Правонаступництво держав щодо міжнародних договорів

*- /"Чсновні питання правона-\^/ступництва держав щодо договорів регулюються договірними нормами чинної Ві­денської конвенції про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р. і є обов'язковими для її держав-учас-ниць, для яких Конвенція набула чинності.» Інші держави можуть користуватися конвенційними настановами як авторитетними джерелами міжнародного звичаєвого пра­ва разом із тими, які в конвенції не містяться і, відповід­но, є менш популярними серед теоретиків і практиків. У преамбулі Конвенції, зокрема, зазначається, що норми міжнародного звичаєвого права регулюватимуть питання, що не знайшли вирішення в настановах цієї Конвенції.

Заслуговують на увагу твердження Конвенції про те, що, незважаючи на її застосування до наслідків правона­ступництва держав щодо угод між державами, нішо не обмежує застосування її норм до наслідків правонаступ­ництва держав щодо міжнародних угод між державами та іншими суб'єктами міжнародного права, під дію яких во­ни підпадають унаслідок міжнародного права. Під дію Конвенції підпадають лише випадки правонаступництва держав, що здійснюються відповідно до міжнародного права та до принципів міжнародного права, втілених у Статуті Організації Об'єднаних Націй.

* Конвенцію 1983 р. підписали 8 країн і ратифікували 5: Хорватія, Естонія, Грузія, колишня Республіка Югославії Македонія, Україна (8 січня 1993 p.).

Глава X Правонаступництво держав

• Узвичаєним принципом інституту правонаступництва держав є принцип непорушності кордонів. У ст. 11 Ві­денська конвенція 1978 р. затвердила норму міжнародно­го звичаєвого права, відповідно до якої правонаступницт­во держав не стосується кордонів, установлених догово­рами, і договірних прав та зобов'язань стосовно їхніх ре­жимів. •

Одна або декілька держав-наступниць у разі територі­альних змін держави або держав-попередниць залишають­ся в межах державних кордонів попередників і не мають права змінювати кордони з іншими державами. Таким чином, установлені в договірному порядку державні кор­дони за правонаступництва держав є питанням факту пра­вонаступництва і не можуть бути піддані перегляду інак­ше ніж відповідно до міжнародного права і за згодою із заінтересованими державами. Ця настанова підтверджу­ється як національною, так і міжнародно-правовою прак­тикою держав. Вирішуючи таке питання, держави робили односторонні заяви, приймали національні закони, укла­дали міжнародні угоди, зверталися до міжнародних судо­вих установ.

Наприклад, ст. 2 ч. З Конституції України 1996 р. виз­нає, що «територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». Затверджуючи міжнародно-правові принципи цілісності та недоторканності держав­ної території в Конституції, водночас затверджуються дер­жавні кордони, що існували до її прийняття. Зрозуміло, що йдеться про ті кордони, які Україна успадкувала від колишньої Української РСР як однієї з республік колиш­нього Союзу РСР, тобто повоєнні кордони, встановлені відповідно до міжнародних домовленостей та адміністра­тивно-територіального устрою колишнього СРСР. Ст. 122 Конституції Естонської Республіки 1992 р. підкреслює зна­чення міжнародних договорів і визначає, що «сухопутний кордон Естонії встановлюється Тартуським мирним дого­вором від 2 лютого 1920 р. та іншими міжнародними дого­ворами. Морський кордон і повітряний кордон Естонії встановлюються на підставі міжнародних конвенцій».

Загальний принцип права «uti possidetis juris»*, прин­цип вирішення прикордонних суперечок, відповідно до

* «Як ви володієте» — формула, яка означає, що сторони можуть зберегти для себе те, чим володіють.

