При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений. 4 страница
<2> "Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "г" пункта 2).
осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств <1>;
--------------------------------
<1> См.: п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
б) федеральные службы, которые являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
в пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг <1>;
--------------------------------
<1> См.: п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг <1>, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства;
--------------------------------
<1> Под функциями по оказанию государственных услуг "понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "д" пункта 2).
в пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
2. За исключением МИД России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от 1 (МВД России) до 6 (Минтранс России).
3. В зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (42).
Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых оказывает ведущую роль в государственной и общественной жизни.
Указом Президента Российской Федерации 12 мая 2008 года была утверждена очередная Структура федеральных органов исполнительной власти <1>. Их общая численность составила 84 структуры, из которых: 18 - федеральные министерства; 35 - федеральные службы; 31 - федеральные агентства. В последующем их общая численность была сокращена до 82. Среди федеральных министерств только МЧС, Министерство регионального развития и Министерство энергетики России в своих структурах не имеют подчиненные им федеральные службы и федеральные агентства.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указов Президента РФ от 30.05.2008 N 863, от 06.09.2008 N 1315, от 07.10.2008 N 1445, от 03.12.2008 N 1715, от 25.12.2008 N 1847, от 31.12.2008 N 1883).
В других странах в состав национальных министерств включаются подчиненные им структуры. Например, в состав Министерства юстиции США входят ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Служба иммиграции и натурализации. Кроме того, министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором США. В первые годы установления советской власти подобный опыт практиковался и в России. Генеральный прокурор (Н. Дыбенко) одновременно являлся народным комиссаром юстиции.
Руководство деятельностью 20-и федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства) непосредственно осуществляет Президент Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> В их перечень входили: МВД России, ФМС России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, Спецстрой России, Минюст России, ФСИН России, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ГУСП, Управление делами Президента Российской Федерации. (Сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти даются в соответствии с распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 943/788 // Российская газета. 2008. 1 августа.)
Формирование эффективной системы государственного управления в любом государстве представляет собой постоянно ведущийся системный процесс. Это относится и к истории российской государственности. Далеко не всегда такие эксперименты заканчиваются логически завершенным и в конечном счете удачным административным результатом. Начавшаяся в 2004 году административная реформа в России предполагала не просто сокращение управленческого аппарата, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами и ведомствами (министерства, службы, агентства). На практике реально только в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих.
Уже в первый год провозглашенной административной реформы общая численность чиновников увеличилась на 18000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120 - 130 тысяч человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Ежегодно Правительство Российской Федерации утверждает Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы <1>. В 2009 году Министерству экономического развития Российской Федерации в целом на мероприятия в рамках административной реформы из федерального бюджета было выделено 524 миллиона рублей, из которых 35400 тысяч рублей предназначались на следующие цели: мониторинг применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; мониторинг создания и деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 562 "Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году" // Российская газета. 2009. 24 июля.
6.5. Органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации
Под системой исполнительной власти субъекта Российской Федерации понимается совокупность имеющих системный характер органов исполнительной власти, осуществляющих государственную деятельность в рамках определенной законом компетенции на территории одного из субъектов Российской Федерации во взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в гл. 1 Конституции Российской Федерации и следующими общими принципами, предусмотренными Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Этим актом может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
В каждом субъекте Российской Федерации (по состоянию на июль 2009 года их было 83) устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем такого органа. Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.
Определена следующая процедура назначения на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации предлагает кандидатуру законодательному органу власти субъекта Российской Федерации, который путем голосования решает вопрос об избрании представленной кандидатуры. Указом Президента Российской Федерации утвержден порядок внесения и рассмотрения предложений о кандидатах <1>. После предварительных консультаций (не позднее чем за 100 дней до выборов) предложения о кандидатах (не менее трех) вносятся Президенту Российской Федерации не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 года N 441 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 28 апреля.
Консультации может проводить Президент Российской Федерации, а также по его поручению руководитель Администрации Президента Российской Федерации или другое должностное лицо Администрации Президента Российской Федерации, которое несет "ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры".
Соподчиненность органов исполнительной власти РФ и субъектов в ее составе и функционирование их как единой системы допускаются только по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, предусмотренным ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. Эта норма направлена на защиту самостоятельности субъектов РФ в осуществлении ими своих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов РФ, поэтому в этой сфере они не составляют единой системы с органами исполнительной власти субъектов.
Определен правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Процедура заключения такого соглашения определена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 924 <1>. Определен срок согласования проекта соглашения (2 недели с возможностью его продления на 1 месяц). Указан орган государства (Правительственная комиссия по проведению административной реформы), в который сторона-инициатор может обратиться в случае несогласования проекта соглашения в установленный срок. На Правительственную комиссию возлагается обязанность направления полученного проекта для принятия окончательного решения в Правительство Российской Федерации, которая уполномочена утверждать своим распоряжением поступающие соглашения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".
