Інститут президентства в Україні: етапи становлення і порядок взаємодії з іншими органами влади

На початку 1990-х років Україна, як і всі пострадянські та постсоціалістичні країни, стала перед вибором, яку політичну модель доцільно розбудовувати в державі. Більшість науков­ців, політиків дійшли висновку — інститут президентства іс­торично виправдав себе в багатьох країнах світу. Тому станов­лення інституту Президента України було ключовим у реформуванні державної влади, пов'язаним з проголошенням незалежності України та зміною її конституційного ладу.

До основних підстав введення інституту президентства в незалежній Україні можна віднести:

а) наявність в Україні історичних традицій республікансь­кої форми правління та поділу влади, а також досвіду розбудо­ви президентських інституцій в політичній історії України (зокрема за часів УНР);

б) інституціалізація поста Президента СРСР в 1990 році і неможливість керівництва СРСР зупинити процес розпаду СРСР;

в) суб'єктивні підстави введення інституту президентства і обрання Президента України були пов'язані із зіткненням ін­тересів окремих політичних сил, котрі були не в змозі на по­чатку 90-х років здобути більшість в парламенті, але мали можливість впливати на конкретну особу — Президента.

Нинішній інститут президентства в Україні склався не відразу. Спочатку Президент за своїм статусом і назвою був найвищою посадовою особою в державі, потім главою держави і главою виконавчої влади, а нині, за чинною Конституцією, є суто главою держави.

У своєму розвитку інститут президентства пройшов кілька етапів.

І етап: 1991 — 1995 рр. У цей період відбулося закладення основ для функціонування напівпрезидентської (президент сько-парламентської) форми правління.

Президентська посада вперше з'явилася в Україні згідно із Законом УРСР від 5 липня 1991 р. "Про заснування поста Пре­зидента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конс­титуції (Основного Закону) Української РСР". Тоді ж було прийнято Закон "Про вибори Президента Української РСР".

Перші вибори Президента у незалежній Україні відбулися 1 грудня 1991 р. Всього на найвищу посаду претендувало 6 кандидатів: Л. Кравчук, В. Чорновіл, В. Гриньов, Л. Лук'я-ненко, Л. Табурянський, І. Юхновський. Першим Президентом України, обраним на загальних виборах, став Л. Кравчук, якого підтримала більш як половина населення країни вже в першому турі.

Згідно з законодавством Президент проголошувався главою держави і главою виконавчої влади.

Як глава держави Президент України виконував наступні функції: був гарантом національної безпеки, свободи грома­дян, державного суверенітету, додержання Конституції та за- конів; мав проводити у життя Конституцію і закони України, представляти державу у міжнародних відносинах, вживати заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки.

Як глава виконавчої влади Президент України мав здійсню­вати керівництво та спрямовувати виконавчу діяльність уряду — Кабінету Міністрів. За ним закріплювалось право пропону­вати для затвердження Верховною Радою України кандидату­ри Прем'єр-міністра та вносити до парламенту пропозицію про звільнення з посади Прем'єр-міністра; звільняти з посад всіх членів уряду (крім Прем'єр-міністра, згоду на звільнення яко­го мала дати Верховна Рада); право скасовувати акти Кабінету Міністрів, міністерств, відомств та органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим; право на реорганізацію та лікві­дацію міністерств, відомств та інших органів державної вико­навчої влади та право на призначення і звільнення з посад керівників цих органів; подавати на розгляд Верховної Ради проект держбюджету, що надавало Президенту шанс реально керувати діяльністю уряду. Президент став суб'єктом законо­давчого процесу, оскільки мав право брати участь у пленарних засіданнях Верховної Ради, мав можливість як підписувати закон, так і накладати на нього вето. До прийняття нової Конс­титуції мав право ухвалювати укази з питань економічної ре­форми, які не були врегульовані законами України. Однак ці укази підлягали наступному затвердженню у Верховній Раді.

Обмеження стосувалися переважно кадрової сфери. Насам­перед відмітимо суттєву залежність Президента від парламент­ської більшості. За Конституцією без підтримки Верховної Ради Президент не мав змоги ані відправити Прем'єр-міністра у відставку, ані провести призначення на цю посаду. Верховна Рада, у свою чергу, могла відправити Президента у відставку.

II етап: 1995 — 1996 рр. Період наближення вітчизняного владного механізму до президентської форми правління від-повідно до Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 року.

Серед основних повноважень Президента України за Конс­титуційним договором можна назвати: право призначати Прем'єр-міністра; право формувати уряд; право призначати та звільняти вище командування Збройних Сил; подання канди-

датури для призначення Верховною Радою Голови Конститу­ційного Суду; право призначати половину складу Конститу­ційного Суду; право подавати кандидатури для призначення Верховною Радою на посади голови Верховного Суду, голови Вищого арбітражного суду, голови Національного банку Ук­раїни; створення, реорганізація та ліквідація міністерств, ві­домств та інших органів державної виконавчої влади; скасу­вання актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; управління майном, що перебуває у загаль­нодержавній власності, та інші.