_________ Правонаступництво держав щодо міжнародних договорів___________

якого залишаються чинними встановлені законом кордо­ни, шо існували до здобуття державою незалежності, були покладені в основу резолюції 16, прийнятої на зборах Глав держав та урядів Організації африканської єдності в 1964 р. У цій резолюції всі держави-члени зобов'язалися поважати встановлені раніше колоніальні кордони. Прин­цип непорушності кордонів у Європі було закріплено єв­ропейськими державами в Заключному акті Наради з пи­тань безпеки та співробітництва у Європі 1975 р. Держа-ви-учасниці зобов'язалися визнати кордони, встановлені після Другої світової війни, й утримуватися від будь-яких вимог і дій, спрямованих на захоплення територій інших держав, але водночас передбачили можливість зміни кор­донів відповідно до міжнародного права.

У справі Лівія/Чад Міжнародний Суд ООН, зокрема, розглянув питання, яке стосується правонаступництва щодо договорів про кордони, і зазначив, що «кордон, встановлений відповідно до договору, набуває сталості, що не обов'язково має поширюватися на такий договір. У тому разі, коли кордон є предметом угоди, тривалість існування такого кордону не залежить від терміну дії до­говору, відповідно до якого кордон був узгоджений»¹.

Конвенція 1978 р. містить ст. 12, що піддавалася кри­тиці окремими фахівцями. В ній ідеться про те, що пра­вонаступництво держав не торкається зобов'язань і прав, які стосуються використання будь-якої території або об­межень щодо користування нею, установлених договором на користь будь-якої іноземної держави, груп держав або всіх держав і таких, які вважаються невід'ємно належни­ми до зазначеної території.

В даному разі конвенційна норма закріплює положен­ня про інститут міжнародних сервітутів, суть якого, відпо­відно до означеної статті, полягає в тому, що певні права держави щодо частини іноземної території або певні зо­бов'язання територіального суверена перед іноземними державами щодо частини своєї території нерозривно по­в'язані з цією територією і за зміни її належності автома­тично переходять до нового територіального суверена. Прикладами таких територій можуть бути демілітаризо­вані і нейтралізовані зони, території, здані в оренду іно-

¹ 1CJ Reports. 1994. P. 37.

Глава X Правонаступництво держав

земній державі (міжнародна оренда), території, на яких здійснюється договірне право вільного транзиту. Згідно зі ст. 12 п. З положення цієї статті не застосовуються до до­говірних зобов'язань держави-попередниці, шо передба­чають заснування іноземних військових баз на території, які є об'єктом правонаступництва держав.

* Відповідно до норми міжнародного звичаєвого права правонаступництво держав не поширюється автоматично на договори, які мають здебільшого політичний характер і визначену політичну орієнтацію. До них належать союз­ницькі договори, договори про дружбу, співробітництво і взаємну допомогу, договори про нейтралітет.'

У разі переходу частини території від однієї держави до іншої діє принцип рухомості договірних кордонів. Суть його полягає в тому, що угоди держави-попередниці втра­чають свою силу на переданій їй території, і на ній почи­нають діяти угоди держави, до якої ця територія перейш­ла, за винятком випадків, коли застосування даних угод стосовно території, що перейшла, є несумісним з їхнім об'єктом і метою або докорінно змінило б умови його дії (ст. 15 Віденської конвенції 1978 p.). Подібні обставини можуть виникнути, наприклад, у разі цесії — передачі ча­стини території однієї держави другій на підставі міжна­родного договору або в результаті обміну на договірних засадах територіальними ділянками, як правило, між при­кордонними державами з урахуванням географічних або економічних чинників. Наприклад, у 1951 р. колишній СРСР і Польша на підставі договору обмінялися терито­ріальними ділянками в районах Люблінського воєводства ПНР та Львівської області УРСР, 1947 р. СРСР поступив­ся Афганістану частиною водної території ріки Амудар'ї.

Віденська конвенція 1978 р. регулює також проблеми правонаступництва держав, які виникають під час об'єд­нання та відокремлення держав.

