Административные автономии

В Российском государстве административные автономии от­личались разнообразием подтипов — от сравнительно крупных региональных и этнополитических образований до мелких фео­дальных владений и союзов, или федераций сельских общин. Не­адекватными были и их социально-экономические инфраструкту­ры, политический строй, основные хозяйственные занятия населе­ния.Вместе с тем общий системообразующий признак для них — это отсутствие конституционного официального статуса и об­щественных законодательных органов власти.

Классифицируя эту форму автономии по характеру политичес­кого устройства, можно выделить несколько подвидов. К первой группе следует отнести некоторые административно-территори­альные единицы западных окраин, сохранивших прежний статус самоуправления в составе империи. Вторую группу составляют присоединенные в различные периоды феодальные ханства. В тре­тью можно включить относительно небольшие царства и княжест­ва Кавказа в составе России. Четвертый подвид включает федера­ции или объединения так называемых "вольных" сельских об­ществ.

В исследуемой типологической цепи первое звено составляют региональные автономии Прибалтики и Бессарабии. Значительная часть Прибалтики, как отмечалось ранее, была присоединена в результате Северной войны России со Швецией (1700 — 1721). В состав империи вошли области Эстляндия и Лифляндия, а в 70-х гг. XVIII и Латгалия. В Прибалтике был сохранен прежний, существовавший при шведском владычестве, административный статус. Введенная при Петре I губернская форма устройства фактически не изменила старые корпоративно-сословные порядки управления в крае. Остзейское баронство, рыцарство и бюргерст­во сохранили в своих руках административную и судебную власть. Состоявшие из них региональные органы управления по-прежнему играли главную роль в Прибалтике. Высшей инстан­цией местного самоуправления являлись ландтаги, состоявшие из представителей дворянского сословия. Они имели право выносить свои постановления, обладавшие обязательной силой в губерниях и уездах. Екатерина II, считавшая, что автономия края — "это нечто большее, чем ошибка", пыталась изменить его статус. В 1782 — 1784 гг. она ввела здесь наместничество во главе с генерал-губернатором, лично подчинявшимся императрице, а также Сенату. В его компетенцию входил надзор за всеми властными инстанциями, административными, судебными и дру­гими местными органами, Кроме того, наместник обнародовал имперские законы, указы и распоряжения центральных учрежде­ний и ведомств. Проведенные Екатериной II реформы внутрен­него управления не отразились кардинальным образом на авто­номии Прибалтики. Остзейское баронство удержало свои основ­ные привилегии и влияние в системе местной администрации и суда. Сословно-представительные органы после введения осо­бых правил в XIX в. играли главную роль в Прибалтийском крае.

В рассматриваемую категорию автономий следует включить и Бессарабскую область (Молдавию), присоединенную к России в начале XIX в. Необходимо отметить, что по отдельным легитимным элементам внутреннего управления она была несколько близ­ка к понятию "политическая автономия". Действовавшие в крае временные правила, о которых говорилось выше, представляли собой подобие областной конституции. Бессарабия вместе с тем не имела собственного законодательного органа наподобие Великого княжества Финляндского и Царства Польского. Правда, здесь продолжали действовать старые молдавские законы, а в депар­таментах — органах гражданской администрации — наряду с рус­ским использовался и молдавский язык. Однако ни учрежденное в 1813 г. Временное правительство, ни созданный в 1818 г. Верхов­ный совет Бессарабской области не имели парламентского статуса. Главной их функцией являлось осуществление верховного админи­стративного и военного руководства. Исполнительная власть в Молдавии принадлежала Областному правительству во главе с гражданским генерал-губернатором. Верховный Совет Бессараб­ской области выполнял также административные и судебные функ­ции в крае. Молдавская автономия была урезана в 1816 г. и заме­нена наместнической формой управления.

Во вторую группу региональных автономий входили ханства Юго-Западного Поволжья, Восточного Закавказья и Северного Кавказа. Автономный статус, внутренняя структура этих административно-этатических образований были далеко не одинаковы. Однако при всем своем различии они имели такую общую черту, как авторитарный характер верховной политической власти. Преж­де всего в эту категорию следует включить те ханства, которые обычно относят к подвиду "восточной деспотии". Хотя вопрос о генезисе и характере деспотии этого типа остается предметом оживленных научных споров, все же основной его признак — это отсутствие законодательного ограничения прерогатив верховного правителя⁵¹. Необходимо вместе с тем оговориться, что данная особенность применительно к исследуемым объектам проявлялась во взаимоотношениях ханов со своими подданными, но она не затрагивала ту или иную степень их зависимости от Российского государства. В реальной действительности такой политический вассалитет проявлялся в различных формах — от временной ад­министративной самостоятельности до более жестких форм зависимости.

В составе Российского государства одним из таких автономных образований было Калмыцкое ханство. После обращения в рус­ское подданство во второй половине XVII в. калмыки, как показа­но выше, остались под управлением своих ханов и военно-родовой знати (тайшей). Калмыцкий хан считался наместником российско­го царя и обладал соответствующими прерогативами власти. Онподдерживал дипломатические отношения с соседними владени­ями и государствами, и лишь в отдельных случаях его суверенитет ограничивался в сфере внешней политики. Хан вполне самосто­ятельно управлял своими подданными, опираясь на родоплеменных вождей, ламаистское духовенство и придворный контингент чиновников. Однако в конце 70-х гг. XVIII в. ханскую власть заменили особым Калмыцким управлением⁵².

В начале XIX в. было восстановлено звание хана-наместника, но он должен был подчиняться генерал-губернатору Астрахани. При наместнике учреждалась должность главного пристава, кото­рую обычно занимал русский чиновник. Главный пристав имел помощников — частных приставов, выполнявших полицейские функции в каждом улусе. Осуществлявший непосредственный кон­троль и надзор над калмыцким ханом главный пристав подчинялся Коллегии иностранных дел.

