Проблемы упорядочения административно-управленческого процесса

Самая большая проблема — юридическая регламентация процедур, т. е. юридически оформленного, понятного для всех порядка испол­нительных действий должностных лиц государственных органов. Без упорядоченных процедур, установленных и применяемых норм адми­нистративных действий и процесса государственный характер управ­ления превращается в характер усмотрительного, субъективного права лиц публичной власти и государственной службы. Процедуры любого процесса могут быть таковы, что материализуют право или превраща­ют его в фикцию.

Пробельное процессуальное законодательство приводит к тому, что руководитель госоргана для каждого конкретного административ­но-управленческого дела определяет конкретные процедуры производ­ства, действий по нему как в подразделениях своего ведомства, так и согласования его вопросов в иных инстанциях, или ждет, чтобы по­рядок рассмотрения данного дела был определен опять-таки усмотри-тельным индивидуальным решением вышестоящей инстанции, скажем, правительства, министра. Это состояние административно-управленче­ского процесса точнее квалифицируется неюридическим термином — деятельность, что предполагает акцент на значительный удельный вес в ней субъективного фактора. Мож^но сказать, что административ­но-управленческий процесс — это юридическая категория, характери­зующая административно-правовое воздействие субъекта управления на основе урегулированных, упорядоченных, нормированных процедур.

Пока даже процедуры в палатах парламента недостаточно урегули­рованы. Последствия при этом обнаруживаются двоякого рода: неэф­фективность аппарата парламентской службы и невозможность фор­мирования единого аппарата парламентской службы на основе уни­фицированных процессуальных норм и управленческих технологий. Не случайно не удалась попытка (1994 г.) создать единый аппарат парламента, что вполне соответствует конституционному положению о российском парламенте как одном государственном органе. Акту­альной остается задача урегулирования административно-управленче­ских процедур в масштабах государственной службы как целостного единого публично-правового института.

Авторы концепции правовой реформы отмечали целесообразность приступить к подготовке методологии и структуры проекта процессу­ального управленческого процесса и принятия Закона об административно-управленческих процедурах — Управленческого кодекса[63]. «Су­ществующий нормативный материал не позволяет объединить, управ­ленческие действия под эгидой административного процесса», — справедливо подчеркивал А. Ф. Ноздрачев на «Лазаревских чтениях» 1997 г., говоря о необходимости кодифицирования процессуальных норм в сфере управления[64].

Вопрос о принятии соответствующего кодифицированного акта обсуждается, но не решается, и здесь мы опять же отстаем от евро­пейских стран. Известно, к примеру, что в Венгрии еще в 1957 г. был принят Закон об общем административном процессе, претерпевший позднейшие редакции. Вопросам позитивной управленческой деятель­ности органов власти в нем отводится значительное место[65]. В 1970 г. в Народной Республике Болгария был принят Закон об администра­тивном производстве, в котором есть раздел о производстве по изда­нию административных актов[66]. Еще раньше данный вопрос был ре­шен в ряде стран Западной Европы и США (см., например, Закон об административной процедуре от 11 июня 1946г.)[67].

Российский управленческий кодекс должен быть принят как обще-федеральный и содержать в себе как материальные нормы управленче­ского производства, так и процессуальные. «Организация и функцио­нирование аппарата государственного управления должны быть урегу­лированы прежде всего актами высшей юридической силы — законами. Именно они должны закреплять принципы, главные направ­ления, формы и методы администрации, регулировать ее взаимоотно­шения с гражданами, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, средствами массовой информации», — так по этому поводу высказывался Д. Н. Бахрах[68] и с этим трудно не согласиться.

Стратегической целью управленческого процесса должна являться выработка таких форм воздействия и определение такого порядка управления, при которых происходит максимальное или оптимальное совпадение интересов и выгод сторон, складывается их сотрудничест­во, а не противоборство и непонимание друг друга.

Таким образом, административно-управленческий процесс должен в ближайшей перспективе иметь качественную нормативную основу, которая бы: 1) рассматривала все общественные отношения, нуждаю­щиеся в правовом опосредовании, или хотя бы их основную массу; 2) содержала процессуальные нормы, четко регулирующие процедуры реализации материальных норм; 3) закрепляла надежные организаци­онно-правовые механизмы обеспечения законности в управлении.

В федеральном административно-управленческом кодексе целесо­образно определить:

— отношения, регулируемые кодексом;

— цели и принципы административно-управленческого процесса;

— субъекты процесса, их права и обязанности;

— правовые формы управленческой деятельности;

— требования к правовым формам управления;

— типичные случаи несоответствия правовых актов управления настоящему кодексу;

— виды правовых форм управления;

— порядок подготовки, принятия, вступления в силу и исполне­ния правовых актов управления;

— условия регистрации некоторых категорий нормативных правовых актов управления;

— действие нормативных правовых актов во времени, в простран­стве и по кругу лиц;

— порядок подготовки, принятия и исполнения административ­ных договоров;

— случаи проведения обязательной экспертизы нормативных правовых актов управления и административных договоров;

— порядок осуществления юридически значимых действий;

— порядок административного обжалования правовых – актов управления органов публичной власти и действий или бездействия их должностных лиц;

— порядок рассмотрения жалобы и принятие решения по ней;

— другие вопросы.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1.Дайте определение административному акту, охарактеризуйте его отличительные признаки.

2. Что такое правовой режим административного акта?

3. Административный договор: в чем его суть и роль в системе пра­вового регулирования?

4. В чем специфика нормативных правовых актов местного само­управления ?

5. Какова роль управленческих процедур в упорядочении управленче­ской деятельности?

•

—

.Тема 16. Управленческая деятельность как процесс: формы, процедуры

• Формы осуществления управленческой деятельности

• Правотворческая управленческая деятельность

• Правоприменительная управленческая деятельность

Поставим перед собой задачу вскрыть наиболее общие элементы управленческой деятельности как процесса, публичного воздействия присущие всем органам публичного государственного, муниципального управления, выявить наиболее эффективные ее формы и методы, обос­новать определенные теоретические положения и практические реко­мендации, которые, не будучи, конечно, бесспорными, представляют интерес для обучающихся работников государственного аппарата.