| Политико-административное управление процессами разрешения коллективных конфликтов | | | Политико-административное управление процессами разрешения коллективных конфликтов Соловьев А.В. Опубликовано в номере: Менеджмент в России и за рубежом №5 / 1999 Период реформирования российского общества, когда идет становление открытого гражданского общества и Конституцией страны провозглашены в качестве приоритетов задачи построения правового и социального государства, характеризуется не только становлением новой идеологии взаимодействия представительных органов трудящихся - профсоюзов и предпринимателей, работодателей на основе социального сотрудничества, но наличием социально-политических конфликтов, входящих в крайнюю стадию их разрешения - забастовку. Конфликты в сфере социально-трудовых отношений в период перехода России к рыночной экономике можно квалифицировать как социально-политические. Оснований для этого несколько. Во-первых, как правило, все они происходят по поводу политики государства: экономической, бюджетно-финансовой, приватизации, банкротства (санации) предприятий, социальной, трудовой, включая вопросы занятости. Во-вторых, прямо или косвенно они связаны с определенными действиями (решениями) или бездействиями на уровне властных структур. Например, на основании политических решений по реструктуризации угольной промышленности, что в свое время вызвало забастовки не только в угольной промышленности, но и в металлургической. В-третьих, эти конфликты происходят при наличии рефлексии о социальном партнерстве, в рамках системы социального партнерства, где третьей стороной выступают институты исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, и при наличии ее механизмов - соглашений по социально-трудовым отношениям и коллективных договоров. Государственной задачей и одной из его функций является предупреждение конфликтов, их урегулирование и разрешение в целях сохранения социального мира и стабилизации политической власти на всех ее уровнях. Эти политические задачу и функцию призваны реализовать в общественной жизни соответствующие органы государственной власти на федеральном и региональном уровне субъектов Российской Федерации. Рассмотрению моделей системы и проблем эффективности посвящена данная статья. Прежде всего необходимо раскрыть понятие "разрешение социально-политического конфликта". Обратившись к одной из современных работ по рассмотрению конфликтных отношений, можно принять точку зрения автора на то, что в современной конфликтологии "концепция урегулирования предполагает завершение конфликта путем побуждения (принуждения) другой стороны ... к принятию невыгодного предложения. В данном случае постконфликтные отношения неустойчивы, содержат предпосылку для новой борьбы". К такого рода урегулированию мы склонны относить акты судебных органов, которые, например, понуждают работников, их органы общественной самодеятельности или профсоюзы, объединения профсоюзов прекратить объявленную или начатую забастовку. После таких решений судов соответствующей юрисдикции конфликт, как правило, продолжается и входит в новую фазу. Предпочтение отдается концепции разрешения конфликта, когда "он завершается посредством соглашения и взаимного анализа сторонами его причин. Происходит осознание обстоятельств, обусловивших возникновение острых разногласий, и устанавливаются отношения равновесия, удовлетворяющие партнеров (оппонентов)". В такого рода концепцию органично вписывается вмешательство в социально-политический конфликт третьей стороны - формальных или неформальных государственных или частных органов примирения и посредничества. Государство законодательно регулирует условия и правила проведения процедур разрешения коллективных социально-политических конфликтов, включая их крайнюю форму - забастовку. Здесь государство действует в том ключе, который отметил Р.Дарендорф: "В случае проведения карнавалов и забастовок разрешение совершать неразрешимое само подлежит строгому регулированию". Строгое регулирование поведения участников социально-политического конфликта и направление их действий в русло законодательства во многих странах, включая Россию, доверено государственно-административным органам. По этой причине речь и будет идти о проблемах политико-административного управления системой органов государственной власти по разрешению коллективных конфликтов. В России государство приняло решение о создании органа содействия разрешению социальных конфликтов в 1991 году. Оно было формализовано в Указ Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 г. "О социальном партнерстве и разрешении коллективных трудовых споров (конфликтов)". Однако до 1993 года в разрешении социальных конфликтов принимала участие только Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений (далее - Комиссия), в функции которой входила и эта обязанность. В 1993 году при Министерстве труда Российской Федерации была создана Служба разрешения коллективных трудовых конфликтов (далее по тексту - Служба). Это было сделано во исполнение постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30.07.1993 г. № 730 и от 4.11.1993 г. № 1133. Уже в 1993 году созданы и начали работать 11 региональных отделений Службы со своими штаб-квартирами в городах: Владивосток, Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Кемерово, Краснодар, Нижний Новгород, Москва, Самара, Санкт-Петербург, Сыктывкар. Непосредственно в Минтруде России (г.