В 1803 г. должность наместника ханства была ликвидирована и власть над калмыцкими улусами сосредоточилась в руках глав­ного пристава. С 1825 г. управление калмыками передается из Министерства внутренних дел в Министерство государственных имуществ. Верховным представителем власти в калмыцких степях становится главный попечитель калмыцкого народа — управляю­щий Астраханской палатой. В этой палате, входившей в структуру Министерства государственных имуществ, создается особое ведом­ство по калмыцким делам (из русских чиновников и одного депутата от калмыков, избиравшегося сроком на три года). Местные (улусные) управления возглавлялись попечителями и их помощ­никами, но принимаемые решения согласовывались с владельцами улусов из калмыцкой родовой знати⁵³.

В XVIII — XIX вв., как об этом подробно говорилось в одной из глав книги, автономные ханства в составе Российского государ­ства имелись также в Восточном Закавказье и на Северном Кав­казе. Однако присоединение к империи народов этих регионов не привело к немедленному учреждению в них российской админист­рации и законодательства. Причины здесь были разные, но глав­ными явились геополитические и социальные факторы. Россия не могла не считаться с противостоявшими ей Ираном и Турцией, поддерживаемыми европейскими государствами, прежде всего Ан­глией и Францией⁵⁴ Вместе с тем попытки царского правительства распространить свою власть на кавказских горцев вызывали сопро­тивление местной знати и широких масс, особенно в Чечне, Даге­стане и Закубанье. В начале XIX в. вспыхнула Кавказская война, способствовавшая сохранению в крае целого ряда автономных образований.

В XVII—XVIII вв. в Дагестане существовало несколько десят­ков феодальных владений во главе с наследственными правителя­ми, среди которых наиболее крупными были Аварское ханство, Кайтагское уцмийство и Табасаранское майсумство⁵⁵. В конце XVIII — началеXIX в. большинство этих владений Северного Кавказа вошло в состав России. Акт присоединения оформлялся, как правило, присягой на верность и обязательством защищать от неприятелей кавказские границы империи. В некоторых случаях оговаривалось право русских купцов на ведение свободной торгов­ли на местах⁵⁶.

Власть феодальных правителей региона осталась, как и прежде, наследственной, передававшейся старшему в роду или по возрасту. Многие из них были типичными деспотами, применявшими жес­токие методы управления и сбора налогов со своих бесправных подданных. Ханы и прочие владетели содержали чиновничий аппарат, осуществлявший фискальные и другие административно-управленческие функции. Главами феодальной бюрократии и выс­шими придворными советниками являлись визири — своеобраз­ные премьер-министры. Ханы и другие правители края опирались на военные дружины, состоявшие из нукеров. Существовали также особые должностные лица, ведавшие карательно-полицейскими операциями.

Царское правительство всячески поддерживало местных прави­телей в чрезвычайных условиях Кавказской войны, тем более что они принимали участие в борьбе против Шамиля. Однако в 60-е гг. XIX в. самодержавие взяло курс на ликвидацию автономий Север­ного Кавказа, поскольку обстановка в крае после разгрома мюридитского движения начала стабилизироваться. Исторически она совпала с отменой крепостного права и усилившимся развитием капитализма, что вызывало необходимость перестройки всей государственно-административной системы империи. В этих условиях Аварское, Кюринское и Мехтулинское ханства, Тарковское шамхальство и Кайтаго-Табасаранское уцмийство были преобразова­ны в административные округа и военные отделы⁵⁷.

В конце XVIII — первой половине XIX в. на Северном Кавказе и в Закавказье существовали и мелкие автономии — Елисуйское, Шамшадильское, Казахское и другие султанства. Наиболее значи­тельным из них, как уже отмечалось, являлось Елисуйское султан­ство; его правитель, признавший себя в 1803 г. российским вассалом, активно участвовал в военных акциях против Шамиля. В от­личие от ханской власти прерогативы султана были ограничены старейшинами кланов (тухумов) и советом беков. Султан (как ханы и другие владетели) получал жалованье от царского правительства, и единственной его обязанностью была выдача русскому коман­дованию опасных преступников. Взятый самодержавием в середи­не XIX в. курс на административные преобразования на Кавказе отразился и на судьбе султанства, в 1844 г. присоединенного к Белоканской области. Его султан Даниял, превратившись в "участкового заседателя", вскоре переметнулся на сторону Ша­миля, что послужило основанием для полной ликвидации султан­ства⁵⁸.

В рассматриваемое время региональные автономии сохрани­лись и в Восточном Закавказье, входившем в состав Российского государства. В дореволюционной историографии данный феномен, продолжающий оставаться предметом научных споров, объяснял­ся стечением различных обстоятельств. Отмечались такие факто­ры, как лояльность и способность ханов влиять на местное населе­ние, отсутствие кадров русских чиновников, нехватка денежных средств⁵⁹. Однако главную роль, по нашему мнению, сыграли объективно сложившаяся внешнеполитическая ситуация и внутрен­няя социальная обстановка на Кавказе.

В конце XVIII — первой половине XIX в. ханская власть существовала в Карабахе, Шеки, Кубе, Талыше, Ширване, Баку и Дербенте. Она оставалась наследственной, но каждый новый правитель должен был утверждаться русским императором. В не­которых ханствах существовали диваны — советы из приближен­ных сановников. Однако решающее значение в них имели, как правило, воля и мнение верховного правителя. В придворной чиновничьей иерархии первое место принадлежало визирю, являв­шемуся главным советником хана⁶⁰.

