Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов

Когда в теории государства и права говорят о правотворчестве и систематизации нормативных правовых актов, то рассуждают прежде всего о понятии и стадиях самого правотворчества, юриди­ческой технике, а также характере и видах систематизации законода­тельства. Иногда к этой проблематике «подвязывают» вопросы по­рядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и даже их действия во времени, пространстве и по кругу лиц¹.

Сегодня, когда идет процесс активного формирования цивили-тарного права, вопрос нужно ставить шире: настало время разрабо­тать современную теорию правотворчества и систематизации всех ак­тов, и нормативных, и ненормативных, и непосредственно связанных с современным правовым регулированием общественных отноше­ний. Причем в рамках этой теории с комплексных позиций важно исследовать не только понятие и виды правотворчества, различные аспекты систематизации и действия нормативных правовых актов, но и правотворчество как глубокий процесс познания, сущность, ос­новные факторы, стадии и принципы, механизм разработки и приня­тия законов, особенности развития законотворчества в условиях демократических рыночных отношений, совершенствование систе­мы участия граждан в разработке законов (референдум), проблемы лоббизма, применения математических методов и компьютерных технологий в систематизации нормативных правовых актов.

Нельзя согласиться с Н.М. Коркуновым, который отрицал на­учность права, ибо оно «не представляет главных отличительных свойств закона в научном смысле». А отсюда и научность право­творчества². Под «законом в научном смысле» понимались не юри­дические, а объективные законы, обнаруженные и сформулированные

¹ См.: Керимов ДА. Проблемы общей теории права. М., 2000. С. 14—21; Нашиц А.
Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 2.

² См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1984. С. 53—54.

II. Проблемы теории права

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов

наукой. Разумеется, нельзя смешивать законодательство с объектив­ными законами жизни, природы и общества, но познание послед­них позволяет фиксировать и применять их в законодательстве (что и происходит, как правило, в процессе законотворчества и право­творчества).

Динамизм экономических, политических и социально-культурных запросов постсоциалистического общества выдвигает все новые и но­вые задачи правового регулирования фактических общественных отношений. Социальная обусловленность и многогранность этих задач обнаруживается уже простым перечислением проблем, возни­кающих перед законотворчеством: исследование различных соци­альных причин, факторов, обусловливающих потребность в норма­тивно-правовом регулировании рыночных отношений законом; выявление и учет интересов социальных и национальных образова­ний, общественных групп и общества, их особенностей, обычаев, традиций; сочетание обыденного, практического и теоретического сознания различных групп людей, элит, слоев и др. в процессе соз­дания закона; проведение сравнительного анализа законопроекта не только с аналогичными установлениями прошлых лет и действую­щих законодательных систем иностранных государств, но и с дру­гими регуляторами (моральными, обычными, традиционными и пр.); научная разработка концепции, принципиальных положений зако­на; выявление общественного мнения относительно целесообразно­сти принятия данного, того или иного закона.

Очевидно, что столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть реализованы без науки, высокой образованности и творческо­го подхода к решению их законодателем. Сегодня разработка спе­циальной теории правотворчества и систематизации правовых актов крайне необходимы.

В современной науке о государстве и праве наметились (конечно, это условно) как бы два подхода к исследованию этого вопроса¹. Первый — традиционно юридический, где понятие и сущность пра­вотворчества объясняется через соответствующую государственную деятельность. Обосновывается, что правотворчество (нормотворче­ство) — это социальный аспект и государственная деятельность, за­вершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон.

При этом утверждается, что изначально право формируется ес-тественноисторически, до и независимо от деятельности государства. Начальная стадия в процессе правообразования — возникновение объективно обусловленной потребности в правовом регулировании

См.: Керимов ДА. Указ. соч. С. 16—17.

общественных отношений. Эта потребность в конечном счете обу­словлена экономической системой, но ближайшими факторами, ее питающими, являются социальные, личные и иные интересы.

На последующих стадиях правообразования приобретает перво­степенное значение целенаправленная деятельность государствен­ных органов по выражению общественной потребности и соответст­вующих интересов людей в общеобязательных правилах поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определенные предписания общего характера, и является право­творчеством.

Различаются три способа такого правотворчества: 1) непосредст­венная правоустановительная (правотворческая) деятельность пол­номочных государственных органов; 2) санкционирование государ­ственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосудар­ственными организациями (например, общественными организа­циями); 3) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума). Во всех трех случаях правотворчество отличается своими целями и теми прин­ципами, на которых основывается.

Второй подход — познавательно-оценочный и процедурный процесс, в ходе которого вырабатываются соответствующие нормы права. Доказывается, в частности, что правотворчество — это преж­де всего процесс познания и оценки правовых потребностей демо­кратического общества, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и оценка явлений и процессов, допускающих или тре­бующих правового регулирования; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной нормативный правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.