О. Погорілко зазначає, що за Конституційним договором політична система України отримала "сильного" Президента та "слабкого" Прем'єр-міністра. Так, за ст. ЗО Конституцій­ного договору "Прем'єр-міністр організує та координує ро­боту уряду, діючи в межах, визначених Президентом". "Слабкість" Прем'єр-міністра порівняно із "могутністю" Президента досягалась ще й тим, що уряд узагалі, і Прем'єр-міністр зокрема, були виведені поза межі парламентського впливу і контролю. Якщо за колишньою Конституцією Пре­зиденту була потрібна згода парламенту для того, щоб при­значити Прем'єр-міністра чи відправити його у відставку, то за Конституційним договором ці процедури відбувалися без участі парламенту.

III етап: 1996 — 2004 рр. Це період повернення до прези­дентсько-парламентської форми. Конституційний договір, ухвалений у Києві 8 червня 1995 р., завершувався визнанням необхідності прийняття нової Конституції в термін не пізніше одного року з дня підписання цього документу. Верховна Рада ухвалила Конституцію України 28 червня 1996 р.

Нова Конституція України формально виводить Президента України за межі виконавчої влади взагалі та уряду зокрема. Стаття 102 Конституції визначає Президента главою держави, тобто він є уособленням держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що обумовлено колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства. Як глава держави Президент виступає від її імені, гарантує де­ржавний суверенітет, територіальну цілісність України, до­держання Конституції, прав і свобод громадян. Крім того, як і раніше, Президент здійснює керівництво зовнішньою політи- кою, представляє Україну у міжнародних відносинах, є Голо­внокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду Націо­нальної безпеки.

Президент України обирається громадянами України на ос­нові загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років (ст.103 Консти­туції).

Повноваження Президента України, закріплені у ст. 106 Конституції, можна поділити на декілька груп, серед яких на­самперед треба виділити такі:

1) представницькі повноваження, які дістають вияв тоді, коли Президент України представляє нашу державу в міжна­родних відносинах, приймає вірчі та відкличні грамоти дипло­матичних представників інших держав;

2) повноваження, що стосуються діяльності Верховної Ради, наприклад, припинення її повноважень, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпо­чатись;

3) повноваження у сфері законодавства, зокрема ті, що сто­суються призначення всеукраїнського референдуму щодо змін Конституції України, право вето щодо прийнятих Верховною Радою законів із наступним поверненням їх на повторний роз­гляд Верховної Ради;

4) повноваження, пов'язані з призначенням на посади і звільненням з посад членів Кабінету Міністрів та інших поса­дових осіб. Приміром, Президент призначає за згодою Верхов­ної Ради України Прем'єр-міністра України і припиняє повно­важення Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; призначає за поданням Прем'єр-міністра Ук­раїни членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах тощо;

5) повноваження у сфері забезпечення державної незалеж­ності, національної безпеки та оборони країни. Наприклад, очолює Раду національної безпеки і оборони України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України;

6) повноваження в галузі правосуддя: призначає третину складу Конституційного Суду України, а також утворює суди у визначеному законом порядку (утворення судів) та ін.

Стисло проаналізувавши коло повноважень Президента України за Конституцією, можна констатувати — Основний Закон створює правове поле, згідно з яким глава держави зали­шається домінуючим елементом вітчизняної політичної систе­ми. Цьому навіть не заважає факт виведення Президента за межі виконавчої влади.

На президентських виборах 1999 р. переможцями першого туру вийшли Л. Кучма і П.Симоненко з результатами — 36,49% та 22,24% відповідно. У другому турі переміг Л. Кучма з ре­зультатом 56,25% (15870722 голоси).

В даний період йде посилення президентських інституцій, зокрема однієї з найважливіших — Адміністрації Президен­та. Високий рівень владних повноважень, сконцентрованих у руках Л. Кучми, зумовив перетворення цього допоміжного ор­гану на потужну інституцію, через яку і з допомогою якої він здійснював безпосередню виконавчу владу в державі.

Протягом 2001 — 2004 років з'явилося дуже багато проектів конституційної реформи, і зміни повноважень Президента зокрема. Але лише гостра політична криза, яка розгорнулася в країні під час виборчих перегонів 2004 р., особливо після дру­гого туру президентських виборів, змусила основні політичні сили звернутися до питання перегляду повноважень Прези­дента України.

