Исторические корни института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе
В истории России институт представительства высшего должностного лица государства на местах был актуальным всегда. Это объясняется особенностями нашей страны (достаточно обширная территория и многонациональный состав населения).
Эти особенности обусловливали наличие противоречий между действиями представителей государственной власти РФ и ее субъектов. С одной стороны, центральная государственная власть не владела объективной информацией о состоянии регионов и, следовательно, зачастую отдавала распоряжения без учета реальной обстановки, сложившейся в той или иной административно-территориальной единице, с другой стороны, региональные чиновники, находясь на значительном удалении от центральной власти, по сути, становились самостоятельными субъектами управления и осуществляли управленческие функции по собственному усмотрению, нередко приобретавшему характер деспотии и произвола.[3]
России, чтобы преодолеть все указанные противоречия, объективно требовалась рациональная модель государственного устройства, обеспечивающая необходимое для каждого исторического периода сочетание общегосударственных и региональных интересов, четкий контроль на местах и оперативное вмешательство при возникновении внешних и внутренних угроз.
Следует заметить, что уже в XVII в. русские цари правили самым большим государством того времени - в 1600 г. Россия равнялась по площади всей остальной Европе.[4] Естественно, что российский царь не мог непосредственно управлять каждой из своих вотчин, и ему объективно был необходим институт полномочных представителей на местах как незаменимый элемент управления страной.
На протяжении многих веков русские цари, императоры, генеральные секретари и президенты апробировали различные формы своего представительства в регионах, направляя туда высших чиновников, называя их посадниками, воеводами, волостелями, губернаторами, генерал-губернаторами, наместниками, земскими начальниками, губернскими комиссарами, полномочными представителями.
В историческом аспекте институт представительства Главы государства Российского на местах, можно подразделить на три условных периода:
1) дореволюционный (XV в. — 1917 г.) (в рамках которого происходило формирование системы: император - генерал-губернатор - губернатор);[5]
2) советский (1917 г. - 1991 г.г.), основной чертой которого является слияние партийной и государственной власти;
3) современный период (1991г. — н.в.), включающий введение института представителей Президента РФ во всех субъектах РФ, а, с 2000 г. - института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.[6]
Согласно мнению многих авторов, прообразом нынешних полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является институт генерал-губернаторов, существовавший в России в XVIII — XIX веках, а аналогией нынешним федеральным округам РФ - генерал-губернаторства Российской Империи[7].
Достаточно длительное время для контроля центра над регионами создавался так называемый институт "кормленщиков" - наместников и волостелей, которые вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной им территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и судебную ("губную") деятельность.[8]
Царь Иоанн Грозный, опираясь на своих полномочных представителей на местах — воевод и наместников, выстроил за время своего правления четкую и достаточно эффективную систему территориального управления, непосредственно подчинив себе, в том числе выборных руководителей местного самоуправления, которые, тем не менее, имели собственные полномочия и возможности.[9] При этом сочетание централизованного управления государством и местное самоуправление, практически всегда в России предполагало доминирование центральных интересов над местными.[10]
После периода так называемой смуты царь Михаил Федорович ввел воеводства повсеместно, как инструмент централизации государственной власти, более эффективного и оперативного воздействия на местное управление.[11]
В XVII веке процесс усиления влияния центра в лице его уполномоченного должностного лица — воеводы на все сферы местного управления продолжился. В основу территориального деления государства были положены военные и оборонные потребности страны - "разряды" - административно- территориальные и военные округа, включали в себя несколько уездов, определявших границы и пределы компетенции местных властей.[12] Между разрядами и царем с боярской Думой появилось промежуточное звено — территориальные контрольно-управленческие структуры (разрядные «приказы»). Органы местного самоуправления были подчинены воеводам.[13]
К концу XVII века государственный аппарат в России в целом обеспечил укрепление самодержавной монархии, но громоздкость, недостаточная определенность функций различных приказов, неразвитость института местного самоуправления мешали развитию Российского государства.[14]
Коренное реформирование аппарата управления и территориального устройства государства осуществил император Петр I, установив своим Указом от 18 декабря 1708 года «в Велико-Российском государстве для всенародной пользы ... восемь губерний»[15] и расписав к ним города.
Во главе новых территориальных единиц Петр I ставил губернаторов. Две губернии (Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская) и Азовская) - получили в качестве начальника генерал- губернатора.[16]
Произвол губернаторов и сложность структуры системы территориальной власти в Петровскую эпоху усугублялись отсутствием четкого разграничения функций должностных лиц. Разные схемы управления регионами в мирное и военное время при сохранении соответствующих институтов управления (губернаторские учреждения и аппарат воеводы) приводили к пересечению и дублированию их отдельных полномочий.[17]
Екатерина II, преемница и продолжательница идей Петра Великого, стремясь укрепить свою власть на местах, разделила органы власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные; усилила роль выборных представителей от дворянства в местном управлении. Главной задачей реформы управления территориями стало обеспечение согласованности действий всех ветвей власти государства в решении важных общегосударственных задач - создание единой системы управления территориями, обеспечение внутренней безопасности, реализация фискальной политики и др. Важно, что Екатерина II имела своей целью создать сильную и относительно самостоятельную региональную власть, контролируя местное управление территориями помимо губернской администрации дополнительно через наместников Императрицы в лице генерал-губернаторов.[18] Таким образом, наместники (генерал-губернаторы) сохранили свою роль постоянных полномочных представителей главы государства на местах. И эта важная особенность управления Россией сохранилась и в дальнейшем.