В первой четверти XIX в, Шекинское, Карабахское, Ширванское, Кубинское, Бакинское ханства преобразовываются в обычные провинции империи. Чтобы ослабить негативную реакцию на лик­видацию ханств, царские власти старались вести осторожную по­литику по отношению к местному населению. Поэтому упразд­нение здесь автономий не сопровождалось резким изменением традиционных обычаев, порядков, налоговых ставок.Вместе с тем российская администрация установила в крае строгий контроль над местными властями, судебными и другими органами. В ряде ханств были учреждены особые правленияво главе с наибами, влиятельными беками, вершившими дела под надзором русских штаб-офицеров и комендантов. В большинстве ханств и султанств вводится система так называемого военно-народного или комен­дантского управления. Военные коменданты из офицеров русской армии осуществляли все основные функции управления в бывших автономиях⁶¹.

Третья группа административных автономий — это полусамо­стоятельные царства и княжества Западной Грузии конца XVIII — начала XIX в., такие, как Имеретия, Мингрелия и Гурия, ос­вободившиеся в 1774 г. от вассальной зависимости от Османской империи⁶².

Отделение в 1803 г. Мингрелии от Имеретинского царства и вхождение в состав Российского государства не повлияло на политический статус княжества, оставшегося фактически независи­мым. Мингрелией по-прежнему управлял княжеский род Дадиани, опиравшийся на местную знать и чиновничий аппарат. Дадиани, как и другие грузинские правители, обладали всеми прерогативами верховной суверенной власти. При мингрельских князьях имелся совет, в который входили представители высшей аристократии. Главой всей исполнительной власти являлся бокаулт-ухуцесс — особый сановник, которому подчинялись центральная и местная администрация, суд и полицейские органы.

Российские власти почти не вмешивались в дела внутреннего управления Мингрелией, которая по своему фактическому статусу в известной мере напоминала протекторат. Княжество просуще­ствовало в качестве автономии в составе Российской империи до середины XIX в.⁶³

В 1801 г. с присоединением Грузии к России в ее составе оказалась также Имеретия, где, однако, в отличие от Картли и Кахети была сохранена власть местной династии. Верховным сувереном и правителем Имеретии был царь, при котором сущес­твовал особый орган (диван), состоявший из мдиван-беков, судеб­ных приставов (бокаулов), секретарей и других чиновников. В ад­министративном отношении страна разделялась на двадцать шесть моуравств, возглавлявшихся представителями царской фа­милии и наделенных значительными властными прерогативами. Имеретия просуществовала в качестве автономии до 1810 г., когда вследствие трений с кавказскими властями царь Соломон II бежал в Турцию. Имеретия была преобразована в область, а ее прави­телем назначался русский офицер, опиравшийся на помощников и советников по гражданским делам из числа мдиван-беков. Такой порядок управления сохранился в Имеретии, как и в других авто­номиях Западной Грузии, вплоть до административных реформ 1844 г.=64.

В 1810 г. в состав России вошло Гурийское княжество, прави­телем которого был МамиаГуриели. Сохранив княжескую власть, он получил право на ее передачу по наследству своим потомкам. В 1826 г. после его смерти княжеская власть перешла к вдове Софии, ставшей регентшей при малолетнем сыне Давиде. Специ­альным императорским указом был учрежден совет из шести преданных российским властям местных князей, призванный ог­раничивать власть Софии, которая в знак протеста бежала в Тур­цию с юным наследником престола. Гурия была включена в общероссийскую государственно-политическую систему и отдана под надзор особого управляющего Имеретией. В княжестве было со­здано Временное правление, состоявшее из мдиван-беков⁶⁵.

К четвертой группе административных автономий следует от­нести союзы горских общин Кавказа, входившие в XVIII — первой половине XIX в. в состав Российского государства в виде своеоб­разных самоуправляющихся единиц. Основанные на выборных началах управления, они представляли собой федерации сельских общин. Исследователи рассматривают их как особые структуры, объединявшиеся по территориально-этническому, политическому и хозяйственно-экономическому принципам. Пути формирования и развития этих союзов были неодинаковыми, причем в одних случаях они оказались в подчинении соседних феодальных владе­телей, а в других — выделились в самостоятельные территориаль­но-политические образования⁶⁶.

Ряд таких вольных обществ существовал в высокогорных об­ластях Грузии, Азербайджана и Дагестана, где они занимали около половины общей территории края⁶⁷. Наиболее известные Акуша-Дарго, Дидо, Ункратль, Джаро-Белоканы. Джаро-Белоканское вольное общество, присоединенное к России в 1803 г., составляли различные этнические группы, но численно преобладали лезгины и аварцы. "Этот народ, — писал исследователь В.Н. Иваненко, — представлял федеративную группу маленьких республиканских обществ"⁶⁸.

Основной административной и социальной единицей вольных обществ являлся тухум — многосемейная община из близких и дальних родственников, а также адаптированных пришельцев. Несколько тухумов составляли сельскую общину, имевшую свой суд и выборных старшин. Верховным органом союзов сельских общин был сход с участием представителей тухумов, решавший все вопросы управления федерацией⁶⁹. Низшей административной еди­ницей, имевшей свои органы власти, выступал джамаат. Стар­шины общин выбирались на народных сходах, причем некоторые из них обладали фактически наследственной властью. В ряде об­щин главную роль, особенно в период войны, играли судьи (ка­дии). В общенародных собраниях участвовали все совершеннолет­ние мужчины, а решения принимались большинством голосов. Наряду с этими функционировали и собрания из делегатов общин и советы старейшин — своего рода малые сходы. Федерации сельских общин представляли собой своеобразный тип политичес­ких объединений, имевших свои органы исполнительной власти и собственные военные силы. Система их управления отличалась многоступенчатостью и иерархией низших (джамаатских), общин­ных и межсоюзных (федеративных) структур.

