Підготовка до судового розгляду адміністративної справи

Підготовче провадження (підготовку справи до розгляду) здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі.

До дій, що може вчинити суддя до судового розгляду справи ст. 110 Кодексу адміністративного судочинства України відносить:

1) прийняття рішення про витребування документів та інших матеріалів; наведення необхідних довідок; проведення огляду письмових та речових доказів на місці, якщо їх не можна доставити до суду; призначення експертизи, вирішення питання про необхідність залучення свідків, спеціаліста, перекладача;

2) прийняття рішення про обов'язковість особистої участі осіб, які беруть участь у справі, у судовому засіданні, про залучення третіх осіб до справи;

3) виклик на судовий розгляд адміністративної справи свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів;

4) прийняття рішення про проведення попереднього судового засідання.

Перелік дій не є вичерпним та повинен корегуватися в залежності від категорії адміністративної справи. На стадії підготовки справи до розгляду суд повинен визначитись з характером та змістом позовної вимоги, матеріальним законом, фактами, що підлягають встановленню, з'ясувати докази, необхідні для підтвердження зазначених фактів і вжиття заходів до своєчасної їх подачі. Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість надання судового доручення, проведення огляду речових та письмових доказів на місці, допиту свідків, які внаслідок хвороби, старості, інвалідності або з інших поважних причин не можуть прибути у судове засідання за місцем їх проживання (перебування) (ст.ст. 78, 115 Кодексу адміністративного судочинства України). Для з'ясування обставин, що мають значення для справи і потребують спеціальних знань у галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо, суд вирішує питання про призначення експертизи (медичної, психіатричної, хімічної, бухгалтерської тощо) відповідно до норм (положень) Закону України "Про судову експертизу" від 25.02.1994 року (....).

При вирішенні питання щодо складу осіб, які мають брати участь в розгляді адміністративної справи, суд з'ясовує чи є сторони належними та в разі необхідності вживає заходів для заміни неналежної сторони належною. Зокрема, з'ясовується думка позивача щодо заміни його на належного позивача або заміну неналежного відповідача належним, повідомляється особам про поданий адміністративний позов та роз'яснюється їм право вступу до адміністративної справи або залучаються відповідні особи до участі у справі в якості відповідачів. Теж саме стосується забезпечення участі третіх осіб. Якщо це треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, то їм роз'яснюється право вступу до справи, а якщо це треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, то вони допускаються до участі в справі за власною ініціативою або залучаються судом.

На стадії підготовчого провадження має з'ясовуватись й питання участі в адміністративній справі законного представника. Так, суд може ініціювати перед органами опіки та піклування чи іншими органами, визначеними законом, питання про призначення чи заміну законного представника сторони чи третьої особи, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а також у разі, якщо законний представник цих осіб не має права вести справу в суді (ч.9 ст. 56 Кодексу адміністративного судочинства України).

Визначившись з колом учасників процесу суд має вжити необхідних заходів до забезпечення їх своєчасної явки в судове засідання, що є обов'язковою умовою правильного та своєчасного розгляду і вирішення адміністративної справи. Судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями. Суд зобов'язаний своєчасно повідомити осіб, щоб надати їм можливість належним чином підготуватись до участі в справі. Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за сім днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді в разі перерви в судовому засіданні. Повістки про виклик до суду надсилаються особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам, а повістки-повідомлення - особам, які беруть участь у справі, з приводу вчинення процесуальних дій, у яких участь цих осіб не є обов'язковою. Таким чином, повістка про виклик - це вимога суду до осіб з'явитися до суду для здійснення певної процесуальної дії, а повістка-повідомлення - це сповіщення про дату, час і місце розгляду справи. З урахуванням того, що явка в судове засідання свідків, експертів, спеціалістів та перекладачів є обов'язковою, то для них передбачена лише єдина форма повістки - повістка про виклик.

У повістці про виклик зазначається: найменування та адреса адміністративного суду; ім'я фізичної особи, яку викликають до суду, або найменування органу, підприємства, установи, організації, представник яких викликається; дата, час і місце судового засідання; в якому процесуальному статусі викликається ця особа (як позивач, відповідач, свідок тощо); у разі необхідності - пропозиція особі, яка бере участь у справі, подати всі раніше неподані докази; обов'язок адресата повідомити про наявність поважних причин неможливості прибути до суду; роз'яснення наслідків неприбуття до суду тощо.

У повістці-повідомленні зазначаються: найменування та адреса адміністративного суду; ім'я особи або найменування органу, підприємства, установи, організації, яким адресується повістка; дата, час і місце судового засідання або проведення окремої процесуальної дії; в якому процесуальному статусі має право взяти участь ця особа (як позивач, відповідач, свідок тощо) в адміністративному процесі тощо.