7 ноября 1775 года впервые в русском законодательстве появился унифицированный единый акт, подробно регламентирующий систему местных органов управления и суда, порядок их формирования и компетенцию - «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи». Основной фигурой местной администрации этого периода являлся губернатор (высшее должностное лицо губернии, глава исполнительной и представительной власти, который, однако, не мог вмешаться в процесс судопроизводства, но имел право приостанавливать судебное решение).[19]
Важно подчеркнуть, что в каждой губернии одновременно имелся и генерал-губернатор или наместник, целью деятельности которого являлась координация системы управления, обеспечение эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установление действенного контроля над ними. Тем самым, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформился и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью[20].
Исходя из изложенного, на генерал-губернатора были возложены обязанности попечения об исполнении закона, а не административного руководства губерниями. Именно в этом, на наш взгляд, состояло предназначение данного должностного лица как наместника (представителя) верховной власти — Императора России.
Губернская реформа 1775 г, устанавливала систему управления империей с введением механизмов представительства императорской власти на территориальном уровне. Генерал-губернаторы стали своеобразным продолжением личной власти императрицы.
Император Павел I в 1797 г. упразднил большинство генерал-губернаторов в центральной части империи. И хотя деятельность генерал-губернаторов не всегда была эффективной, по мнению ряда исследователей, с их упразднением «губернские учреждения остались вообще без какого-либо надзора»,[21] что отрицательно сказалось на системе местного управления. Поэтому вскоре данный институт был восстановлен царем-реформатором Александром I.
Важно, что при Императоре Александре I произошло некоторое изменение институционального статуса генерал-губернаторов - софизм отделения власти управления от власти надзора ушел в прошлое, а генерал-губернаторы стали открыто называться полномочными представителями Императора.
В 1830-1850-х г.г. генерал-губернаторства в Центральных регионах в основном упразднены. Николаем I в 1853 г. была подписана «Инструкция генерал-губернаторам», закрепившая порядок назначения генерал-губернатора и его полномочия. И эта инструкция действовала в Российской империи вплоть до октября 1917г. Характерно, что если в начале XIX века в Российской империи было три генерал-губернаторства, в середине века - уже 10 генерал-губернаторств и 2 наместничества.[22]
5 апреля 1879 года после очередного покушения на Александра II, опубликован Указ о введении «временных генерал-губернаторств», в соответствии с которым генерал-губернаторы были наделены исключительными полномочиями. Территория России была разделена на шесть генерал-губернаторств, во главе каждой из которых был поставлен боевой генерал. Указ четко развел функции губернаторов и генерал-губернаторов, оставив за последними преимущественно вопросы обеспечения внутренней безопасности в регионах, связанной с противодействием революционным организациям, борьбой с терроризмом, организацией подавления стихийных выступлений крестьян и рабочих, реализацией режима чрезвычайного положения.[23]
Таким образом, фактически впервые было специально подчеркнуто, что институт генерал-губернаторства главным образом призван обеспечить так называемое «кризисное» управление, являясь самым доверенным звеном главы государства.
Таким образом, на рассмотренном историческом этапе Глава российского государства, заботясь о сохранении целостности государства, стремился к выстраиванию действенной «вертикали власти», созданию гибкой системы взаимоотношений с местными элитами, обеспечению эффективного контроля за положением дел на местах, ограничению коррупции и произвола чиновников. Эти задачи сохранили свою актуальность до настоящего времени.
Смена монархической формы государственного устройства и переход к построению советского социалистического государства ознаменовали собой начало второго,советского периода в развитии института представительства Главы Российского государства на местах.
Генерал-губернаторства просуществовали до февральской революции 1917 г., затем все они (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой советской властью, которая создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров[24].