При об'єднанні держав усі їхні угоди зберігають чин­ність, але застосовуються лише щодо певної частини те­риторії держави-наступниці, до якої вони були чинні в момент правонаступництва. Дія багатосторонньої угоди може бути поширена на всю територію держави-наступ­ниці, якщо вона зробить повідомлення про це і якщо для цього не буде потрібно згоди всіх її учасників (ст. 31). Стаття діє лише в тому разі, якщо держави не домо-

___________ Правонаступництво держав щодо міжнародних договорів_____________

вилися про інше, або очевидно, що застосування цієї угоди стосовно держави-спадкоємниці було б несуміс­ним з об'єктом і метою цієї угоди. Таке договірне по­ложення грунтується на звичаєвій нормі, що застосову­валася в практиці держав. Наприклад, під час об'єднан­ня Сирії та Єгипту в Об'єднану Арабську Республіку 1958 р. або об'єднання Танганьїки і Занзібару в Танза­нію 1964 р. договори кожної зі сторін, що об'єдналися, залишалися в силі на тій частині території новоутворе­ної держави, де вони застосовувалися до об'єднання. У листі на ім'я Генерального Секретаря ООН від 1 берез­ня 1958 р. Міністерство закордонних справ Об'єднаної Арабської Республіки заявило про те, що всі міжнародні акти й угоди, укладені Єгиптом і Сирією з іншими краї­нами, будуть чинні в територіальних межах, приписа­них у цих документах відповідно до принципів між­народного права.

Об'єднання двох держав ФРН та НДР 1990 р. створи­ло іншу ситуацію, ніж та, що припускає ст. 31, і тим са­мим створило новий прецедент, що розвиває звичаєву правову базу інституту правонаступництва держав. Від­мінність полягає в тому, шо держави об'єдналися не шля­хом їхнього злиття для утворення нової держави, а шля­хом входження НДР у ФРН, у результаті чого НДР втра­тила свою правосуб'єктність, а ФРН зберегла. В договорі про об'єднання Німеччини від 31 серпня 1990 р. було вре­гульоване питання щодо правонаступництва їхніх дого­ворів. Ст. 11 Договору передбачала, що всі міжнародні акти і угоди, в яких ФРН була стороною, збережуть свою чинність і що права та обов'язки, які випливають із них, будуть застосовуватися також і на території НДР. У ст. 12 зазначалося, що міжнародні договори, укладені НДР, ма­ють бути обговорені з заінтересованими сторонами з ме­тою їхнього врегулювання або підтвердження про їхнє по­дальше застосування, доопрацювання або припинення їх­ньої дії з урахуванням забезпечення довіри, інтересів дер­жав, які беруть у них участь, договірних зобов'язань ФРН та принципів вільного демократичного порядку, керова­ного відповідно до правил закону і поваги компетенції Європейських співтовариств. Після таких консультацій об'єднана Німеччина визначила свою позицію відповідно до таких договорів.

Глава X Правонаступництво держав

Територіальні зміни внаслідок відокремлення частини або частин території держави, наприклад поділ держави з продовженням існування держави-попередниці або її зни­кнення, також породжують проблеми правонаступництва держав щодо двосторонніх і багатосторонніх міжнародних договорів та, відповідно, зобов'язань і прав, які з них вип­ливають. У практиці держав існують численні приклади таких змін, наприклад відокремлення 1947 р. Пакистану від Індії та утворення ним самостійної держави; вихід за таких само умов 1965 р. Сингапуру зі складу Федерації Малайзії; поділ 1961 р. Об'єднаної Арабської Республіки на дві незалежні держави — Сирію та Єгипет; припинен­ня існування і поділ 1991 р. Союзу РСР на 15 нових держав у межах його колишньої території; поділ у 1991—1992 pp. СФРЮ на п'ять нових державних утворень; поділ 1992 р. Чехословаччини на дві держави — Чеську Республіку і Словацьку Республіку та ін.

