдание ему и появляются в XVII в. первые научные труды по полицейскому праву.

1.2.1. Государственно-управленческая мысль приобрела форму полицеистики. Возникновение науки о полиции

Полицеистика на первом этапе развивалась опять же как полити­ческая наука, и полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения, по­скольку полиция отождествлялась не столько с конкретным учрежде­нием, сколько с функцией государства, направленной на обеспечение государственной безопасности и благосостояния и реализуемой не на принципе законности, а на принципе политической целесообразно­сти, «общего блага».

Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй по­ловине XVII в. — во Франции Людовика XIV, Пруссии Фридриха II, Австрии Иосифа II. Все названные монархии были мощными центра­лизованными административно-командными государственными систе­мами, которые на внешнеполитической арене могли выставить силь­ные флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управления того времени поли­ция оказывалась его центром и руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во все вмешиваться, обеспечить то, что сейчас называ­ется «общественный порядок» и «безопасность», а на юридическом языке того времени обозначалось как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества).

Итак, управление обществом называлось в те времена благочини­ем и благоустройством.

Благочиние — это безопасность как от внешних, так и от внутрен­них врагов.

Благоустройство — это устройство, развитие общества: обогаще­ние народа, его образование, культурное развитие, размножение.

Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государст­венными (общественными) делами. Это управление «сверху вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель по­лицейского (т. е. государственного управления) декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством.

Наука о полиции — полицеистика — это такой этап развития госу­дарственного аппарата, который сопровождается правовым урегулиро­ванием управления.

Увеличение размеров Парижа, Лондона, Кельна, Москвы побуди­ло правительства провести реформу полиции, создать для ее деятель­ности правовую основу. Так появляется полицейское законодательство,

полицейский кодекс — законы о благоустройстве и благочинии. России в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче (Тишайшем) издаётся первый полицейский указ [3]— «Наказ о градском благочинии», е. нормы, охранявшие общественный порядок в Москве. Практика вызвала теорию. Первый теоретический труд появился Франции — «Трактат о полиции» Н. Даламара (1639—1723). Он был заказан парижскими властями и должен был представлять полный свод полицейских постановлений. Но автор посмотрел на свою задачу гораздо шире — он изложил научную концепцию о полиции управлении государством и положил первый камень в основание науки полиции, государственного управления.

Деламар рассуждает о полиции как об одном из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанном думать о его благополучии. Он полагает, что полиция должна охватывать все важные для населения вопросы, а именно вопросы безопасности и здоровья граждан, продовольствия, гигиены, путей сообщения[4].

В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича и И. Посошкова.

Юрий Крижанич родился в Хорватии, учился в Риме, служил при эре русского царя Алексея Михайловича Романова. Вынашивал мечту о соединении славянских народов под эгидой Русского государства. Написал трактат (1663г.) «Политичны думы, или Разговоры владательству»; где отстаивал идею самодержавности государственной власти («совершенное самовладство»), обосновал принципы «науки об управлении народом», относил к ним:

— «королевское благочестие», власть должна быть примером для
народа;

— «хорошее (справедливое) правление», чтобы «местные подданные были довольны» и чтобы чужие желали быть под такой властью;

— «единство королевства», недопущение расслоения народа на
враждуюшие группировки и раскола страны;

— «оберегание от чужобесия» (говорит о своем недоверии к чужестранцам);

«союз с другими народами» (выгоднее вступить с соседними народами в союз, чем завоевать и потом подавлять недовольство захваченных);

занятость людей всех сословий и недопущение праздности безделья, «никто не живет для себя», государство должно бороться с «больными» элементами общества, заражающими его своими поро­ками и поедающими его добро;

— жесткая сословная структура с четкими обязанностями каждого
сословия перед государем и др.

Политику как «науку об общественном и государственном строе­нии» автор почитал «из всех мирских наук самой благородной». А за­дачами внутреннего (полицейского) управления признавал развитие образования, торговли, ремесел, художественных рукоделий, земледе­лия, разведение табака и т. д., т. е. всех сфер жизнедеятельности об­щества.