Москва) находилась главная штаб-квартира Службы. Аппарат Службы возглавлял руководитель, а в его подчинении находились 12 чел. (из 15-ти по штатному расписанию) и 11 руководителей региональных отделений. В региональных отделениях было занято 32 чел. (из 33-х по штатному расписанию). Финансирование Службы производилось по специальной статье в федеральном бюджете. Однако из-за экономических неурядиц в период перехода России к рыночной экономике государство не смогло надлежащим образом финансировать Службу, которая к моменту получения нового статуса в 1996 году сократила свою численность в целом до 30 чел. Изменение статуса Службы произошло после выхода в свет Закона РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (175-ФЗ). В развитие закона было принято постановление Правительства Российской Федерации (от 15.04.1996г. № 468) "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров", в котором было закреплено понятие "система службы по урегулированию коллективных трудовых споров". Анализ функций Службы и ее практической деятельности показывает, что этот государственный орган (его органы) не обязаны и не осуществляют силового вмешательства в конфликт. Следовательно, применение термина "урегулирование" в названии Службы не соответствует фактическому предназначению и функциям, возложенным на поименованный орган. При рассмотрении организационно-правовых аспектов следует обратить внимание на то, что законодатель не счел необходимым раскрыть в п.1 ст.11 Закона РФ (175-ФЗ) органом какой власти является Служба - органом законодательной, исполнительной или судебной власти. Принадлежность Службы к числу органов исполнительной власти вытекает только из содержания Постановления Правительства Российской Федерации "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров" (от 15.04.1996г. № 468). Указанным постановлением установлено, что службу по урегулированию коллективных трудовых споров образуют Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров и территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров Министерства труда Российской Федерации. В то же время постановлением разрешено вхождение в систему службы по урегулированию коллективных трудовых споров по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответствующих подразделений этих органов, на которые возложены функции по урегулированию коллективных трудовых споров (см. ч.3 п.1 Постановления Правительства РФ от 15.04.1996 г. N 468). Следовательно, система Службы будет представлять собой соответствующие подразделения Министерства труда Российской Федерации - Департамент и территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров, а также определенные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По поводу создания такой системы Службы можно сделать несколько замечаний. В условиях функционирования указанной системы, по нашему мнению, отсутствуют: во-первых, элементарная соподчиненность специальных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и центрального органа Службы - Департамента Министерства труда Российской Федерации; во-вторых, контроль и ответственность за выполнение специальными подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации таких обязанностей как предупреждение и разрешение коллективных трудовых споров (см. п.3 Положения о службе по урегулированию коллективных трудовых споров). Продолжая рассмотрение п.1 ст.11, необходимо обратить внимание на то, что Служба призвана содействовать разрешению конфликтов не только путем организации примирительных процедур, предусмотренных Законом РФ (175-ФЗ), но и путем непосредственного участия в таких процедурах. Так, в соответствии с п.5 Положения о службе по урегулированию коллективных трудовых споров (утверждено вышеназванным Постановлением Правительства РФ) "работники Службы могут в установленном порядке привлекаться к выполнению работы в качестве эксперта, посредника или трудового арбитра". Минтруд России своими постановлениями, как бы закрепил, вхождение в систему Службы соответствующих подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которые возложены функции по урегулированию коллективных трудовых споров. К числу этих постановлений относятся: от 17.12.1996г. №17 "О предоставлении подразделениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по урегулированию коллективных трудовых споров"; от 