Кавказские вольные сельские общества просуществовали в сос­таве Российского государства относительно долго. В 1830 г. после вспыхнувшего здесь восстания было упразднено Джаро-Белокан­ское общество, преобразованное в Джарскую область. Акуша-Дарго, переданное кавказскими властями под управление кадия, стало в 1859 г. Даргинским округом. Вольные общества лезгин Дагестана были включены в 1839 г. в Самурский округ⁷⁰. Лик­видируя политическую автономию союзов сельских общин, само­державие преследовало главную цель — установить твердый кон­троль над беспокойными горцами Кавказа.

Политические автономии

В эту категорию включают политические (этатические) образо­вания, отличительная черта которых — наличие собственных зако­нодательных органов власти. Важным признаком при этом яв­лялось обладание легитимными прерогативами внутреннего авто­номного управления. Однако их суверенные права ограничивались общегосударственными институтами. В условиях российской поли­тической системы таким институтом была самодержавная власть. В соответствии с этим рассматриваемая форма автономии называ­лась также несамостоятельным (несуверенным) государством.

Среди политических автономий, следуя историко-хронологическому принципу, необходимо прежде всего отметить гетманскую форму управления на Украине. Гетманы, как показано в соответ­ствующей главе книги, обладали на первых порах сравнительно широкими властными полномочиями. После воссоединения с Рос­сией их прерогативы сохраняются на Левобережной Украине и не­сколько слабее — в Слободской Украине и в Запорожской Сечи. Однако власть гетмана была в определенной мере ограничена Радой, своего рода законодательного органа, имевшего право избирать верховного главу Украины. Гетман зависел от выбора казацкой старшины, но после акта воссоединения он стал утверж­даться русским царем. Некоторое сужение его властных функций произошло и в сфере внешней политики, он не мог, в частности, без согласования с российским правительством вступать в связи или начинать войну с Речью Посполитой.

Трансформация гетманщины в XVIII в. происходила за счет установления правительственного надзора и введения российских учреждений (коллегий) на Украине. После измены Мазепы строгий контроль устанавливался не только над гетманом, но и над казац­кой старшиной. Перманентная борьба между нейтралистским и регионалистским курсом империи прослеживается и на примере Ле­вобережной Украины и Запорожской Сечи.

Образование абсолютистской монархии усилило правительст­венную политику унификации административного устройства края в общероссийском масштабе. Этот процесс сопровождался также некоторыми переменами в структуре органов местного управления. В их состав вводятся и представители украинской шляхты, приравненной при Екатерине II к русскому дворянству. Формиру­ется новое землевладельческое сословие с собственными корпора­тивными интересами. Украинское дворянство получает возмож­ность влиять на административные органы управления. Возрастает и значение казацкой старшины, возглавлявшей низовые звенья местного аппарата. Однако в отличие от прошлого она не избира­лась, а фактически назначалась по указанию правительства. Поэ­тапное осуществление преобразований в сфере управления, сочета­ние административных и социальных методов способствовали адаптации Украины в общегосударственную структуру Российской империи.

Украинская автономия просуществовала с небольшими пере­рывами более полутора веков. Левобережная часть вместе с Запо­рожской Сечью постепенно трансформируется в Малороссийскую губернию. Дальнейшая административно-территориальная унифи­кация региона происходит с вхождением в состав России в 90-х гг. XVIII в. Правобережной Украины. В XIX — началеXX в. Украина практически мало чем отличалась по своему внутреннему устрой­ству от многих других окраин империи.

В рассматриваемом историко-типологическом аспекте немалый интерес представляет форма политической автономии Великого княжества Финляндского. Фактический статус этого региона впол­не подходит под определение автономии в виде "несуверенного государства, подчиненною России и неразрывно связанного с имперской короной". Подобное мнение высказывалось еще в до­революционный период — в ходе упоминавшейся дискуссии о по­ложении края в составе империи.Великое княжество Финляндское при этом рассматривалось некоторыми исследователями как "кон­ституционная монархия" под верховной самодержавной властью русского царя⁷¹.

По основным признакам внутреннего устройства Финляндия представляла собой форму политической автономии в составе Российского государства. Она получила особый, базирующийся на специальном регламенте статус временного управления. Алек­сандр I утвердил верховный законодательный орган — Правитель­ственный совет, в дальнейшем переименованный в Сейм, а затем преобразованный в Сенат. Финский Сейм являлся органом сослов­ного представительства, главную роль в нем играло дворянство, потомки немецких рыцарей, католическое духовенство. В XIX — началеXX в. Великое княжество Финляндское было одним из немногих европейских стран, где сохранялись архаические сослов­ные порядки. Привлекает внимание, что члены парламента от высшего сословия назначались, а не выбирались в отличие от курий бюргерства и крестьянства. Сеймовый устав 1869 г. несколь­ко расширил избирательные права сословий, но господство круп­ных землевладельцев осталось почти неизменным⁷². В конце 60-х гг. XIX в. Сейм получил так называемое право моции — законода­тельной инициативы. Однако нормативные акты, разработанные парламентом, обретали силу закона лишь после их утверждения российским императором⁷³.

Ограниченность государственного суверенитета Финляндии проявлялась и в сфере верховного административного управления. Финский парламент, как уже говорилось, должен был через особо­го министра (статс-секретаря) координировать свою деятельность с центральными ведомствами империи. Характерно, что председателем Сейма являлся назначаемый царем генерал-губернатор, контролировавший и исполнительную власть и осуществлявший ко­мандование вооруженными силами княжества⁷⁴.

Необходимо также отметить, что Великое княжество Финлянд­ское отличалось от многих российских окраин наличием местного самоуправления, основанного на выборных началах. Функциони­ровало оно в городах, сельских уездах, так называемых лагманских участках и находилось под надзором губернаторов края и ряда сенатских комиссий.