Заметное место в историографии нашей проблемы занимает труд И. Т. Посошкова (относится к 1726 г.) «Книга о скудости и богатстве». На первой же странице этот предприниматель подчеркивает, что не то богатство страны, которое лежит в царской казне, и не в златотка­ных одеждах синклита, а то, которым весь народ богат в своем до­машнем быту. В этом, пишет автор, «истинная правда», и царь дол­жен защитить ее. В каждой из 9 глав он расписывает, как царь дол­жен управлять каждым сословием, чтобы заставить всех работать, жить бережно, «ничего напрасно не тратить».. Главная мысль автора о том, что богатство всех создается усилиями каждого и интерес каж­дого человека (и сословия) подчиняется интересу государственному, и упор он делает не на права сословий, а на их обязанности перед го­сударством и царем. Посошков призывает царя указами регламенти­ровать порядок торговли, занятия ремеслами, промышленностью, оп­ределять цены на товары, контролировать, чтобы никто, кроме купечества, не занимался торговлей, отстаивал протекционизм и просил освободить русских промышленников и купцов от конкуренции с иностранцами.

В заключительной 9-й главе — «О царском интересе» в качестве выводов Посошков излагает, по существу, основы кадровой политики. Здесь:

— привлечение к ответственности чиновников и комиссаров (вы­
борных), которые разоряют людей сверхустановленными повинностями и поборами, «чтобы выслужиться или нажиться»;

— государственный контроль и организация охранно-складской
службы, ибо «собранное надобно блюсти, дабы даром ничто нигде не
гинуло»;

—предложение наемных мастеровых (в том числе из иностран­цев) снять с месячного жалования и перевести на сдельную оплату;

— все мелочные розничные сборы заменить постоянным прогрессивным налогом;

— в бурмистры выбирать из «средних слоев» и обосновывает, каких и почему;

— на государственную службу предлагает принимать на двух условиях: чтобы кандидат принес присягу и чтобы письменно указал, он у того дела будучи, будет питаться, может ли своим кормом кормиться»;

— а если нечем ему прокормиться, то определить ему жалованье достаточное. И тогда уже, если государственных денег коснется, жестоко наказать.

Далее автор подробно расписывает предлагаемую им новую систему оплаты чиновников разного уровня. В целом Посошков представляет интереснейшие предложения, многие и сегодня могли бы быть востребованы. Однако это — программа тотальной государственной регламентации труда, быта каждого сословия.

Из зарубежных полицеистов наиболее известными в России были учёные Германии Г. Юсти и И. Зонненфельс. Выдающиеся представители науки о полиции или полицейском праве как учении об управлении внутренними делами государства, они же явились создателями первых в Европе кафедр по истории полиции и камеральным наукам.

1.2.2. Камералистика

Камералистика (от позднелат. саmеrа — казна, учреждение) — специальный цикл административных и экономических дисциплин, одевавшихся в средневековых (XVI—XVII вв.) университетах, а со эй половины XIX в. и в университетах дореволюционной России, название камералистика получила от камеральных учреждений, которые создавались в Средние века 6 Европе князьями, герцогами королями, имевшими значительное собственное хозяйство. Для подготовки чиновников и компетентных управляющих хозяйством крупных феодалов на особых факультетах университетов и в специальных учебных заведениях — камеральных школах стали преподаваться науки, получившие название камеральных. Камералистика — с этого направления начинается становление самостоятельной административной науки.

русском толковом словаре В. И. Даля камералистика определяется как сбор сведений для гражданской службы, а камеральный —относящийся к науке внутреннего, особенно финансового управления. Камералистика, однако, не была еще наукой в современном понимании, так как ограничивалась почти исключительно описаниемадминистративного управления, отделяя его от судопроизводства. В Европе и в России (начиная с административных реформ ПетрI) камеральное теоретическое направление утверждало и новые ходы в государственно-административной практике управления — камерализм.