Судовий виклик в адміністративному судочинстві здійснюватиметься шляхом надіслання рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою) або кур'єром повісток із зворотною розпискою учасникам судового процесу. Заповнена адресатом, його представником, повнолітнім членом сім'ї адресата, який проживає разом з ним, службовою особою органу, підприємства, установи, організації розписка про одержання повістки негайно повертається до адміністративного суду. У разі відмови адресата від одержання повістки особа, яка її доставляє робить відповідну відмітку на повістці, засвідчує її власним підписом і негайно повертає до адміністративного суду, а особа, яка відмовилася від одержання повістки вважається такою, що повідомлена про дату, час і місце розгляду адміністративної справи. Якщо місце проживання (перебування) відповідача, третіх осіб, свідків невідоме, то суд може здійснити виклик через публікацію в друкованому засобі масової інформації за останнім відомим місцем проживання (перебування) на території України.

На думку автора, необхідно уточнити ч. 1 ст. 38 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій міститься перелік виняткових засобів судового виклику або судового повідомлення, але не містить процедури такого виклику. Звертає на себе увагу виклик через друковані засоби масової інформації. Він не може не викликати обґрунтованих заперечень. З одного боку виклик через ЗМІ до порушення особистих прав людини, якщо особа не бажає (наприклад, позивач) розголошення змісту її позовної заяви, а з іншого, сумнівною є вірогідність читання особою саме того друкованого засобу масової інформації, в якому буде вестися мова про виклик.

Стаття не містить підстав коли можуть застосовуватися виняткові засоби судового виклику і повідомлення. Не зрозуміло також, яке процесуальне закріплення буде мати виклик чи повідомлення особи телефоном, яким чином буде відбуватись ідентифікація особи, яку потрібно сповістити чи викликати з особою, яка прийме дзвінок. До того ж ч.2 ст. 38 Кодексу закріплює, що судовий виклик чи повідомлення, здійснені зазначеними засобами, повинні містити відомості, перелічені в ст. 34. Але ч. 3 ст. 34 Кодексу передбачає, що якщо разом з повісткою надсилаються копії документів, у повістці вказується їх перелік і роз'яснюється право подати заперечення та докази на їх підтвердження. Зрозуміло, що є неможливим засобами телефонного зв'язку передати копії документів. Не врегульоване й питання часу вручення таких повісток, в якому випадку повістка буде мати статус доставленої належним чином, а особа вважатись повідомленою про дату, час й місце судового засідання. Отже, за всіх позитивних моментах, а саме: швидкість, економія часу, матеріальна економічність, зручність, виклик чи повідомлення особи телефоном, має бути застосовано лише у виняткових випадках (адміністративні справи зі скороченими строками розгляду). На наш погляд, у разі застосування зазначеного засобу виклику чи повідомлення необхідно його обов'язкове документальне підтвердження, яким може бути довідка, складена секретарем судового засідання.

Для з'ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або забезпечення всебічного та об'єктивного вирішення справи протягом розумного строку суд призначає та проводить попереднє судове засідання. Попереднє судове засідання проводиться суддею, який здійснює підготовку справи до судового розгляду, за участю сторін та інших осіб, які беруть участь у справі. За заявою однієї зі сторін про неможливість прибуття до суду попереднє судове засідання може бути відкладено, якщо причини неприбуття будуть визнані судом поважними (ст. 111 Кодексу адміністративного судочинства України).

Стадія підготовчого провадження може стати останньою стадією адміністративного судочинства. Ця норма має вкрай важливе значення в адміністративному судочинстві. Вона дозволить не лише економити час, матеріальні ресурси, але й зменшити навантаження на суддів, у передбачених Кодексом України про адміністративне судочинство випадках. Так, на попередньому судовому засіданні суд з'ясовує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позову, чи не визнає відповідач адміністративний позов, і роз'яснює сторонам можливості щодо примирення. Відмова від адміністративного позову або визнання адміністративного позову викладаються в письмовій заяві, що приєднується до справи. Про прийняття відмови від адміністративного позову суд постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі. У разі визнання відповідачем адміністративного позову і прийняття його судом приймається постанова суду про задоволення адміністративного позову. При прийнятті рішення суд повинен з'ясувати чи не порушуються в разі прийняття відмови від адміністративного позову або визнання адміністративного позову чиїсь права, свободи або інтереси або чи не суперечить таке прийняття закону.

Якщо спір не врегульовано шляхом відмови позивача від адміністративного позову, визнання відповідачем адміністративного позову або примиренням сторін, то суд:

1) уточнює позовні вимоги та заперечення відповідача проти адміністративного позову (завдяки цьому визначається норма матеріального права, що регулює спірні правовідносини, окреслюється предмет доказування);

2) з'ясовує питання про склад осіб, які братимуть участь у справі;

3) визначає факти, які необхідно встановити для вирішення спору і які з них визнаються сторонами, а які належить доказувати;

4) з'ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення, та встановлює строки для їх надання. Суд має право в разі потреби збирання доказів в іншому районі чи місті України, тобто за межами своєї територіальної підсудності, доручити відповідному адміністративному суду провести певні процесуальні дії (ст. 115 Кодексу адміністративного судочинства України). Судове доручення підлягає невідкладному виконанню, за результатами складається протокол, що приєднується до справи.

