Тема 10 Компетенция органов местного самоуправления
10.1.Понятие и содержание терминов «компетенция» и «полномочие»
Органы местного самоуправления как субъекты права имеют свой статус. Правовой статус органов местного самоуправления можно рассматривать через призму правового статуса негосударственного коллективного субъекта. Д.Н. Бахрах выделяет в статусе этих субъектов три блока: 1) целевой; 2) структурно-организационный; 3) компетенционный[40].
Первым элементом правового статуса органов местного самоуправления являются его цели, задачи и функции. Цели в данном случае можно определить как обеспечение социальной потребности, которая в уставе муниципального образования конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.
Главная цель местного самоуправления состоит в широком привлечении местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения.
Говоря о задачах органов местного самоуправления, исходим из того, что само местное самоуправление есть форма реализации публичной власти, а органы являются по своей сути органами публичной власти. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе принимать на себя выполнение каких-либо задач, не свойственных публичной власти.
Второй элемент включает порядок образования органов, его структурных единиц, а также процедуры деятельности органов местного самоуправления. Об этом было рассмотрено выше.
Компетенция является главным элементом правового статуса и представляет собой сложную систему.
Существуют следующие принципы определения компетенции органов местного самоуправления.
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.
4. Самостоятельностьместного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления: органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления запрещено.
5. Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления.
5. Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.
6. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
8. Компетенция органов местного самоуправления может включать отдельные государственные полномочия, которыми они наделяются законом.
Определение понятия «компетенция» органов местного самоуправления и его правильное использование при разработке нормативных актов о местном самоуправлении и его органах имеет первостепенное значение.
Анализ отечественной литературы показал, что проблема компетенции органов местного самоуправления заслуживает пристального внимания.
Наиболее подходящим, считаем взгляд М.И. Свешникова: «система местного самоуправления складывается из трех групп (основных вопросов) – компетенция, организация и контроль. То, что можно назвать компетенцией самоуправления, заключает в себе два различных понятия: 1) под этим названием мы должны разуметь всю совокупность дел, входящих в круг действий органов самоуправления, то есть это предметы ведомства; 2) заключается еще необходимость определить ту степень власти, которая предоставляется органу самоуправления», то есть права и обязанности, предоставленные законом[41].
Таким образом, мы выделяем два основных элемента компетенции органов местного самоуправления: полномочия и предметы ведения.
Конституция Российской Федерации (ст. 130), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. для характеристики предметов ведения местного самоуправления используют понятие «вопросы местного значения», то есть законодатель ставит знак равенства между теми и другими.
Федеральный закон содержит перечень вопросов местного значения поселения (ст.14), муниципального района (ст.15), городского округа (ст.16). Вопросы местного значения могу быть сгруппированы на общие, которые присущи всем муниципальным образованиям. К ним относятся:
организация местного самоуправления в муниципальном образовании;
управление муниципальной собственностью и местными финансами;
организация, содержание и развитие предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни;
организация бытового и торгового обслуживания населения.
В ведении местного самоуправления также находятся сферы:
рационального использования земель и иных природных ресурсов;
жилищно-коммунального хозяйства;
транспортных перевозок местного значения;
социальной поддержки населения;
охраны общественного порядка;
охраны окружающей природной среды.
Наряду с этим имеются особенности в определении вопросов местного значения муниципального района. Во-первых, вопросы местного значения муниципального района связаны с обеспечением поселений, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, библиотечного коллектора, а также с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности поселений, за счет средств бюджета муниципального района. Во-вторых, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями (территории с низкой плотностью населения с численностью населения менее 100 человек), в том числе полномочиями поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Вторым элементом компетенции органов местного самоуправления являются властные полномочия. «Полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования»[42]. Другими словами, это «права и обязанности, то есть юридический элемент содержания их работы»[43].
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения обладают следующими полномочиями
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Анализ законодательства позволил поделить полномочия органов местного самоуправления на: а) «собственные» полномочия; б) отдельные полномочия, переданные местному самоуправлению Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией; в) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами государственной власти; г) полномочия органов, ориентированные на взаимодействие с другими органами местного самоуправления и с органами территориального общественного самоуправления.
Собственные полномочия органов местного самоуправления производны от полномочий местного самоуправления, которые признаны и гарантированы Конституцией Российской Федерации и которые не могут быть ограничены федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления и обеспечивающие решение вопросов местной жизни.
Статье 132 Конституции Российской Федерации, ст. 19 Федерального закона закрепляется возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом полномочия являются отдельными государственными полномочиями, если они установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, и переданы для осуществления органами местного самоуправления.
Остановимся на взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами власти. Федеральный закон закрепляет общие пути взаимодействия, определяя круг исключительных полномочий государственной власти Российской Федерации (ст. 5) и субъектовРоссийской Федерации (ст. 6).
Характер и содержание полномочий, перечисленных в статьях 5 и 6 Федерального закона, позволяет на основе их классификации определить основные направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства; 2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления; 3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенций государственных органов и органов местного самоуправления; 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления; 5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций; 6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; 7) создание совместных организаций, предприятий.
Органы государственной власти обязаны создавать условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие органам местного самоуправления и предприятиям, находящимся в их ведении.
Органы местного самоуправления могут взаимодействовать с другими органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов.
1. Орган местного самоуправления не может уклониться от реализации своей компетенции, но не может и выходить за рамки своей компетенции.
2. Ответственность, задачи, функции, цели - это не элементы компетенции. К элементам относятся предметы ведения и полномочия.
3. Компетенцию не следует отождествлять с правовым статусом органа, компетенция важнейшая часть правового статуса, наряду с гарантиями, ответственностью.
4. Компетенция органов местного самоуправления распространяется на определенную территорию.
5. Сохраняют силу исключительные полномочия представительных органов, полномочия же других органов могут носить производный характер.
6. В соответствии с законом полномочия местного самоуправления должны реализовываться: во-первых,непосредственно населением муниципальных образований:
во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
7. Термин «компетенция», так же как и термин«полномочия», в равной степени охватывает и права, и обязанности. В отличие от термина «полномочия», который может применяться для обозначения прав и обязанностей местного самоуправления в целом (как уровня власти), так и отдельного органа, термин «компетенция» можно применять лишь для характеристики сферы прав и обязанностей какого-либо отдельно взятого органа или должностного лица.