Политико-территориальное устройство. Организация публичной власти на местах в ФРГ

Три города Берлин, Гамбург и Бремен приравнены по своему статусу к земле.

В пяти землях существуют 22 административных округа (нем. Regierungsbezirk), объединяющие несколько районов.

Федеральные земли (или округа) Германии делятся на районы (нем. Kreis / Landkreis). Всего насчитывается 429 районов, в том числе 313 сельских районов и 116 городов, приравненных к району (нем. Kreisfreie Städte / Stadtkreise), то есть городов земельного подчинения. К последним как правило относятся достаточно крупные города.

Районы, в свою очередь, состоят из общин (коммун; нем. Gemeinde). Община характеризуется наличием общинного управления. Обычно общины (города и посёлки) подчиняются непосредственно району. В Германии насчитывается 12 141 община.

В некоторых землях несколько коммун (общин) объединяются в амты, представляющие собой общее управление (нем. Amt, Ämter). Деление на амты присутствует только в землях Шлезвиг-Гольштейн, Мекленбург-Передняя Померания, Бранденбург, Саксония-Анхальт, где всего насчитывается 252 амта. В этих землях различают коммуны (населённые пункты) районного (прямого) подчинения (нем. amtsfreie Gemeinde или нем. kreisangehörige Gemeinde) и населённые пункты, подчинённые управлению.

Систему государственных органов земель составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Земельными парламентами в ФРГ являются ландтаги. В Бремене и Гамбурге они именуются городскими собраниями, а в Берлине – палатой депутатов.

Ландтаги являются органами законодательной власти, имеющими право законодательствовать в той мере, в какой Основной закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации. О законодательной компетенции земель речь шла выше. К этому следует добавить, что исключительная законодательная компетенция земель на протяжении многих лет все больше ограничивалась в результате расширения законодательства Федерации, соответственно ограничивалось и количество земельных законов.

Ландтаги избираются населением земель путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на 4-5 лет. В большинстве земель при выборах применяется смешанная система. В ряде земель (Бремен, Рейнланд-Пфальц и др.) применяется пропорциональная система без элементов мажоритарной системы. Во всех землях установлен пятипроцентный заградительный барьер.

В структурном отношении ландтаги являются однопалатными органами. Исключение составляет ландтаг Баварии, состоящий из двух палат.

Депутаты ландтагов обладают свободным мандатом, иммунитетом и индемнитетом.

Помимо законодательной функции ландтаги обладают финансовой, учредительной, контрольной и другими функциями.

К их компетенции отнесены полномочия, связанные с утверждением бюджета, избранием главы земельного правительства, осуществлением парламентского контроля за деятельностью земельного правительства.

Статус правительства земли определяется земельными конституциями. Правительство возглавляет избранный ландтагом премьер-министр, который назначает остальных членов правительства либо с согласия ландтага (Бавария, Саксония), либо с последующим утверждением ландтагом (Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Пфальц).

Земельное правительство является органом исполнительной власти, главная задача которого состоит в исполнении федеральных и земельных законов.

Распределение компетенции между Федерацией и землями в сфере управления осуществляется на основе норм, содержащихся в главах VIII и VIIIa Основного закона ФРГ.

Составной частью системы государственного управления земель являются органы местного управления. В округе – это правительственный президент, назначаемый правительством или премьер-министром земли. При правительственном президенте в качестве коллегиального управленческого органа образуется правительственный президиум.

Правительственным президентам подчинены главы местных администраций в уездах, так называемые ландраты.

Параллельно с органами управления, выступающими как часть государственной администрации земель, на местах существуют и органы местного самоуправления.

Источниками, обеспечивающими право на самоуправление в ФРГ, являются Основной закон, земельные конституции и специальные законы.

Право на самоуправление Основной закон ФРГ предоставляет общине и уезду (союзу общин). Всего в Германии насчитывается 13854 общины и 323 уезда.

Структура коммунального самоуправления определяется соответствующим земельным законом. Отнесение коммунального права к ведению земель обусловило пестроту форм общинного самоуправления. Немецкие авторы, например, выделяют четыре модели общинного самоуправления – южно-германскую, северогерманскую, модель совет-бургомистр и модель совет-магистрат. Названные модели различаются в основном в деталях, касающихся взаимоотношений представительного и управленческого органов.

Так, например, суть южно-германской модели (Бавария, Баден-Вюртенберг) состоит в том, что совет общины – представительный орган и бургомистр – исполнительный орган избираются населением раздельно, но бургомистр становится по должности председателем совета. Там же, где используется модель совет-бургомистр (Пфальц, Саар), представительный орган избирается населением, а бургомистр избирается представительным органом и является по должности его председателем. Однако в отличие от южно-германской модели, где доминирующая роль принадлежит совету, здесь бургомистр обладает значительными полномочиями, единолично решая важные вопросы.

В последние годы эти различия заметно нивелировались. В этой связи достаточно будет рассмотреть структуру самоуправления общин и уездов, присущих большинству земель.

Представительным органом общины является муниципальный совет, избираемый населением общины, сроком от 4 до 6 лет. Число членов советов колеблется от 20 до 90. Члены советов работают на общественных началах.

Роль исполнительного органа общины принадлежит бургомистру. Как правило он избирается как и совет населением общины. Бургомистр председательствует в совете, занимается подготовкой его решений, руководит административным аппаратом.

В избирательном коммунальном праве ФРГ преобладает пропорциональная избирательная система, дополняемая часто элементами мажоритарной системы. К примеру, в Северном Рейне-Вестфалии половина мест при выборах в совет распределяется по пропорциональной системе, а другая половина – по мажоритарной системе.

Согласно земельным конституциям к компетенции общин отнесены следующие вопросы: управление общинным имуществом и предприятиями; дорожное строительство и местный транспорт; местная полиция; коммунальные услуги; культурные и социальные учреждения; спортивные учреждения и др.

Наряду с этим органы местного самоуправления решают вопросы государственного уровня (ведение актов гражданского состояния, учет военнообязанных, выдача удостоверений личности и др.).

Правовой надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществляет министерство внутренних дел и другие государственные органы (окружные уездные управления различных министерств).

Необходимость государственного надзора за деятельностью муниципальных органов объясняется не только тем, что муниципалитеты в ФРГ рассматриваются как корпорации публичного права, но и тем, что одним из источников их финансирования являются государственные ассигнования.

Характерной особенностью местного самоуправления в ФРГ является наличие различных ассоциаций муниципальных органов как на уровне земель (Баварский союз общин), так и на федеральном уровне (Немецкий союз городов, Немецкий союз уездов и др.).

Практика показывает, что влиятельные муниципальные ассоциации способны воздействовать на государственную власть и успешно препятствовать попыткам ограничить права муниципальных органов.

В заключение следует сказать, что местное самоуправление в Германии представляет собой хорошо развитый демократический институт, решающий важнейшие вопросы местной жизни, способствующий развитию инициативы и организованности граждан.