Все элементы находятся между собой в тесном единстве. Нельзя допускать устранения элементов или отсутствия, ослабления их внутренних связей и зависимостей, иначе правотворчество плохо или с опозданием будет отражать жизненные проблемы и тенденции развития общества и государства, экономики, политической и соци­альной среды. Будут созданы необоснованные, неэффективные нормативные правовые акты, которые отрицательно повлияют на общество и поведение людей. Юридические ошибки в текстах актов в дальнейшем потребуют больших усилий по их устранению.

Само понятие «правотворчество» отражает созидательный ха­рактер формирования актов, когда «переплавляются» такие элемен-

III. Проблемы теории права

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов

ты «правовой материи», как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, нормы права, эх элементы. В нем не должно быть механичности или даже автоматизма, по­скольку творческий, созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества имеющихся норм поведения те, которые будут наиболее полезными для людей и затем облечены в общезначимую необходимую форму.

Выделяются юридические требования, в которых выражена сво­его рода нормативная сущность правовых актов. Это принятие ак­тов только уполномоченным субъектом; принятие актов по основа­ниям, предусмотренным законом, выбор необходимой формы акта; соблюдение соподчиненности актов в правовой системе по их юри­дической силе; соблюдение процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов.

Эти два подхода не противоречат друг другу, а наоборот, как бы дополняют друг друга, позволяют дать более строгое определение правотворчеству, представить многие сущностные черты, с большей силой выделить конкретные «константы» для видов правотворчества. Такими «константами» являются:

• субъекты правотворчества — народ, уполномоченные органы
государства, общественные организации и объединения, по­
литические партии, эксперты аналитики, юристы и т.д.;

• познавательные процедуры — осмысление потребностей обще­
ства в разработке и принятии необходимых норм права, анализ
действующих нормативных правовых актов, отмененных, изу­
чение мнения граждан относительно правообразования и др.;

• разработка моделей будущих нормативных правовых актов —
по установленным процедурам;

• регламенты правотворчества — процессы подготовки, обсуж­
дения, принятия и вступления в силу законов и иных норма­
тивных актов;

• прогнозирование будущих нормативных правовых актов на ос­
нове изучения действия принятых актов.

Кроме того, важно учитывать наиболее значимые факторы и прин­ципы правотворчества. Что касается факторов правотворчества, то теоретики государства и права стали их исследовать недавно. С точ­ки зрения формируемой теории правотворчества и систематизации нормативных правовых актов их выделение и анализ применитель­но к правотворческой практики очень важны.

Понятие «фактор правотворчества» означает социальное влия­ние разной силы и степени на процесс создания нормативных правовых актов, причины, определяющие связь между последними и жизнью (средой). Факторы можно разделить на три группы: 1) оп-

ределяющие предмет правового регулирования, 2) выражающие по­зиции участников правотворческой деятельности и 3) собственно субъективного юридического характера, мешающие процессу пра­вотворческой деятельности.

Потребности проведения реформы в экономике обусловили принятие большого числа законов и иных актов, посвященных но­вому режиму собственности, статусу организаций, банков, финан­сово-кредитным и налоговым отношениям. Их спешная подготовка нередко оборачивалась ошибками и вела к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия нормативных право­вых актов. Мешали быстрые смены идей реформ и обилие их сфер реализации. Лозунги стихийного правового регулирования рыноч­ных отношений стали дополнятся системой государственного регу­лирования. Позднее стала более четко выявляться потребность в си­стематизации нормативных правовых актов, появились кодексы, множество иных законов.

Классификация факторов по характеру влияния позволяет вы­делить прежде всего те, которые находятся вне нашей правовой системы. Изучение происходящих процессов и их тенденций позво­ляет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Многие их этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего правового регулирования. Важно правильно оценить объект и умело выбирать предмет, средства и методы правового регулирования, иначе неизбежны ошибки. По своему воздействию на нормативные акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие действенному и мягкому правотворчеству, «отклоняющиеся», «нор­мативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них свя­зана та или иная степень риска в принятии и реализации норма­тивно-правовых предписаний.

Не менее важно очертить сферу, «круг» действия различных факторов. К сожалению, пока это ни ученым, ни практикам не уда­лось сделать. Нередко выявленные общественные потребности полу­чают неадекватное либо неверное правовое оформление. То слиш­ком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса лишь конкретных субъектов права. Одни временные характеристики фак­торов действуют постоянно, например применительно к устройству и ориентации механизма государства, выбору экономического курса правительства, отношению населения к закону, другие — сущест­вуют недолго.

Помимо объективных факторов, действующих на правовую сис­тему России извне, нужно учитывать факторы собственного внут­реннего развития. В них выражаются присущие правовой системе,