Статті 34 і 35 Віденської конвенції 1978 р. щодо по­дібної ситуації передбачають такий порядок вирішення цього питання. Якщо держави не домовилися про інше і якщо договір не втрачає чинності як такий, що не відпо­відає новим обставинам (п. 2 ст. 34; п. а, п. с ст. 35), то в разі відокремлення частини або частин території держави та утворення однієї або кількох держав будь-який договір, що був чинним у момент правонаступництва держав сто­совно всієї території держави-попередниці, продовжує збе­рігати чинність щодо кожної держави-наступниці, яка ут­ворилася в такий спосіб. Будь-який договір, який був чи­ним у момент правонаступництва держав щодо лише тієї частини території держави-попередниці, що стала дер-жавою-наступницею, продовжує зберігати чинність сто­совно лише цієї держави-наступниці. Коли після відок­ремлення будь-якої частини її території держава-поперед-ниця продовжує існувати, будь-який договір, що в момент правонаступництва держав був чинним стосовно держа­ви-попередниці, продовжує зберігати чинність стосовно її збереженої території. Такі конвенційні норми закріп­люють принцип «pacta sunt servanda», що припускає обо­в'язковість договорів держави-попередниці для новоутво­рених держав. Слід особливо наголосити на тому, що йдеться про виникнення нових держав у результаті поділу території незалежних суверенних держав, а не утворення

___________ Правонаступництво держав щодо міжнародних договорів_____________

нових незалежних держав у процесі деколонізації залеж­них територій.

Незважаючи на очевидний намір міжнародного зако­нодавства закріпити за такими державами, які виникають при відокремленні або поділу держави, при правонаступ-ництві рівні права та зобов'язання держави-попередниці, стабілізувати і продовжити їх двосторонні і багатосторонні договірні відносини — практика держав у цьому питанні неоднорідна.

Згідно з Угодою про створення Співдружності Незалеж­них Держав, підписаною 8 грудня 1991 р. у Мінську Ро­сією, Україною та Білоруссю, було проголошено, що «Со­юз РСР як суб'єкт міжнародного права і геополітична ре­альність припиняє своє існування». У Протоколі до цієї Угоди, підписаному 21 грудня 1991 р. в Алмати всіма ко­лишніми республіками СРСР за винятком Грузії і При­балтійських республік, констатувалося, що «з утворенням Співдружності Незалежних Держав Союз Радянських Соці­алістичних Республік припиняє своє існування», а також те, що учасники СНД гарантують виконання міжнародних зобов'язань, які випливають із договорів та угод колишньо­го СРСР. Звідси видно, що всі держави-учасниці СНД вва­жають себе рівноправними правонаступниками СРСР. Єдине переважне право у правонаступництві було надано Росії, яке полягало в чітко висловленій згоді всіх країн СНД у продовженні Російською Федерацією постійного членства СРСР в ООН, в тому числі постійне членство в Раді Безпеки та інших міжнародних організаціях. Проте в зазначеній та інших угодах держав-правонаступниць СРСР нічого не сказано про винятковий, або спеціальний, статус Російської Федерації, або про перейняття Російською Фе­дерацією всіх зобов'язань і прав колишнього СРСР.

Однак Росія здійснює іншу концепцію правонаступ­ництва, яку зазначено у формулюванні: «Російська Феде­рація як держава-продовжувач Союзу РСР»¹. На підставі цього російські вчені роблять висновок про те, що, позаяк місце СРСР у світовій політиці посідає Росія, вона і є ос­новним, генеральним правонаступником Союзу РСР². У

¹ О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом:
Указ Президента Российской Федерации, 8 февраля 1993 г., № 201.
М., 1993.

² Див.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 1999.
С. 327.

Глава X Правонаступництво держав

російській міжнародно-правовій доктрині науковці роз­вивають такий напрям у теорії правонаступництва, як концепцію континуитета Росії, тобто Росії як правопро-довжувача СРСР', що передбачає перехід до неї всіх його прав та обов'язків.