Камерализм как принцип и практика управления означал:

• функциональность в управлении учреждений;

• специализацию учреждений государственной администрации
и канцелярского труда в какой-либо одной определенной сфере гос­.
управления;

• регламентацию обязанностей чиновников;

• унификацию штатов и жалованья чиновников.

В России известен был капитальный труд И. Юсти «Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех зна­ний, касавшихся до государственного благочиния» (пер. с нем. И., Богаевского. Ч. I—IV. СПб., Ак. наук. 1772-1778).

Автор подчеркивал, что причины и факторы благосостояния госу­дарства лежат в естественных и экономических условиях государства, а также в духовном развитии граждан. Следовательно, на это и должна быть обращена прежде всего деятельность правительства. IV часть — «Деятельная» — включает вопросы исполнения и управле­ния, государственного благочиния и благоустройства. Излагаются тре­бования к законодательству, вопросы организации наблюдения за ис­полнением законов благочиния, организации «управления благочинных дел», вопросы организации административных органов и их функции. В целом трактат представляет набор сведений из политиче­ских, естественно-технических, экономических, юридических и других наук. Юсти опубликовал ряд работ о денежной системе, промышлен­ных предприятиях, церковном имуществе и государственных финан­сах.

Значительный вклад в развитие науки о полиции и камералистики как прикладной отрасли знаний о государственном управлении внес профессор политических наук Венского университета, австрийский ученый Иосиф фон Зонненфельс (1733—1817).

Предметом науки о полиции И. Зонненфельс обозначает теорети­ческое обеспечение двух задач государства: 1) безопасности граждан; 2) их материального благополучия. Под безопасностью И- Зоннен­фельс понимал «такое состояние, при котором граждане ничего не опасаются и могут спокойно трудиться», материальное благополучие объяснял как «возможность для граждан посредством труда создавать материальный достаток, но при известном содействии со стороны го­сударства». Главную роль в реализации этих задач государства И. Зон­ненфельс отводит аппарату управления, который имеет название по­лиции.

7.2.5. Реформа науки полицейского права. Л. Штейн Конституционное государство, возникшее в Западной Европе во второй половине XIX в., породило сложные управленческие пробле­мы, связанные с обеспечением прав граждан, гарантий этих прав* ор­ганизацией института административной юстиции, ответственностью министров перед парламентом и должностных лиц перед гражданами.

Справиться с этими проблемами науке о полиции с ее узким взгля­дом на управленческую деятельность было не по плечу. Нужна была реформа науки, которая могла бы направить познавательный рефлек­тор на объекты, имевшие перспективное значение в сфере государст­венного управления. Таким реформатором стал венский профессор Лоренс фон Штейн (1815—1890). Выходец из Дании, он преподавал 8 университете в Киле, известен и как профессор Венского универси­тета. Им написан 8-томный труд, издававшийся на протяжении почти 20 лет, с 1866 по 1884г. Переводы этого труда в европейских странах Получили различное название. Французский исследователь Р. Драго пишет об основной работе Л. Штейна — «Теория государственного управления», польский ученый С. Ковальски называет труд Л. Штей­на — «Учение об административном управлении», в русском переводе (И. Андреевского. СПб., 1894) известна работа Л. Штейна «Учение об управлении».

Штейн воздвигает и кладет в основу своей концепции идею внут­реннего управления. Термин «внутреннее управление» фактически озна­чал «государственное управление*.

Штейн определил цель государственного управления — «осуществ­ление принципов социального управления (подг. мною. — Н. Г.) в са­мом высоком смысле слова», подчеркивал: «существование отдельного Человека представляет условие и вместе с тем содержание развития государства. Высший государственный принцип управления (на всех 'уровнях) заключается в осуществлении полной гармонии всех интересов всех членов общежития».

Такой широкий подход к проблемам управления позволил Штейну поставить и исследовать вопрос об исполнительной власти. Испол­нительная власть по Штейну — это самостоятельная ветвь, имеющая собственный аппарат и собственное право деятельности. Она издает .постановления и распоряжения, организует свои органы, применяет .принуждение.