5) вчиняє інші дії, необхідні для підготовки справи до судового розгляду.

При підготовці адміністративної справи до розгляду Кодексом адміністративного судочинства України передбачені й інші дії. Так, суд має право своєю ухвалою об`єднати для спільного розгляду і вирішення декілька адміністративних справ за однорідними позовними заявами одного й того самого позивача до того самого відповідача чи до різних відповідачів або за заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, а також роз'єднати одну чи декілька, поєднані в одне провадження позовні вимоги у самостійні провадження, якщо їх спільний розгляд ускладнює чи сповільнює вирішення справи.

За клопотанням позивача суд під час судового розгляду справи може прийняти ухвалу про вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та законним інтересам позивача до прийняття рішення в адміністративній справі або захист цих прав, свобод та законних інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення буде необхідно докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидним є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Ухвалу про вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову приймає суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняє дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову має право зупинити дію рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються, відповідною ухвалою. Дана ухвала негайно надсилається до суб'єкта владних повноважень, що його прийняв та є обов`язковою для виконання. Разом з тим, не допускається забезпечення позову шляхом зупинення рішень Національного банку України щодо призначення та здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, заборони проводити певні дії тимчасовому адміністратору, ліквідатору банку або Національному банку України при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку.

В адміністративному судочинстві, крім зазначеного способу забезпечення адміністративного позову (можливості ухвалою зупинити дію рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються), є також заборона вчиняти дії, якщо їх вчинення може унеможливити або ускладнити виконання судового рішення.

Клопотання про забезпечення адміністративного позову розглядається не пізніше наступного дня після його одержання і у разі обґрунтованості та терміновості вирішується ухвалою негайно без повідомлення відповідача й інших осіб, які беруть участь у справі. Відповідач або інша особа, яка бере участь у справі, у будь-який час має право заявити клопотання про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або скасування заходів щодо забезпечення адміністративного позову. Таке клопотання розглядається не пізніше наступного дня після його одержання і у разі обґрунтованості та терміновості вирішується ухвалою негайно без повідомлення позивача й інших осіб, які беруть участь у справі. Питання про забезпечення адміністративного позову, про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або про вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову, крім випадків, вирішується в судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Нез'явлення учасників не перешкоджає розглядові цих питань.

Якщо у задоволенні вимог позивачеві буде відмовлено, вжиті заходи щодо забезпечення адміністративного позову зберігаються до набрання постановою суду законної сили. Проте суд може одночасно з прийняттям постанови або після цього прийняти ухвалу про скасування заходів щодо забезпечення адміністративного позову або заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим. Виконання ухвал з питань забезпечення адміністративного позову здійснюється негайно в порядку, встановленому для виконання судових рішень. Ухвала з питань забезпечення адміністративного позову може бути оскаржена у загальному порядку. Оскарження ухвали з питань забезпечення адміністративного позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи (ст. 118 Кодексу адміністративного судочинства України).

Під час підготовчого провадження особам, які беруть участь у справі гарантується право на ознайомлення з матеріалами адміністративної справи, робити з них копії та виписки. Також, особам, які беруть участь у справі, надається право за власний рахунок замовити та отримати в суді засвідчені копії документів і витяги з них (ст. 119 Кодексу адміністративного судочинства України).

Є деякі особливості щодо провадження в окремих категоріях адміністративних справ. Так, у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акту суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Кодекс адміністративного судочинства України визначає, що суд за наслідками підготовчого провадження може постановити ухвалу про:

1) залишення позовної заяви без розгляду;

2) зупинення провадження у справі;

3) закриття провадження у справі;

4) закінчення підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду.

Призначення адміністративної справи до судового розгляду може мати місце лише якщо проведені всі необхідні дії по її підготовці. В ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду зазначається всі підготовчі дії, що були проведені і встановлюється дата, час і місце розгляду справи.

Дата розгляду справи призначається судом з урахуванням встановленого Кодексом адміністративного судочинства України для даної категорії справ строку їх розгляду. Слід враховувати, за загальним правилом строк розгляду адміністративної справи починається з дня відкриття провадження у справі (ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України). Проте в деяких випадках встановлений законом строк розгляду адміністративної справи обчислюється з дня надходження позовної заяви (справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій; справи щодо уточнення списку виборців; справи щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України; справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про вибори та референдум тощо).

Якщо під час попереднього судового засідання, на яке прибули всі особи, які беруть участь у справі, вирішені необхідні для її розгляду питання, то за письмовою згодою цих осіб судовий розгляд може бути розпочатий у той же день.

Крім зазначених рішень, суд під час попереднього провадження може прийняти постанову про задоволення адміністративного позову, якщо відповідач визнав позов.

Копії судового рішення за наслідками підготовчого провадження надсилаються особам, які беруть участь у справі, крім випадку, коли судовий розгляд розпочато під час проведення попереднього судового засідання.