Росія розглядається одночасно і правонаступницею СРСР і його продовжувачкою. Ця концепція відповідає інтересам Росії і була підтримана Європейським Співто­вариством та його державами-учасницями, про що свід­чить їхня Заява від 23 грудня 1991 р. Проте практика втілення такої правової політики небезперечна; вона по­рушує низку додаткових правових питань, насамперед щодо прав та обов'язків решти суверенних держав-пра-вонаступниць СРСР. їхня реакція на таке вирішення проблеми правонаступництва неоднозначна. З цим прин­ципово не згодна, зокрема, Україна, яка наполягає на тому, що питання правонаступництва держав відповідно до міжнародного права повинні вирішуватися не в одно­сторонньому порядку, а шляхом договірного процесу за­інтересованих держав.

Саме так вирішують проблему держави-правонаступ-ниці ЧССР. За поділу 1992 р. ЧССР Чеська Республіка і Словацька Республіка опублікували загальну заяву, в якій інформували міжнародне співтовариство про те, що обидві держави-наступниці додержуватимуться всіх міжнародних договорів, у яких держава-попередниця була стороною, і в разі потреби, за різноманітних їх тлумачень двома держа­вами, проводити переговори. А ст. 153 Конституції Сло­ваччини безпосередньо визначає, що «Словацька Респуб­ліка є правонаступницею всіх прав і зобов'язань за міжна­родними угодами та договорами, підписаними Чехо-Сло-вацькою Федеративною Республікою, в межах, визначених конституційним законом Чехо-Словацької Федеративної Республіки, або в межах, визначених угодою між Словаць­кою Республікою та Чеською Республікою». Таке вирішен­ня проблеми про правонаступництво держав щодо дого­ворів підтверджує життєздатність конвенційних норм і було

¹ Див.: Черниченко С. В. Континуитет, идентичность и правопре­емство государств // Теория международного права. М., 1999. Т. 2. С. 58—110; Бекяшев К. А. Международное правопреемство государств. С. 121 — 122; Романов В. А. Правопреемство государств.С. 83—86.

_________ Правонаступництво держав щодо міжнародник договорів___________

позитивно сприйняте світовим співтовариством, нові дер­жави без затримки стали членами ООН.

Специфічна ситуація склалася в результаті поділу СФРЮ. П'ять новоутворених держав — Боснія і Герцего­вина, Хорватія, Словенія і колишня Республіка Югославії Македонія — були визнані державами-учасницями Євро­пейського Співтовариства і прийняті до членів ООН. Пар­ламент СФРЮ, в якому залишилися представники Сербії та Чорногорії, наприкінці 1992 р. ухвалив Конституцію і утворив Союзну Республіку Югославію, яку було прого­лошено державою, що продовжує правосуб'єктність СФРЮ та її міжнародну діяльність, а також представництво в ООН. Фактом є те, що дійсно новою виступає лише на­зва країни, а її територія і населення лишаються в межах колишніх двох республік Югославії. Тобто це є наочним прикладом ситуації відокремлення частин країни, що вре­гульовується ст. 34 Віденської конвенції 1978 р. Проте, здавалося б, правомірна вимога СРЮ зазнала різко нега­тивної реакції з боку держав, які відокремилися, і була підтримана міжнародним співтовариством. Так, Рада Без­пеки в резолюції 777 (1992 р.) і Генеральна Асамблея в резолюції 47/1 проголосили, що «Федеративна Республі­ка Югославія (Сербія та Чорногорія) не можуть автома­тично продовжувати членство колишньої Соціалістичної Федеративної Республіки Югославії в ООН», що «дер­жава, відома раніше як Соціалістична Федеративна Рес­публіка Югославія, припинила своє існування» і що їй необхідно подати заяву про вступ до членів ООН. Ці ж заперечення і положення про те, що СРЮ не може вва­жатися державою-членом ООН, були підтверджені в «Листі постійних представників Боснії і Герцеговини, Хорватії, Словенії та колишньої Республіки Македонії при ООН від 27 травня 1999 р. на ім'я Генерального сек­ретаря ООН»¹.