Закон України "Про внесення змін до Конституції України" №2222-15 від 8 грудня 2004 р. був компромісом між різними політичними акторами, представленими у Верховній Раді. Да­ний Закон виступив умовою і одночасно гарантом проведення повторного голосування 26 грудня 2004 р. Зміни в Законі перед­бачили суттєвий перерозподіл повноважень між гілками влади і розбудову парламентсько-президентської моделі.

IV етап — з 2004 р. Прийняття проекту конституційної реформи, змістом якої є перехід України від президентсько-пар­ламентської до парламентсько-президентської республіки.

Запроваджена у 2006 р. політична реформа суттєво вплину­ла на роль і місце інституту президентства у сучасній політич­ній системі України. Обмеженняролі Президента України полягало в наступному:

1. Президент став залежним від Верховної Ради щодо визна­чення кандидатури на посаду Прем'єр-міністра (ст. 85 Консти­туції України).

2. Президент України втратив своє право відправлення Прем'єр-міністра у відставку. Відповідно до ст. 87 Конституції України лише Верховна Рада України може прийняти резолю­цію недовіри Кабінету Міністрів України.

3. Скоротився вплив Президента на призначення міністрів. Лише Міністр оборони та Міністр закордонних справ призна­чаються Верховною Радою України за поданням Президента України (ст.106 Конституції), інші члени Кабінету Міністрів призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр-мініст­ра України. Відповідно, Президент втратив право і на звіль­нення міністрів.

4. Суттєво обмежено вплив Президента на діяльність Кабі­нету Міністрів. За новими повноваженнями він матиме право лише призупиняти дію актів Кабінету Міністрів України (а не скасовувати, як раніше) з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності (ст.106 Конституції).

Попри вищевказані обмеження за Президентом України збережено досить широке коло повноважень.

1. Президент після реалізації конституційної реформи знач­ною мірою впливатиме на діяльність Кабінету Міністрів Украї­ни через:

а) призначення Президентом голів місцевих державних ад­міністрацій, хоч і "за поданням Кабінету Міністрів України". Так звані "губернатори" призначаються і звільняються саме указами Президента України;

б) видання указів з питань зовнішньої політики та націо­нальної безпеки, охорони прав і свобод громадян (оскільки під поняття "національної безпеки" і "охорони прав і свобод гро­мадян" підпадають будь-які сфери суспільного життя, Прези­дент впроваджуватиме свою політику через свої укази, і може не враховувати позицію Кабінету Міністрів);

в) непідконтрольність Кабінету Міністрів голови СБУ, міністрів закордонних справ та оборони, які призначаються і звільняються без участі уряду;

г) також важливим є те, що Президент України згідно з Конституцією "зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності" (п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України).

2. Приховані резерви політичного впливу є в Президента при внесенні кандидатури для призначення Верховною Радою на посаду Прем'єр-міністра України. Політична реформа перед­бачає, що "кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій" (ст. 114 Конституції), і потім ця канди­датура затверджується Верховною Радою.

3. Розгляд питання відповідальності Кабміну може ініцію­ватися як парламентом, так і Президентом (ст. 113 Конститу­ції).

4. Важливе місце займає Президент і в законодавчому процесі. В Конституції зазначено: "Законопроекти, визна­чені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово" (ст. 93 Конституції). Кабінет Міністрів такої прерогативи щодо законопроектів не має.

5. Розширено можливості Президента для розпуску Верхов­ної Ради. Якщо в редакції зразка 1996 року Президент може припинити повноваження Верховної Ради лише в тому випад­ку, коли протягом 30 днів чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, то, згідно з новою редакцією ст. 90, Пре­зидент України має право достроково припинити повноважен­ня Верховної Ради, якщо:

а) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до ст. 83 Конституції України;

б) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабіне­ту Міністрів;

в) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні за­сідання не можуть розпочатися.

Однак саме рішення про дострокове припинення повнова­жень Верховної Ради України буде прийматися Президентом України не самостійно, а лише після консультацій з Головою Верховної Ради, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді.

Отже, конституційна реформа ввела таку форму правління, коли Президент і надалі наділений досить широкими консти­туційними повноваженнями, а уряд, який уже спирається на парламентську більшість, не має достатніх конституційних важелів, притаманних урядам європейських держав.

Таким чином, інститут президентства в Україні перебуває у стані безперервної трансформації, детермінуючи зміст та ін­тенсивність перебігу політичного життя країни. Підсумовуючи зміни, які відбувалися в обсязі повноважень Президента Ук­раїни, слід зазначити, що найвищий рівень їх був забезпечений від часу прийняття Конституційного договору і до прийняття нової Конституції. Є певна надія, що реалізація політичної ре­форми стабілізує даний інститут, внесе відповідну корекцію в існуючу модель політичної системи.