К органам исполнительной власти Штейн относит правительство с подчиненными ему учреждениями и органы самоуправления на мес­тах. Правительственное управление есть центр, который обязан заботиться о том, чтобы управление во всех своих частях охватывалось идеей единства. Органы самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют, и своим функционированием вносят разнообразие в систему правления. Полицию Штейн считает частью ^управления, которое осуществляет принуждение. Она дополняет исполнительную власть и входит в нее. Это инструмент внутренней безопасности, охраняющий общество от грозящих ему опасностей. Штейн выделяет пять сфер государственного управления (государственной политики): внешними сношениями, войском, государственным хозяйством, правосудием и «внутренними делами в тесном смыс­ле».

Внутреннее управление («внутренние дела в тесном смысле»), т. е. государственно-административное управление, автор разветвляет на отрасЛи: общественная безопасность, общественное благосостояние (хозяйственное управление), пути сообщения, торговля, почта, теле­граф, санитарное дело, образование, социальное обеспечение.

Штейн формулирует право управления как совокупность опреде­лений, регулирующих отношение граждан к исполнительной власти в перечисленных пяти областях государственной жизни.

Штейн определяет предмет и роль науки государственного управ­ления: «Наука, которая выставляет руководящие положения и правила в указанных целях (осуществление полной гармонии всех интересов всех членов общества... и есть учение об управлении».

Таким образом, Л. Штейн внес известную упорядоченность в соз­дание науки государственного управления; разграничив науку управ­ления и науку о праве внутреннего управления, которому придает со­циологический характер, а в науке внутреннего (государственного) управления выделяет как самостоятельную сферу — государствен­но-административное управление, «внутренние дела в тесном смыс­ле», и прикладную отрасль учения об управлении — камералистику, науку об административном управлении, полезную для гражданской службы.

В Российской империи практика административного управления не находила теоретического обобщения и можно говорить только об эволюции науки административного права.

Значительным событием стало принятие в 1835 г. Университетско­го устава, который предусмотрел открытие на юридических факульте­тах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, в дальнейшем в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права[5].

Несмотря на суровый, строгий характер царствования Николая I, вся духовная атмосфера этого времени была насыщена идеями закон­ности, рационального управления и благоустройства. Сам император подчеркивал, что проблемы управления были для него первостепен­ными при составлении Свода законов Российской империи. В речи, произнесенной в Государственном совете в 1833 г. при обсуждении Свода законов, Николай I сказал: «При самом вступлении моем на престол я счел долгом обратить внимание на разные предметы управ­ления, о которых не имел почти никакого сведения»[6].

В университетах на кафедрах законов благоустройства и благочиния преподавались законы о народонаселении, народном продоволь­ствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селени­ях, о праве фабричном и ремесленном, о правах коммерческих, об Уставе кредитных установлений, об Уставе путей сообщения, о Строевом уставе. По верному мнению И. А. Емельяновой, данная кафедра по содержанию преподаваемого материала была кафедрой за­рождающегося административного права. Возникновение в середине 30-х годов XIX в. в России кафедр законов благоустройства и благо­чиния способствовало более интенсивному развитию отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене видных русских ученых-полицеистов[7].

На работах русских полицеистов лежит отпечаток иностранного, в частности немецкого, влияния. Таковы в целом работы П. Н. Гуляе­ва, Н. Ф. Рождественского, И. В. Платонова и наиболее выдающегося из них — И. Е. Андреевского. Эти авторы перерабатывают идеи Дела-мара, Юсти, Зонненфельса, Моля и прилагают их к российской дей­ствительности.

Первой в библиографическом списке работ по полицейскому (ад­министративному) праву, по-видимому, будет справедливо назвать не­большую по объему работу А. А. Плавильщикова «Рассуждение о про­шениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные мес­та» 1881 г. В ней с точки зрения настоящего времени много архаичных положений, но рассуждения об инстанционном порядке подачи жалобы читаются как написанные сегодня[8].

