Консульские отношения со странами — участницами СНГ

В настоящее время в странах, созданных на постсоветском пространстве, создано 26 консульских учреждений: 14 консульских отделов посольств, 12 генеральных консульств и одно отделение посольства в столице Казахстана Астане. Ведутся также активные переговоры об открытии генконсульств в Киргизии, Туркменистане и Казахстане, на территории которых проживает более 5 мил­лионов наших соотечественников. Основной задачей консульских учреждений Российской Федерации в этих странах является эф­фективная защита прав и интересов российских граждан и сооте­чественников. Консульские отношения здесь имеют некоторые особенности.

Прежде всего, следует уточнить понятие «соотечественник», как оно используется и понимается в Венской Конвенции 1963 г. и других международно-правовых актах, где речь идет о гражданах соответствующих государств. Российских соотечественников за ру­бежом можно дифференцировать на имеющих гражданство Рос­сийской Федерации и не имеющих российского гражданства, но считающих себя таковыми в силу этнической принадлежности, кровных уз, культурной ориентации, религиозных убеждений и политических взглядов.

Миллионы соотечественников оказались отделенными от Рос­сии государственными границами в результате распада Союза ССР. При этом они вынуждены жить и определять свое будущее в сложной политической, экономической, социальной, культурной и психологической ситуации. Ряд республик бывшего Советского Союза проводят курс на формирование национальных государств самоопределившихся титульных наций, ущемляя при этом нередко интересы и права нетитульного населения. Появились лица без гражданства, беженцы, национальные меньшинства. Российская сторона исходит из того, что за каждым соотечественником сохра­няется право на добровольную интеграцию в социально-полити­ческую и экономическую жизнь страны его постоянного прожива­ния, либо на возвращение в Российскую Федерацию. При этом консульские учреждения за рубежом ориентируются на оказание содействия защите прав и интересов соотечественников, если это не противоречит законодательству Российской Федерации, зако­нам государства пребывания и международным договорам России.

Правовую основу консульских отношений России с государст­вами СНГ составляют консульские конвенции и договоры, заклю­ченные с этими странами. При этом речь идет о многосторонней договорной основе отношений, которую образуют конвенции об основных правах и свободах человека, об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, о правовой по­мощи и правовым отношениям по гражданским, семейным и уго­ловным делам. Сформировалась также система двусторонних кон­венций и соглашений по этим вопросам, включая вопросы соци­ального обеспечения, социальных и правовых гарантий военнослу­жащим и членам их семей, гарантий прав граждан в сфере трудо­вых, жилищных, пенсионных и других отношений. Следует особо отметить значение Конвенции об упрощенном порядке приобрете­ния гражданства гражданами государств — участников СНГ, под­писанной в январе 1996 г., и Соглашения о сотрудничестве госу­дарств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

Важную роль в решении этих вопросов играет Консультатив­ный совет руководителей консульских служб МИД государств — участников СНГ. На заседаниях Совета рассматриваются наиболее актуальные и неотложные проблемы консульских отношений: борьба с нелегальной миграцией; защита прав граждан стран СНГ; обмен паспортов и документирование загранпаспортами граждан; правовая помощь соотечественникам; открытие консульств.

Большая работа проводится по защите законных прав и инте­ресов российских граждан и соотечественников за рубежом. В этом контексте следует отметить значение для решения гуманитар­ных вопросов во взаимоотношениях стран СНГ Конвенции о пра­вовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семей­ным и уголовным делам от 22 января 1993 г. В отношении России она вступила в силу 10 декабря 1994 г. Конвенция предусматрива­ет, что граждане стран — участниц СНГ пользуются на территории договаривающихся сторон в отношении своих личных и имущест­венных прав такой же правовой защитой, как и собственные граж­дане. Был подписан ряд других многосторонних соглашений по визовым вопросам и порядку въезда и выезда граждан стран СНГ, в том числе соглашения «О взаимном признании виз государств-участников Содружества Независимых Государств», «О порядке выезда граждан государств — участников Содружества Независи­мых Государств в государства, не входящие в СНГ, и въезда из них», «О безвизовом передвижении граждан государств Содруже­ства Независимых Государств по территории его участников». Одновременно с отдельными странами были подписаны двусто­ронние соглашения о безвизовых поездках.