Таким образом, политико-административная система Финлян­дии представляла собой довольно сложный организм, сочетавший в себе черты буржуазного парламентаризма с пережитками со-словно-феодального строя. Между тем развитие финского общест­ва по капиталистическому пути диктовало необходимость ради­кальных преобразований. В политической структуре княжества к концу XIX в. обозначаются сдвиги, ведущие к укреплению его суверенитета. Главным показателем стало обретение Сеймом права моции, а затем и функций законодательного органа. Подо­бная тенденция встретила ответную реакцию высших правительст­венных кругов, опасавшихся роста финского сепаратизма. В конце XIX в. была сделана попытка интегрировать, теснее связать деятельность финских учреждений с общероссийской государст­венной системой. Созданные для этого особые комиссии раз­рабатывали проекты объединения таможенных, почтовых ве­домств и денежной системы. В 90-е гг. XIX в. царское правитель­ство берет курс на ликвидацию автономного статуса края. Однако в период революции 1905—1907 гг. самодержавие пошло на уступки, утвердив новый устав Сейма. Верховный законодатель­ный орган княжества был реорганизован в однопалатный Сенат, комплектовавшийся на принципах всеобщего и равного избира­тельного права. Финский парламент нового образца был упразд­нен в 1910 г. по царскому указу. В марте 1917 г. Временное правительство восстановило финскую автономию, но в июле разогнало Сенат⁷⁵.

Финляндия являла собой любопытный образец политической автономии — со своим парламентом, отдельной монетной, поч­товой и таможенной системами. Царское правительство, содейст­вуя политической автономии региона, одновременно стремилось управлять им, как и другими окраинами, не имевшими аналогич­ного статуса. Но совмещение двух различных начал — централист­ской и регионалистской политики — оказалось трудной задачей. Принципы абсолютной монархии пришли в столкновение с практикой самоуправляющейся автономии. Определенную роль в этом сыграло и постепенное экономическое обособление края, затраги­вавшее интересы нарождающегося российского капитализма. В си­лу названных и других причин фактически Великое княжество Финляндское повторило закономерный путь других политических образований в составе Российской империи.

Серьезного внимания заслуживает в этом плане и Царство Польское. В отличие от финляндской, польская автономия изна­чально базировалась на октрорированном праве, дарованном в 1815 г. Александром I. Политическое самоуправление Польши было закреплено в конституции, прообразом которой послужила Французская хартия 1814 г. Вместе с автономией конституция Царства Польского провозглашала его неразрывную политичес­кую и династическую связь с Россией⁷⁶.

Польша считалась государством с особым конституционным правом и собственной армией. Российский император, являвшийся одновременно польским королем, признавался главой всей испол­нительной власти, но законодательные функции должен был осу­ществлять совместно с парламентом (Сеймом). Польский Сейм, члены верхней палаты которого назначались царем, обладал более широкими, чем финский, законодательными полномочиями. Пар­ламент, как уже говорилось, мог отвергнуть законопроекты, пред­ложенные на его рассмотрение правительством. Сейм принимал большинством голосов в обеих палатах проекты законов и пред­ложений императора и передавал обратно свои решения, которые обретали силу закона только с одобрения и согласия царя.

Важную роль в государственном управлении Царства Польско­го играл Государственный совет, разрабатывавший законопроек­ты, которые поступали на рассмотрение парламента. В его состав входили общее собрание и Административный совет, возглавляв­шийся наместником императора. Функции наместника Польши были во многом схожи с прерогативами генерал-губернатора Ве­ликого княжества Финляндского. Определенную аналогию можно провести и между ролью в местном управлении сословно-представительных органов в Финляндии и Польше, где влиятельная шляхта занимала господствующее положение в гражданской администрации, суде и полиции⁷⁷.

Польская автономия — это пример трансформации консти­туционно-монархического устройства в обычную административ­ную автономию. Восстание 1830 — 1831 гг., как показано выше, привело к ликвидации конституции, Сейма и Государственного совета. Почти вся полнота власти оказалась в руках наместника, облеченного широкими полномочиями. Упразднялись министерст­ва, воеводства преобразовывались в губернии, а советы — в уезды. Польское войско было распущено, а наместник стал главнокоман­дующим русской армией в Царстве Польском и сопредельных областях Украины и Белоруссии.

В пореформенное время, после восстания 1863 — 1865 гг., происходит отмена наместнической формы управления вместе с административно-территориальной автономией края. Однако ре­волюция 1905 — 1907 гг. и начавшиеся в стране демократические преобразования усилили движение за восстановление польской автономии. Польские делегаты наряду с представителями других национальных окраин принимали участие в работе Государствен­ной Думы. В 1915 г., в разгар первой мировой войны, блок думских фракций поставил вопрос о воссоздании политической автономии Польши.Однако, как и другие национально-территориальные про­блемы, эта не нашла своего решения до февраля 1917 г.

Административная и политическая формы автономии пред­ставляют огромный интерес для осмысления процессов становле­ния и эволюции общероссийской государственной системы. Прой­денный ими исторический путь схематически можно изобразить в виде прерывистой, неравномерной во времени и пространстве линии. Хотя при этом генеральным направлением являлось посте­пенное затухание региональной формы административного само­управления, но эта тенденция в началеXX в. сменяется резким всплеском автономизации. В 1917 г. в условиях нарастающей волны провинциального сепаратизма предпринимаются шаги для создания региональных автономий. В рамках унитарной империи в ее окраинах начинают вызревать новые виды государственно-административного устройства. В период между двумя революци­ями появляется идея национально-культурной (национально-территориальной) автономии в составе единого буржуазного государ­ства. Разумеется, имелись и сторонники полного отделения коло­ниальных окраин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь значительного размаха. Вместе с тем большой резонанс обрело стремление к расширению прав местных органов самоуправления⁷⁸.