Крупная работа по полицейскому праву в России XIX в. была из­дана П. Н. Гуляевым под названием «Права и обязанности градской и земской полиции» в 1824г. Работа выдержала три издания. Во вве­дении, рекомендуя книгу, автор цитирует слова из Наказа Екатери­ны II: «Книга добрых Законов не что иное есть, как недопущение до вредного своевольства причинять зло себе подобным»[9]. Сочинение П. Н. Гуляева — основательная работа по полицейскому праву, но в ней автор не столько выражает свою позицию, сколько преимуще­ственно комментирует законодательство, что делало работу полезным для своего времени справочником и придавало ей сугубо прикладной характер.

Сочинение по полицейскому праву, имеющее строго научный ха­рактер, опубликовал в 1840 г. профессор Санкт-петербургского университета Н.Ф.Рождественский (1802—1872) под заглавием «Основания государственного благоустройства с применением к российским зако­нам». Автор подразделяет науку государственного благоустройства, или науку полиции, на три части и по этому плану построил изложе­ние материала. В первой части излагаются меры правительства, на­правленные на рост населения в государстве, ликвидацию болезней в народе, обеспечение подданных продовольствием и на борьбу с ни­щенством. Во второй части исследуются меры, направленные на умст­венное и нравственное развитие народа. В третьей части книги анали­зируются меры, связанные с поощрением земледелия, фабричной и ремесленной промышленности.

Вслед за Аристотелем Н. Ф. Рождественский высоко ставит значе­ние государства. Только в государстве, по его мнению, человек может наслаждаться безопасностью и благосостоянием. «Средства к достиже­нию безопасности, — пишет Рождественский, — совершенно зависят от правительства, средства к достижению благосостояния зависят бо­лее от самих подданных»[10]. Все органы и государственные учреждения имеют целью обеспечивать и охранять их права.

Что же касается благосостояния и просвещения, то каждый «член государства» должен сам достигать этих целей. Однако и в достиже­нии этих целей государство не может быть безучастным, а должно способствовать, помогать в достижении этих целей тем, кто в такой помощи нуждается. При этом органы правительства, помогая поддан­ным и осуществляя надзор за их деятельностью, должны соблюдать меру. Н. Ф. Рождественский цитирует одну из норм Свода законов Российской империи: «Во всех министерствах, особливо в тех, коим предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многочислен­ностью правил не стеснять частной предприимчивости»[11]. Автором этой законоустановленной нормы был М. М. Сперанский.

Солидным теоретическим сочинением по полицейскому праву был труд харьковского профессора И.В.Платонова (1805—1890) «Вступи­тельные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государст­венном» 1856г. В ней Платонов утверждает, что если наука о полиции делает главный акцент на «благочинии», т. е. мерах отрицательных, то положительные меры правительства, связанные с благоустройством, ставятся выше по значению и на первое место[12].

Цель государства — Право и Благо, т. е. справедливость и благосос­тояние. Благодаря праву человек обеспечивает свою безопасность от насильственного прикосновения со стороны других членов общества. Но эту безопасность человек обеспечивает не сам, она обеспечивается государством посредством мер, которые называются «благочинием». Благочиние состоит в «надзоре за гражданским порядком»: это — сис­тема правительственных мер и учреждений, которые имеют целью пре­дупреждение и пресечение явлений зла физического и нравственного, и коими обеспечивается верность исполнения и действия законов». Однако государство, по мнению И. В. Платонова, не может ограничи­ваться только созданием для своих членов нормальных условий суще­ствования, обеспечивая их безопасность, но обязано также заботиться о благосостоянии своих членов, «ибо на частном благосостоянии граж­дан основывается могущество и целого государства». Благосостояние граждан — это в первую очередь дело самих граждан, но оно поддер­живается государством системой мер и органов, образующих благоуст­ройство. Благоустройство автор понимает как систему мер по поддер­жанию промышленности, торговли, финансов, путей сообщения и од­новременно как систему органов управления, которая была создана Манифестом об учреждении министерств от 6 сентября 1802г.[13]

Обе части науки — и благоустройство, и благочиние — образуют «две части государственного управления».