У розглянутій ситуації суперечливим із правового по­гляду є твердження про те, що СРЮ — це нова держава, а не держава-попередниця, що продовжує існувати після відокремлення від неї частин її території з утворенням но­вих держав. Даний приклад суперечить правовій нормі про правонаступництво договорів держави-попередниці,

¹ А/53/992**, 7 June 1999. P. 2.

Глава X Правонаступництво держав

її праву на продовження участі в багатосторонніх дого­ворах, відповідно, і зберіганню членства у міжнародних організаціях. Про те, що ця проблема мала більшою мі­рою політичний, аніж правовий, характер, свідчить те, що 4 листопада 2000 р. у відповідь на прохання нового президента СРЮ В. Коштуніци до Генеральної Асамблеї ООН державі було повернуто її членство в ООН.

Особливу увагу Віденська конвенція 1978 р. надала правонаступництву нових незалежних держав. Після Дру­гої світової війни принцип рівноправності і самовизна­чення народів, закріплений у Статуті ООН, став одним з основних принципів міжнародного права. Це активізува­ло в 60—70-х роках процес здобуття колоніальними і за­лежними країнами незалежності. Урегулювання числен­них проблем, пов'язаних із цим, було основним завдан­ням, що постало перед Комісією з міжнародного права ООН у ході підготування проекту Конвенції. Це знайшло відображення в преамбулі Конвенції, де йдеться про те, що в основу домовленості лягли глибокі зміни в міжна­родному співтоваристві, зумовлені процесом деколоні­зації, з урахуванням того, що інші чинники можуть у май­бутньому призводити до випадків правонаступництва дер­жав. Примітно, що Конвенція не виконала свого основ­ного призначення, бо «нові незалежні держави» цілком її проігнорували, і тільки «інші чинники в майбутньому», як прозорливо відзначили її укладачі, дозволили їй набра­ти чинності.

Термін «нова незалежна держава» для мети даної Кон­венції означає: «держава-наступниця, територія якої без­посередньо перед моментом правонаступництва держави була залежною територією, за міжнародні відносини якої була відповідальна держава-попередниця» (ст. 2, п. If).

Ст. 16 затвердила загальне правило правонаступницт­ва таких держав щодо договорів, відповідно до якого нова незалежна держава не зобов'язана зберігати в чинності якийсь договір або ставати його учасником лише тому, що в момент правонаступництва держави цей договір був чинним щодо території, яка є об'єктом правонаступни­цтва держав. У цій нормі закріплено принцип звичаєвого міжнародного права «tabula rasa», принцип «чистої дош­ки», що застосовувався з початку XX ст. стосовно право­наступництва до нових держав, які створювалися на те-

__________ Правонаступництво держав щодо державної власності___________

риторії держав, що існували раніше, за досягнення ними незалежності*. Він означає, що нова незалежна держава не пов'язана договорами, укладеними колишніми держа-вами-метрополіями**.

Участь таких держав у багатосторонніх угодах регу­люється ст. 17, у якій ідеться про те, що нова незалежна держава може шляхом повідомлення про правонаступниц­тво встановити свій статус учасника будь-якого багато­стороннього договору, що на момент правонаступництва держав був чинним стосовно території, яка є об'єктом правонаступництва держав. Якщо існують умови, що по­требують для участі такої держави в багатосторонньому договорі згоди всіх інших держав, то така згода необхід­на. Таким чином, набуття статусу учасника багатосторон­нього міжнародного договору для нових незалежних дер­жав має в основному повідомний характер. Правонаступ­ництво щодо двосторонніх угод має погоджувальний ха­рактер, позаяк двосторонній договір вважається чинним між новою незалежною державою та іншою державою-учасницею в тому разі, якщо вони чітко про це домови­лися або висловили мовчазну згоду (ст. 24).

Слід зазначити, що Віденська конвенція 1978 р. у своїх ключових статтях одним з основних засобів розв'язання суперечливих проблем правонаступництва припускає на­самперед укладання угоди між заінтересованими сторона­ми, а в разі відсутності такої — застосування її норм.