29.09.1997г. №49 "О внесении изменений и дополнений в приложение к постановлению Минтруда России от 17.12.1996 №17"; от 02.06.1998 г. №21 "О внесении дополнений в постановление Минтруда России от 17.12.1996 г. №17 "О предоставлении подразделениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по урегулированию коллективных трудовых споров". Насколько правомерными были действия Минтруда России и отвечают ли эти акты Минтруда России правовым нормам Конституции Российской Федерации и действующему законодательству была открыта дискуссия. По нашему мнению, эти акты Минтруда России не легитимны, поскольку не отвечают требованиям нескольких нормативных актов. Легитимность могла появиться только в результате процедуры, предусмотренной нормативными актами. К их числу относится Указ Президента Российской Федерации №370 от 12 марта 1996г. "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничениию предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Акты передачи полномочий должны рассматриваться специальной Комиссией при Президенте Российской Федерации. Рассмотрим системно-функциональные характеристики Службы и ее органов. В соответствии с Законом РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (ст.11) государственные институты, содействующие в разрешении социальных конфликтов, обязаны выполнять следующие функции: 1) осуществлять уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров; 2) проверять в случаях необходимости полномочия представителей сторон коллективного трудового спора; 3) формировать список посредников и трудовых арбитров; 4) проводить подготовку посредников и трудовых арбитров, специализирующихся вразрешении коллективных трудовых споров; 5) выявлять и обобщать причины и условия возникновения коллективных трудовых споров; 6) подготавливать предложения по устранению причин коллективных трудовых споров; 7) оказывать методическую помощь сторонам спора на всех этапах разрешения коллективных трудовых споров; 8) организовывать в установленном порядке финансирование примирительных процедур; 9) организовывать работу по урегулированию коллективных трудовых споров во взаимодействии с представителями работников и работодателей, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для нормального функционирования Службы, т.е. выполнения ею целей и задач, утвержденных при создании системы, необходимо наличие определенных условий. Основным условием, по нашему мнению, является наличие материальных ресурсов для выполнения важнейших функций системы, предусмотренных действующим законодательством. Это означает, что из выше перечисленных функций - девять позиций, следует выделить те, которые условно можно отнести к числу "важнейших". Пожалуй, к числу "важнейших функций системы" могут быть отнесены позиции 4), 7), 8), 9). Они содержат обязательные положения деятельности, как системы в целом, так и ее отдельных элементов (подсистем). По смыслу нормы, в которой закреплено "Организовывать работу по урегулированию коллективных трудовых споров", главной функцией Службы является институционализация примирительных процедур и принятие участия в этих процедурах ее представителей. Нельзя пройти мимо одного факта, который вытекает из сопоставления правового статуса Службы с функцией институционализации примирительных процедур. Одним из факторов успешной деятельности государственно-административного органа, например, Федеральной службы посредничества и примирения (ФСПП, США) и Службы (Россия) является доверие сторон конфликта: профсоюзов, как основных выразителей интересов трудящихся, и предпринимателей (работодателей). В рамках действующего законодательства, установившего неопределенный статус Службы при институционализации процедуры трудового арбитража, нельзя говорить о завоевании такого доверия. Поясним суть проблемы. По смыслу ст.8 Закона РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (175-ФЗ) институционализация процедуры трудового арбитража проходит при обязательном участии Службы (ее полномочного представителя). Однако в правовом статусе Службы не закреплено ее право отстранять ту или иную кандидатуру лица, рекомендуемого одной из сторон на выполнение роли трудового арбитра в случаях, когда данное лицо ранее показало себя как не отвечающее основным требования третейского судьи - независимость, непредвзятость, принципиальность, честность и профессионализм. Проблеме отсутствия надлежащего правового статуса Службы не уделяется должного внимания со стороны Минтруда России и работодателей, их объединений (ассоциаций). Последние должны быть заинтересованы в решении этой проблемы, поскольку в результате недобросовестно проведенных арбитражей, как правило, проигрывают именно они. Законодатель не предусмотрел возложение на Службу такой важной обязанности как контроль за соблюдением посредниками и трудовыми арбитрами, участвующими в проведении примирительных процедур, действующего