Соглашение о взаимном признании виз предусматривает, что каждая сторона признает въездные, выездные и транзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам компетентными органами других сторон. Указанные визы дают право их владельцам беспре­пятственно следовать транзитом через территории других сторон к месту назначения или пункту выезда в третью страну. Одновре­менно указывается, что каждая из сторон имеет право самостоя­тельно определять порядок транзитного проезда иностранных граждан через свою территорию, временно ограничивать или при­останавливать проезд иностранцев.

В связи с обострением обстановки в Закавказском регионе и увеличением незаконной миграции Правительство Российской Федерации было вынуждено 15 декабря 1999 г. принять постанов­ление о временном приостановлении действия порядка транзитно­го проезда иностранных граждан через территорию России и вве­дении для этой категории граждан российских транзитных виз. По этим же причинам в ноябре 1999 г. российское правительство при­няло решение о временном осуществлении пропуска через госу­дарственную границу Российской Федерации с Азербайджанской Республикой и Грузией граждан и транспортных средств только государств — участников СНГ. Одновременно вводились ограни­чения на воздушное сообщение с этими странами.

Подверглось пересмотру и другое соглашение — так называе­мое Бишкекское соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников. Сначала Туркмения ввела визовый режим в отношении граждан всех государств СНГ, кроме России, затем Таджикистан и Узбекистан подписали межпра­вительственное соглашение «О взаимных поездках граждан», которое установило визовый режим с 11 сентября 2000 г. 30 августа 2000 г. также Россия заявила о выходе из Бишкекского соглашения и предложила провести переговоры о заключении международных договоров, регламентирующих режим взаимных поездок. Россий­ская сторона проявила готовность дифференцированного подхода к решению этого вопроса. Безвизовый режим сохранился в отноше­ниях со странами Евразийского экономического сообщества (Бе­ларусь, Казахстан, Киргизия и Таджикистан), двусторонние согла­шения о безвизовом режиме въезда и выезда дополнительно были подписаны с Арменией и Молдовой. В то же время из-за позиции, занятой грузинской стороной по ряду вопросов, в том числе по контролю на российско-грузинской границе, Россия ввела времен­ный визовый режим с Грузией. Определен также особый порядок въезда и выезда для граждан Абхазии и Южной Осетии, а также российских военных, несущих службу на территории Грузии.

Учитывая специфику и многообразие сотрудничества между странами СНГ, формирование консульских отношений между ними потребует определенного времени и будет во многом зави­сеть от того, как будут складываться интеграционные процессы в рамках Содружества в целом.

Следует также учитывать специфику консульских отношений со странами Балтии. С ними подписаны двусторонние консуль­ские конвенции, в которых на основе принципов и норм Венской Конвенции о консульских сношениях были сформулированы вза­имные права и обязательства в сфере консульских отношений, в том числе о введении визового режима. Дальнейшее развитие этих конвенций происходит на основе принципа взаимности. Так, с 1 июня 1999 г. российская сторона ввела на основе взаимности до­полнительное требование к подаваемым для получения россий­ских виз документам граждан Эстонии — наличие у них полиса медицинского страхования. Введен упрощенный порядок оформле­ния виз по самым низким тарифам для лиц без гражданства из Лат­вии, Литвы и Эстонии. Эти лица (а их число достигает 700 тыс. че­ловек) сейчас могут въезжать в Россию по следующим документам: из Латвии — по паспорту негражданина, из Литвы — по проездному документу лица без гражданства, из Эстонии — по паспорту ино­странца. Основанием для оформления российских виз является лишь письменное обращение в дипломатическое представительство или консульское учреждение. В то же время этой категории лиц не тре­буется представлять приглашение российского юридического или физического лица либо договора о туристической поездке.