После Февральской революции в повестку дня встают вопросы, связанные с осмыслением принципов автономии применительно к российской действительности. Оживленно дискутируются проблемы политической децентрализации и предоставления окраинам высшей административной власти — с правом собственного зако­нотворчества. Приверженцы регионалистских идей ратуют за непо­мерное расширение автономных прав и самодеятельности наци­ональных областей. Против них выступают сторонники админист­ративной формы автономии в составе единого федеративного государства. Решение национального вопроса одни из них видели в широком распространении земства и предоставлении окраинам самоуправления с законодательными функциями. Другие выступа­ли за так называемую областную федерацию со своей конституци­ей, исполнительными органами, финансами, судом, полицией, про­свещением и здравоохранением. Выдвигается идея автономии но­вого типа с местным самоуправлением, высшие органы которого не назначались бы, а выбирались на демократической основе. В понятие такой автономии нередко включалось полноправное представительство в региональных органах власти местных поли­тических и национальных групп. Основные ее черты представлялись в виде отдельных территорий, имеющих свои особенности этнического состава, демографического развития, быта, обычаев и хозяйственной жизни. Главной целью образования таких полити­ко-административных единиц считалось обеспечение и защита ин­тересов коренного населения и этнических меньшинств в рамках национальной автономии⁷⁹.

В ряде окраин распадающейся империи пробивают себе дорогу идеи так называемого областничества. Предъявляются требования по созданию местных автономий в рамках общероссийского госу­дарства, которое мыслилось как совокупная федерация областей. В некоторых регионах Временное правительство вынуждено пойти на создание административных региональных автономий, В част­ности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются специальные комитеты, а при них — совещательные органы из общественных представителей, избранных от коренного и пришло­го населения. Комитеты получили основные права бывших гене­рал-губернаторов, но их права ограничивались контролем цент­рального правительства. Новая форма власти выступала в качест­ве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, поскольку ее высшие органы не избирались, а на­значались Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий и общест­венных групп окраин. В Туркестанский комитет, например, входи­ло 9 депутатов всех созывов Государственной Думы. Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, созданные Временным правитель­ством в марте 1917 г. по всей России. В этоже время появляется и Особый Закавказский комитет, при котором образуются специ­альные комиссии по управлению всеми сферами административ­ной и хозяйственной деятельности. Кроме того, в Туркестане, как и в других регионах, были учреждены исполкомы общественных групп и организаций края⁸⁰.

Центральная Рада, сформированная приверженцами нацио­нальной автономии и вынужденно признанная Временным прави­тельством, выдвинула следующие требования: право на самоуп­равление украинского народа; создание собственных органов ис­полнительной власти на местах — губернских, уездных и городских комитетов и народных управ в волостях и селениях; учреждение при Временном правительстве поста министра по ук­раинским делам; предоставление Украине государственной автоно­мии в составе Российской Федерации и т.д.

В канун Октябрьской революции процесс суверенизации фак­тически стал неуправляемым, охватив почти всю территорию Рос­сии — от ее западных границ до Дальнего Востока. Национальный комитет, созванный в Бурятии, объявил о своем праве на учрежде­ние законодательного собрания. Съезд алатайцев в Бийске провозгласил создание национальных волостей и уездов и образовал Алтайскую горную думу. Создание национально-автономных органов власти декларировали народные съезды в Якутии и Казах­стане. После сентября 1917 г. появились областные автономии на Северном Кавказе, а по стране все чаще звучали призывы к созда­нию федерации народов и территорий России⁸¹. Центробежные движения, охватившие почти все национальные регионы, постави­ли страну на грань распада.

Протектораты

(Опыт предварительной систематизации)

В этом разделе делается попытка предварительного анализа и обобщения исторических данных о протекторатах России. Слож­ные вопросы генезиса, развития и трансформации протектората, его подтипов остаются фактически не исследованными в современ­ной историографии, хотя имеют большое значение для понимания общеполитической системы и характера отношений России с Кав­казом, Средней и Центральной Азией.

В основу изучения истории российских протекторатов нами положен метод сравнительного компаративного анализа, позволя­ющий выявить их типологию, функциональные и другие особен­ности. Хотя, разумеется, логически возможны и иные критерии систематизации материалов по данной теме. Однако используемый нами метод все же имеет ряд преимуществ, поскольку типологичес­кое обобщение способствует выявлению отличительных черт, до­минирующих и ведущих признаков. Сравнительный подход дает возможность акцентировать внимание на сущностной основе ана­лизируемых объектов, которые должны быть отделены от внешне сходных проявлений. Применение этого метода позволило вы­явить два основных типа протектората, определяемых по генети­ческому признаку их образования.

Термин "протекторат" (от латинского "протектор" — защит­ник, покровитель) обычно применяли к странам, находившимся под покровительством других, более сильных и развитых госу­дарств. Однако при определении степени их зависимости и соответ­ствующей детерминации этого понятия многие историки и юристы придерживались различных точек зрения. Западноевропейские и русские правоведы не раз делали попытки дать точное определе­ние данному термину и его содержанию. В XVIII в. швейцарский ученыйЭмер де Виттель сформулировал нижеследующие признаки межгосударственного покровительства: защита слабого народа или государства более могущественной державой либо нацией "от оскорбления и угнетения" третьей стороной; обеспечение безопас­ности и предоставление военной помощи своему протеже с сохра­нением его "права управляться по своему усмотрению"; оформле­ние протектората особым соглашением, которое "не нарушает суверенитета и отличается от обыкновенных союзных договоров лишь различием в достоинствах договаривающихся сторон". Вит­тель, основываясь на популярной в его эпоху теории естественного права народов, считал, что покровительствуемой стороне должна быть предоставлена административная внутренняя автономия⁸².