законодательства. Деятельность же самой Службы в соответствии с п.2 Положения "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров" основывается на принципе законности. Это означает, что работа названного органа федеральнойисполнительной власти строится и осуществляется при строгом соблюдении правовых норм Конституции Российской Федерации, КЗоТ РФ, Закона РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (175-ФЗ), других федеральных законодательных актов, актов Президента Российской Федерации, решений Правительства Российского Федерации и пр. На принципе законности осуществляется и работа органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которые возложены функции по содействию в разрешении коллективных трудовых споров. Наши критические замечания в адрес законодателя совпадают с мнением некоторых юристов, отмечающих: "что касается Закона РФ о коллективных трудовых спорах (1995 г.) ... закон, на наш взгляд, представляет собой не совсем удачную компиляцию зарубежных моделей примирительно-посреднического и арбитражного разбирательства коллективных трудовых споров". Обязательные положения деятельности системы Службы и ее элементов напрямую связаны с проблемой бюджетного финансирования - федерального и местных, т.е. с проблемами бюджетно-финансовой политики. Например, подготавливать предложения по устранению причин коллективных трудовых споров можно только на основании изучения материалов конкретных конфликтов. Конфликт может быть неверно квалифицирован. По этой причине его следует изучать "изнутри". Для этого представители Службы должны бывать в организациях, в которых зарегистрированы социально-политические конфликты. Следовательно, Служба должна надлежащим образом финансироваться по статье затрат - командировочные расходы. Такой же вывод о необходимости надлежащего финансирования будет сделан и в результате рассмотрения другой функции Службы, заключающейся в обязанности оказания методической, организационной помощи сторонам конфликта на всех этапах разрешения коллективных трудовых споров. Эффективная помощь сторонам спора может быть оказана при непосредственном нахождении представителя Службы в организации, в которой зарегистрирован конфликт. Конфликт надо исследовать изнутри. Для проведения подготовки посредников и трудовых арбитров, а также оплаты работы этих лиц, занятых разрешением коллективных трудовых споров, органы системы Службы должны иметь финансовые ресурсы. И, поскольку речь идет о государственной системе Службы, то, очевидно, правомерно в понятие "системы службы по урегулированию коллективных трудовых споров" включать органы федеральной исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации, те органы, которые заняты вопросами бюджетного финансирования на соответствующем уровне - федеральном, субъектов Российской Федерации. Следует присоединиться к мнению Н.А.Витке, что "нужно понять управление как единый и целостный процесс, где каждая часть работает на другую в тесной связи с другой. Отдельные проблемы управленческого дела - не самостоятельные единицы, складывающиеся в простую арифметическую сумму. Они объединены не механически, но органически, как части и стороны единого управленческого процесса". Исходя из этой предпосылки, и на основании организационно-правовой характеристики можно смоделировать государственную систему Службы по урегулированию коллективных трудовых споров. Остается только вопрос: какой орган будет координировать деятельность системы Службы? Вопрос будет открытым до тех пор пока на уровне Конституции Российской Федерации не будут закреплены правовые нормы о федеральной службе с ее "вертикалью" управления. К проблемам управления Службой, по нашему мнению, можно подойти с позиций политического управления. Это означает, что функционирование Службы можно рассматривать: - как защитный механизм социального партнерства, (налаживание механизма коллективных переговоров; демонстрация готовности институтов власти к конструктивному диалогу на соответствующем уровне социального партнерства; консультирование сторон социального партнерства по совершенствованию актов согласительно-договорных процессов - коллективных договоров, соглашений);
- как механизм реализации принципов законности и равенства социальных партнеров в случаях возникновения конфликтов - на основании и в пределах закона;
- как механизм подсистемы влияния, непосредственно выполняющей задачу разрешения определенного рода социальных конфликтов (иллюзорные конфликты, конфликты интересов и пр.) и задачу перевода нелегитимных действий сторон конфликта в рамки цивилизованного, правового механизма его протекания, разрешения ("дикие" забастовки и пр.);
- как механизм непосредственного взаимодействия государственных органов с представительными органами работодателей, их объединений и такими же органами работников (профсоюзами, стачкомами и пр.) на разных уровнях социального партнерства.