Для обеспечения проведения решений центральных органов советской власти в жизнь на места направлялись специально уполномоченные комиссары, сотрудники ВЧК и других органов, которые действовали согласно выданным им мандатам, не всегда опираясь в своих действиях на законы, которых, как правило, просто не было. Главной идеей большевиков в концепции территориального строительства становится формирование корпуса политических комиссаров как основных носителей и распространителей коммунистической идеологии в регионах. И, именно комиссары с 1917 г. стали полномочными представителями Центра, обеспечивая приведение в жизнь его политики на местах.[25]
Конституция РСФСР 1918 года, закрепила сложившуюся систему органов власти и управления. Высшим представительным органом РСФСР по Конституции 1918 г. являлся Всероссийский съезд Советов, обладавший всей полнотой власти в республике, а в период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который формировал правительство (СНК и народные комиссариаты).[26]
Структура местных органов власти и управления включала губернские, уездные и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, исполнительные комитеты, отделы Советов и исполкомов и составляла единую систему органов власти, призванную проводить в жизнь акты высших органов власти, разрешать вопросы, имеющие значение для данной территории.[27]
С образованием Советского союзного государства (СССР) в 1922 г. вертикаль государственного власти была поделена на три уровня: союзный, союзно-республиканский и республиканский.
Согласно Конституции СССР 1924 г. высшим органом власти являлся Съезд Советов СССР (гл.2), состоящий из представителей городских советов и советов городских поселений, в период между Съездами Советов - Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР (гл.4), состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей. В перерывах между сессиями ЦИК СССР, высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти являлся его Президиум. Высшим органом государственного управления был Совет Народных Комиссаров СССР (гл.6). Органами отраслевого управления в Союзе, как и в республиках - народные комиссариаты: общесоюзные, объединенные и республиканские.
На местах имелись т.н. Рабоче-крестьянские инспекции, главной функцией которых стало совершенствование государственного аппарата и повышение эффективности управления в регионах. Для обеспечения контроля исполнения принимаемых решений Рабоче-крестьянская инспекция (контрольный орган) и Центральная Контрольная Комиссия Коммунистической партии были объединены, что соединило в единое целое партийный и государственный контрольные аппараты.[28]
Таким образом, уже с первых этапов становления и развития СССР коммунистическая партия играла ведущую роль в управлении государством, став, в лице соответствующих партийных органов, главным контролером и проводником политики и интересов центральной власти на местах.
Согласно Конституции СССР 1936 г.[29] высший и единственный законодательный орган власти — Верховный Совет СССР получил права, которые ранее имели только Всесоюзные съезды Советов и ЦИК Союза. Президиум Верховного Совета, работающий в перерывах между сессиями не являлся, однако, законодательным органом. Правительством СССР, попрежнему, оставался Совет Народных Комиссаров, ответственный перед Верховным Советом, а в период между сессиями Совета — перед его Президиумом.
В Конституции 1936 года впервые было закреплено руководящее положение Коммунистической партии, а главным направлением развития политической системы стало усиление роли партийного аппарата и сосредоточение в его руках реальной власти.[30]
Функционировавшая на местах параллельная система территориальных партийных органов по-прежнему дублировала государственные органы власти. Первым лицом в каждой административной территориальной единице «де факто» был первый секретарь соответствующего партийного комитета. Глава местного органа государственной власти являлся лишь вторым по значимости руководителем. В состав парткомов входили руководители важнейших местных хозяйств, административно-политических учреждений (ГПУ, милиции, прокуратуры, профсоюзов), что позволяло им корректировать решение любых задач на подведомственных территориях. Важнейшие политические и управленческие решения вначале принимались в партийном порядке и только затем оформлялись в виде актов органов государственной власти.[31]
Это обстоятельство подтверждает наш вывод о том, что, в СССР функцию политического посредника между руководством страны и регионами, роль стержня вертикали власти осуществляли областные (республиканские) комитеты партии во главе с первыми секретарями, которые осуществляли тот самый политический надзор на местах, вменяемый в обязанность государевым наместникам (генерал-губернаторам) в Российской Империи. Однако, если в дореволюционной России институт наместничества (генерал- губернаторства) преимущественно вводился на окраинных или «мятежных» (потенциально опасных для целостности государства) территориях, в советский период партийный надзор на местах имел повсеместный характер.
Еще в 1920-х гг. определилась тенденция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчиненности органов государственной власти партаппаратам; изначально имел место приоритет центральной власти над местной, что определяло специфику советского управления: единство, централизм управления по вертикали, при значимой личностной и идеологической составляющей. Причем эти особенности в значительной степени корреспондируются с принципами управления Российской империи.[32]
Как известно, должность Президента СССР в качестве главы государства впервые была введена 15 марта 1990 г. Съездом народных депутатов, внесшим соответствующие поправки в Конституцию СССР. Однако, уже 25 декабря 1991 г. она была упразднена одновременно с отставкой первого и последнего Президента СССР М. С. Горбачёва, короткий период правления которого характеризовался острым кризисом национально-государственного устройства СССР. Властно-административный инструментарий бывшего СССР оказался ослабленным и недееспособным.[33]
Изложенное, на наш взгляд, свидетельствует о том, что сложившийся в советский период механизм согласования интересов центра и территорий, замыкавшийся на партийных структурах, дал сбой, хотя по оценкам многих исследователей в целом аппарат государственного территориального управления в Советском Союзе представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно эффективный механизм.[34]