Рассматриваемая концепция была в дальнейшем развита и до­полнена видными исследователями — правоведами и историками. Одни ученые при этом отличали протекторат от вассалитета, а другие увязывали оба понятия в единое целое. Важное значение многие из них придавали при анализе данного института доб­ровольному или вынужденному отказу протеже от части своих прав. Ряд авторов, исходя из практики международных отношений, указывали на то, что протекторат выступает в форме сюзеренитета более развитой страны, которая "не желает либо не может при­соединить другую страну к своим владениям"⁸³. Главными при­чинами этого они считали невыгодность финансовых затрат для присоединения новых территорий и народов или боязнь военного конфликта с противостоящими блоками и государствами.

В XIX — началеXX в. была выдвинута идея о возможности существования протекторатов с ограниченным суверенитетом. В этом случае протеже сохраняет внутреннюю самостоятельность, но лишается статуса субъекта международного права. Важно от­метить, что тогда же предпринимаются опыты сравнительного изучения протекторатов. А. Губаревич-Радобыльский одним из первых попытался выяснить главные черты и отличия между про­текторатами России и Франции. Сопоставляя правовой статус Бухарского ханства и Туниса, он пришел к выводу, что они "близки по образцу, т.к. бей, как и эмир, сохранил старую административ­ную систему без введения новых основ государственности"⁸⁴. Важ­ным параметром сходства между ними ученый считал и сохране­ние местной культуры, семейных основ, налоговой системы, законодательства и суда⁸⁵.

В настоящее время наиболее распространенным является тол­кование протектората как двусторонних отношений, основанных на договоре о покровительстве одного государства над другим. Соглашение обязывает протектора оберегать и защищать своего протеже, который, в свою очередь, должен оказывать ему всячес­кие услуги и помощь. Важнейшим признаком таких отношений считается делегирование протектору своих внешнеполитических прав⁸⁶.

Исторические факты позволяют выделить два основных типа протектората, характеризующие особую модель межгосударствен­ного взаимодействия. Первый из них был следствием обоюдного внешнеполитического акта и базировался на добровольном изъяв­лении зависимости, а второй представлял собой образец протекторатных отношений, установившихся в итоге военных действий и заключения мирного договора.

Первый тип протектората наглядно виден на примере Картли-Кахетинского царства, заключившего с Россией в 1783 г. Георгиев­ский трактат. В соответствующей главе было показано, что до­говор предоставлял Восточной Грузии российское покровительст­во от иноземной (турецкой и иранской) угрозы и гарантировал территориальную целостность страны. Ираклий II сохранял насле­дственную власть, а его потомки могли занимать грузинский престол по инвеституре российских императоров. Картли-Кахетинским царям предоставлялось внутреннее управление со всеми его атрибутами. Стороны обменивались дипломатическими представительствами, но протеже лишался права на самостоятельную внешнюю политику. Россия и Восточная Грузия обязывались сов­местно отражать вражеские нападения и оказывать взаимную во­енную помощь. Грузинские князья и помещики наделялись всеми правами и привилегиями русского дворянства, а жители Картли и Кахети обретали свободу передвижения и расселения в пределах России. Купцам и деловым людям обоих государств предостав­лялись равные права и льготы. Георгиевский трактат помимо основных содержал и конфиденциальный артикул (статью) о дис­локации частей русской армии в Картли и Кахети⁸⁷.

Восточная Грузия в соответствии с концепцией Договора рас­сматривалась как "зависимая страна с ограниченным суверените­том". Георгиевский трактат стал в определенной мере эталоном протекторатных отношений.

В контексте рассматриваемой категории протектората значи­тельный интерес представляют и отношения России с Казахстаном в XVIII — XIX вв. История русско-казахских внешнеполитических связей примечательна и в типологическом плане, так как расширя­ет наши представления о формах российского покровительства над кочевыми народами Евразии. В этом плане особенно показательна история вхождения Младшего и части Среднего жузов в состав России. В 1730 — 1731 гг. казахский хан Абулхаир и знатные бей, выразив желание принять русское подданство, выдвинули некото­рые предварительные условия (кондиции), предусматривавшие, в частности, обеспечение внешней безопасности, ограждение от внутренних усобиц, предоставление казахам пастбищ в междуречье Волги и Яика. Статьи заключенной затем протекции состояли из следующих пунктов: присяга хана и старшин на верность русскому царю; обязательство казахов обеспечивать безопасность движения торговых караванов; оказание ханом военной помощи российским властям; возвращение русских пленных в обмен на казахских, за исключением принявших христианство. Россия обязывалась защи­щать Казахскую степь от вражеских нападений, препятствовать набегам на казахов своих кочевых подданных. Казахская знать скрепила договор личными печатями, а хан Абулхаир обязался присылать заложников (аманатов) в Москву⁸⁸.

Соглашение о принятии в русское подданство Младшего и час­ти Среднего жузов имеет некоторое сходство с так называемыми шертными договорными отношениями между Россией и народами Поволжья, Северного Кавказа и Сибири в XVI — XVII вв. В то же время в нем преобладают все характерные для протектората эле­менты правоотношений, хотя имеются и некоторые особенности, связанные с нуждами скотоводческого хозяйства казахов. Дальней­шее развитие этой формы политических взаимоотношений мы видим на примере Внутренней Орды, возникшей в 1801 г. в междуречье Урала и Волги. Переселившимся сюда казахам оренбургские власти разрешили избрать хана, коим стал знатный султан Букей. Ханская власть объявлялась наследственной, но должна была утверждаться грамотой русского императора. Букеевская орда, как уже говорилось ранее, в отличие от Младшего, Среднего и Старшего жузов управлялась ханом совместно с рос­сийской администрацией⁸⁹. В типологическом плане Внутренняя Орда может быть отнесена к подвиду российского протектората, но с более жесткой политической зависимостью от царских властей.