Интересно отметить, что И. В. Платонов постоянно использует понятие «государственное управление», которое у него образуют бла­гоустройство и благочиние. Заметим, что данная мысль автора отра­жала административно-правовые реальности того времени: наряду с полицейской деятельностью государства в собственном смысле этого слова («благочиние») выступила на сцену общественной жизни управ­ленческая или административная деятельность государства, воплощен­ная в системе таких министерств, как министерство коммерции, фи­нансов, иностранных дел, государственного контроля и т. д. Но оба направления в деятельности государства были тесным образом связа­ны друг с другом, образуя определенное единство или, как говорит И.В.Платонов, «внутреннее согласие». И-. В. Платонов подчеркивает важное значение науки полиции не только для теории, но и для практики управления. «В служебном отношении знание законов Бла­гоустройства и Благочиния государственного, — пишет автор, — не­обходимо потому, что они имеют весьма обширное приложение к де­ловой практике»[14].

А. А. Плавильщиков, П. Н. Гуляев, Н. Ф. Рождественский, И. В. Пла­тонов — видные отечественные ученые — полицеисты дореформенно­го периода русской истории. Они вышли на научную сцену тогда, когда для этого была создана законодательная основа. К началу XIX в., уже в продолжение всего XVIII в. в Российской империи были изда­ны многочисленные законодательные акты, нормы которых регулиро­вали государственно-управленческие отношения и составили россий­ское полицейское законодательство.

К самым поздним представителям полицеистики относится И. Е. Андреевский, научная деятельность которого связана с Санкт-Пе­тербургским университетом.

Все написанное Андреевским было основано на богатейшем исто­рическом и действующем нормативно-правовом материале: «О наме­стниках, воеводах и губернаторах» — докторская диссертация 1864г.; «Русское государственное право» <— первый отечественный учебник по данной отрасли права, изданный в 1866г.; «Полицейское право» в двух частях: первый том 1871 г. издания, второй том 1873 г. издания. Под полицейской деятельностью Андреевский понимает то, что в на­стоящее время в учебниках административного права называют государственно-административной деятельностью, включающей как поло­жительные действия государственных и земских органов (благосостоя­ние), так и те действия, которые имеют отрицательный характер и проявляются в административном (полицейском) принуждении (безопасность). Законы, регламентирующие обе группы действий, об­разуют полицейское право, а наука, их изучающая, есть наука о поли­ции.

По мнению автора, с утверждением в России единовластия (XV—XVI вв.) и сосредоточением в руках государственных органов полномочий по надзору и управлению всеми сторонами народной жизни, особенно в период, когда была учреждена должность губерна­тора, теряется связь между народом и правительством.

Попытки Екатерины II изменить статус губернатора, «ограничить правительственную деятельность наблюдением», чтобы общественные силы развивались не в ущерб собственным интересам, интересам пра­вительства и государства, не удались из-за отсутствия гражданской свободы. Поэтому Екатерина II в Учреждении о губерниях 1775 г. на­деляет губернатора как правом надзора за губернией, так и правом от­давать распоряжения по всем имеющим отношение к губернии вопро­сам. Только отмена крепостного права Манифестом 19 февраля 1861 г. и проведение Земской реформы 1864г. привели к «выработке нового типа губернаторской должности». Положение о земских учре­ждениях освободило губернатора от функций распорядительного ха­рактера, связанных с финансово-хозяйственными делами. Должность губернатора постепенно, прогнозирует автор, будет сведена к долж­ности с исключительно надзорными функциями, осуществляющей на местах государственные интересы.

Автор не только исследует компетенцию наместников, воевод и губернаторов, очерчивая функции каждой исследуемой должности, но и ставит вопрос о таком компоненте их статуса, как ответствен­ность, поднимает проблему о более четком ее урегулировании юриди­ческими нормами.