Перечисленные функции консульских учреждений накладыва­ют свой отпечаток на прохождение консульской службы, предъявляют к их сотрудникам свои особые требования. Особенно в части юридической и экономической подготовки кадров, тщательного и безупречного знания законодательных и нормативных актов своей страны и государства пребывания. Не говоря уже о наличии высо­ких нравственных качеств, выдержки, тактичности, коммуника­бельности. Ведь в конечном итоге речь идет о защите и обеспече­нии интересов конкретного человека — гражданина Российской Федерации. Здесь не может быть места формальному и бюрокра­тическому равнодушию[93].

Эффективное выполнение задач, стоящих перед консульскими учреждениями требуют наличия действенного резерва профессио­нально подготовленных кадров, их целевого обучения. Именно этим объясняется введение в Департаменте консульской службы и Дипломатической академии МИД России специальных курсов подготовки и стажировки консульских работников, а в МГИМО(У) — специального учебного курса «Консульская служба и консульское право».

В заключение подчеркнем, что консульская служба Российской Федерации является важным неотъемлемым звеном российской дипломатической службы, и ее значение объективно возрастает. Без нее трудно представить качественное решение многих между­народных проблем, надежную защиту прав и интересов россий­ских граждан и организаций за рубежом. И все это в строгом со­ответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, норм международного права, двусторонних соглашений. Именно в этом контексте следует понимать указание Президента Российской Федерации В.В.Путина, которое содержалось в его Послании Фе­деральному Собранию: «Никому не должно быть позволено устра­ивать «селекцию» международных прав и свобод человека в зави­симости от обложки паспорта, и наши дипломаты должны стано­виться в таких случаях не просто активными, но наступательными и профессионально жесткими, эффективными»[94].

Контрольные вопросы

1. В чем состоят основные функции и задачи консульской службы?

2. Каким основным международно-правовым документом опреде­ляются консульские отношения государств? Его структура и основные положения.

3. Какие особенности, дополнительные задачи и функции россий­ских консульских загранучреждений содержатся в «Положении о Кон­сульском учреждении Российской Федерации»?

4. Каков порядок установления консульских отношений? Что такое «консульский патент» и «консульская экзекватура»? Кто их под­писывает?

5. Каким федеральным законом регулируются вопросы выезда российских граждан за рубеж и въезда иностранцев в Российскую Фе­дерацию?

6. Какие виды паспортов установлены в Российской Федерации для выезда и возвращения в страну? Порядок их оформления.

7. Как подразделяются визы по виду, категории, целям поездки и кратности? Каковы особенности оформления дипломатических и многократных виз? Новый визовой талон.

8. Что такое консульская легализация? Особенности удостовере­ния документов с использованием апостиля. Консульские функции по истребованию документов, нотариату и ЗАГСа.

9. Каковы особенности регулирования консульских отношений России с другими странами СНГ?

10. Какими качествами должен обладать профессиональный консульский работник?

Литература

1. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М., 1997. С. 194—212.

2. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16 февраля 1989 г. // Сборник материалов по кон­сульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М., 1997. С. 213-251.

3. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверж­дена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипло­матический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

4. Положение о Консульском учреждении Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 5 ноября 1998 г., № 1330 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.

5. О некоторых вопросах организации деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации. Указ Президента Россий­ской Федерации от 27 апреля 2002 г. № 6. С. 11.

6. Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Т. I—II. М., 1997-1999.

7. Елисеев И.И., Жаров Ю.Ф. Консульская служба Российской Фе­дерации. Учебное пособие МГИМО(У) МИД России. М., 2001.

8. Плотникова О.В. Консульские отношения и консульское право. М., 1999.

9. Смирнов ЮМ. Консульское право: Практика применения. Курс лекций. М., 2001.

10. Международное право. М., 2002. Гл. 14 «Консульское право».

11. Фольтхэм Р.Дж. Настольная книга дипломата. Пер. с англ. Минск, 2000.