К другому подтипу следует отнести покровительство России над Тувой. После свержения Цинской династии в Китае население этого края обратилось к Николаю II с просьбой о принятии в российское подданство. В апреле 1914 г. Тува была объявлена российским протекторатом и под названием Урянхайского края включена в Енисейскую губернию Восточно-Сибирского генерал-губернаторства.Вслед за тем был учрежден пост российского комиссара по делам Урянхайского края⁹⁰. Тува отказывалась от ведения самостоятельной внешней политики. Верховным прави­телем страны формально считался амбын-нойон, князь одного из крупных хошунов (округов). Местное управление осталось под юрисдикцией нойонов, обладавших всеми прерогативами власти. Тувинская знать принесла присягу на верность русскому императо­ру, заверила печатями свое согласие с принципами протектората. Хошунные печати — символы суверенной власти были сданы в канцелярию российского комиссара по делам Урянхайского края⁹¹.

Второй тип протектората можно продемонстрировать на при­мере взаимоотношений России с Бухарским эмиратом и Хивин­ским ханством. В разделе о Средней Азии уже отмечалось, что в 1868 г. в итоге военных действий между Россией и Бухарой был заключен мирный договор. Конвенция не содержала, за исключе­нием одного неясного места в тексте, прямых указаний на полити­ческий статус ханства. Однако бухарский эмир, сохраняя внешне свои легитимные права суверена, фактически оказался в зависимос­ти от России⁹². Бухара по этому договору гарантировала свободу торговли русским купцам, защиту их жизни и имущества. Допол­нительные статьи конвенции уточняли линию российско-бухарской границы и размеры военной контрибуции с ханства. Бухара усту­пала России часть своих земель в бассейне верхнего и среднего течения Заравшана⁹³.

Через пять лет этот договор был переоформлен и дополнен новыми статьями и положениями. Он регламентировал погранич­ные вопросы, расширял права и сферу действий русских и бухар­ских купцов. Стороны обязывались всемерно покровительствовать торговле, не взимать других пошлин, кроме положенных. Для оперативной связи назначались официальные доверенные лица с постоянным местопребыванием в Ташкенте. Важное значение имела статья конвенции о запрещении в пределах Бухарскою ханства работорговли, "противной законам человеколюбия»⁹⁴.

В 1873 г. после военной конфронтации признала себя вассалом Российской империи и Хива. Мухаммед Рахим-хан стал "покор­ным слугой императора всероссийского", перейдя под "высокое покровительство" России. Правобережная часть Хивинскою ханст­ва была включена в состав империи и образовала так называемый Амударьинский отдел. Договором, заключенным с Россией, хан лишался права вести самостоятельно дела с соседними государст­вами, но сохранял управление своими подданными. Ханство гаран­тировало русским купцам беспошлинную торговлю и свободу плавания по Аму-Дарье. Российские купцы имели право устраи­вать товарные склады и фактории на территории ханства, полу­чать раньше других кредиторов причитающиеся им долги. Конвен­ция предусматривала также отмену работорговли и применения труда невольников в хивинских владениях⁹⁵. Соглашения 1873 г. с Хивой и Бухарой, несмотря на отдельные попытки изменения их статей, сохранили основной правовой статус этих ханств как про­текторатов вплоть до Октября 1917 г.

Российские протектораты, таким образом, разделяются в историко-генетическом плане на два главных вида, которые, как мы видели, делятся на подвиды. Основное различие между выявленны­ми типами протекторатов обусловлено историческими путями их становления и развития. Ритуал легитимизации, особенно протек­ции раннего типа, отражал местные традиции, и его обязательным элементом была присяга на верность сюзеренному правителю. Очевидно, это можно объяснить органической связью рассмат­риваемого политическою института со средневековой практикой феодальною вассалитета.

Российские протектораты имели в функциональном отношении наряду со специфическими и общие признаки независимо от своей типологии. Главный из них — это наличие внутренней автономии при ограничении внешнеполитического суверенитета. Протекторат оформлялся межгосударственным соглашением, скреплявшимся подписями и печатями договаривающихся сторон.

Договор о протекции обычно исходил из принципа признания территориальной целостности покровительствуемой страны и ока­зания взаимной помощи в случае военной опасности.

Изучение российских протекторатов показывает, что на ранних этапах истории при заключении акта протекции доминировали геополитические цели. В более позднее время существенное значе­ние имели торгово-экономические интересы и таможенная полити­ка. Определенную роль при этом играла возможность доступа к сырьевым ресурсам, необходимым для российского промышлен­ного, прежде всего текстильного, производства. Протекторатные отношения позволяли создавать новые торговые базы, караванные транзитные пункты, удобные пристани, что расширяло сферу не только экономического, но и политического влияния патронажной стороны. Объективным результатом этою процесса в исторической перспективе явилось стремление к учреждению единой таможенной системы. Координация таможенной деятельности ограждала от контрабанды, неуплаты пошлин, содействовала борьбе с конкуренцией западных, в основном английских, товаров.

Статус протектората, несмотря на его определенное негативное восприятие покровительствуемой стороной, в большинстве случаев устраивал "слабого" субъекта договора. Местные правящие круги нередко использовали военную и экономическую мощь государ­ства-патрона в своих интересах. Известны факты, когда они, опираясь на соглашения о протекции, укрепляли свою власть, подавляя сепаратистские движения и расширяя собственные вла­дения. В частности, бухарский эмир Сайд Музаффар использовал помощь России для разгрома мятежей местных феодалов и при­соединения к ханству непокорных горных владений — Гиссара, Куляба, Дарваза, Каратегина. Протекторатный статус обычно позволял и местному купечеству расширять ареал торговых опе­раций, накоплять и приумножать свои капиталы. В значительной степени этому способствовало уравнение прав и возможностей с русскими предпринимателями на территории самого протек­тората и в пределах России.

История российских протекторатов позволяет выявить инте­ресные особенности, проследить общие закономерности государст­венно-политических отношений в рамках обширного Российского государства. Дальнейшее изучение этой проблемы, несомненно, обогатит исследуемую тему новыми фактами, наблюдениями и открытиями.