Правительство Российской Федерации определяет конкретные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять отдельные полномочия по реализации положений федеральных законов. Например, на Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития) возложены отдельные полномочия по реализации отдельных положений Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" <1>. Оно уполномочено утверждать форму перечня земельных участков и состав прилагаемых к нему документов, направляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Минэкономразвития также уполномочено устанавливать содержание и форму представления отчетности об осуществлении переданных Российской Федерацией субъектам Российской Федерации полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2008 года N 934 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление отдельных полномочий при реализации Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства".
Единства системы законодательных органов РФ и субъектов в ее составе Конституция не предусматривает. В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации входят: глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации - президент республики, губернатор и т.д.; исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация); исполнительные органы государственной власти отраслевой и межотраслевой компетенции (управления, комитеты, комиссии, инспекции и т.д.).
Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта Российской Федерации <1>. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 10-П оно было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:
--------------------------------
<1> См.: ст. 19, подпункт "к" Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.
1. Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
2. Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности, не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 года в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <1>. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.
--------------------------------
<1> Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 29 декабря.
Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (а если в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.
При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".
Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах Федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 года Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания.
Было подтверждено право Президента Российской Федерации по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру. Утверждены критерии оценки деятельности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их около 130), которые могут быть основанием для определения Президентом Российской Федерации их дальнейшей профессиональной судьбы.
Необходимо учитывать, что на территории каждого субъекта Российской Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (например, управления министерств юстиции и иностранных дел, Управление Федеральной службы безопасности РФ, структуры МЧС и др.).
В соответствии с государственным устройством единая система исполнительной власти Российской Федерации включает в себя федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. В целях осуществления контроля и проверок выполнения органами исполнительной власти правовых предписаний глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются контрольные структуры, наделяемые соответствующими полномочиями <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление правительства Москвы от 3 февраля 2009 года N 64-ПП "Об утверждении Положения о контрольном управлении мэра и правительства Москвы".
В октябре 1999 г. в народном хозяйстве России оставалось 15 - 17 процентов платежеспособных систем и структур. И в 2005 году из 88 субъектов Российской Федерации только 15 являлись донорами.
Доля размеров дотаций для отдельных регионов страны достигает более 80% от суммы их собственных доходов. В этом можно убедиться, ознакомившись с таблицей самых дотационных регионов России, в которой приведены данные Министерства финансов РФ по состоянию на 1 января 2005 года <1>.
--------------------------------
<1> Барахова А., Тирмастэ Мария-Луиза. Дмитрий Козак спустил президентов с гор на землю // Коммерсантъ. 2005. 24 сентября.
| N п/п | Субъект Российской Федерации | Доля трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) в собственных доходах бюджета субъекта Федерации с учетом финансовой помощи из ФФПР на 01.01.2005 (%) | Размер перечислений в бюджет региона из ФФПР в 2005 году (млн. руб.) |
| Республика Тыва | 88,8 | 3834,1 | |
| Республика Ингушетия | 88,3 | ||
| Усть-Ордынский Бурятский автономный округ | 84,5 | 1491,1 | |
| Республика Дагестан | 81,3 | 12993,9 | |
| Коми-Пермяцкий автономный округ | 79,8 | 1254,6 | |
| Чеченская Республика | 79,4 | 7093,4 | |
| Кабардино-Балкарская Республика | 73,4 | 3369,1 | |
| Республика Алтай | 72,7 | 2771,8 | |
| Еврейская автономная область | 67,4 | 1242,3 | |
| Магаданская область | 67,4 | 2827,3 | |
| Карачаево-Черкесская Республика | 62,5 | 2014,2 | |
| Алтайский край | 60,8 | 10378,9 | |
| Корякский автономный округ | 60,5 | 640,2 | |
| Республика Северная Осетия - Алания | 59,2 | ||
| Республика Адыгея | 58,1 | 1889,7 | |
| Камчатская область | 56,2 | 4878,6 | |
| Республика Бурятия | 55,0 | 4776,9 | |
| Курганская область | 52,3 | 3449,1 | |
| Читинская область | 51,7 | 3462,6 | |
| Ивановская область | 50,0 | 3452,4 |
Постановлением Правительства Российской Федерации с 1 января 2007 года <1> была предусмотрена возможность назначения главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ. Основной целью такого вида федерального экономического вмешательства является ужесточение контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных финансовых средств. Предполагается, что такие меры могут быть применены к регионам, где объем дотаций из федерального центра превышает 80%.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2006 года N 599 "Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 11 октября.
Постановлением Правительства Российской Федерации <1> создана комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Она уполномочена координировать работу по определению показателей оценки результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Комиссия также координирует ход подготовки федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2007 года N 779 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2007. 21 ноября.
В поиске путей решения проблемы неравномерного развития регионов Российской Федерации принимают участие и международные экономические структуры. По оценкам экспертов Всемирного банка, в современной России 14-и беднейшим регионам необходима помощь, чтобы вывести их на средний уровень экономического развития. Для этого необходимо решить следующие первоочередные задачи: создавать заинтересованность и условия для повышения уровня внутренней трудовой миграции; продолжать повышать "городскую концентрацию" населения; проводить грамотную налоговую политику; развивать инфраструктуру <1>.