Трудно согласиться с автором монографии "Система государственного управления" в определении количества органов государствено-административного регулирования социально-трудовых отношений, в той или иной степени связанных с управлением конфликтными ситуациями. В главе 8 "Управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями" не приведено понятие социального конфликта в сфере социально-трудовых отношений в увязке с действующим трудовым законодательством. Это означает, что конфликты не классифицируются на индивидуальные и коллективные. В результате в число государственно-административных органов регулирования социально-трудовых отношений автор не включает: Рострудинспекцию - орган федеральной исполнительной власти, суды соответствующих инстанций - органы судебной власти. Необходимо отметить, что в сфере социально-трудовых отношений есть орган, который помимо Службы косвенно принимает участие в разрешении социально-политических конфликтов и вносит свой вклад в их профилактику. Это - Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции) и Согласно Указу Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. № 1504, утвердившему Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции), аппарат Рострудинспекции составляет 90 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий); численность работников государственных инспекции труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов - 5100 единиц. Видно, что Рострудинспекция кроме иерархической вертикали управления имеет и горизонтальные связи. У Службы же горизонтальные связи отсутствуют. А такого рода связям придается большое значение, например, в американской модели государственного управления конфликтами. Финансирование расходов, связанных с осуществлением деятельности аппарата Рострудинспекции и государственных инспекций труда, расположенных в 89-ти субъектах Российской Федерации, в настоящее время производится за счет средств федерального бюджета. Положением о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции) закреплено - Рострудинспекция и подведомственные ей государственные инспекции труда республик образуют - единую систему надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности. Рострудинспекция и подведомственные ей государственные инспекции труда осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными надзорами, органами прокуратуры, другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правовой и технической инспекциями труда объединений профессиональных союзов. Нет смысла перечислять все задачи Рострудинспекции и подведомственных ей государственных инспекций труда. Перечислим наиболее важные: осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, а также связанных с ним законодательных и нормативных правовых актов о ... социальном страховании, занятости, банкротстве и приватизации предприятий, коллективных договорах и соглашениях; содействие овладению работодателями и работниками знаниями законодательства Российской Федерации и действующих норм и нормативов о труде и охране труда. Отсюда видны не только задачи, но объекты общественных отношений, в которых, с одной стороны, проявляются социально-политические конфликты, а, с другой - действует Рострудинспекция. Если проанализировать основные задачи Рострудинспекции (включая стоящие перед подведомственными ей государственными инспекциями труда) и Службы по урегулированию коллективных трудовых споров, то можно сделать вывод - задачи Рострудинспекции поглощают те, которые должны выполняться государственным органом, содействующим разрешению коллективных трудовых споров. Более того, Рострудинспекция и подведомственные ей государственные инспекции труда выполняют функции, которые при необходимой корректировке, по нашему мнению, могут поставить вопрос о нецелесообразности существования Службы. В пользу такой постановки дела говорят следующие доводы: а) Рострудинспекция осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, а также связанных с ним законодательных и нормативных правовых актов, т.е. в области трудовых отношений и сфере возникновения конфликтов по поводу условий и оплаты труда, банкротства и приватизации предприятий, занятости граждан, по толкованию и выполнению коллективных договоров и соглашений; б) Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекция) имеет более высокий статус, чем Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Минтруда России; более высок и статус руководителя Рострудинспекции - первый заместитель Министра труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации; в) Рострудинспекция имеет четкую иерархию управления, которой предусмотрены "вертикаль" и "горизонталь" управления деятельностью государственных инспекций труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов, расположенных в 89-ти субъектах Российской Федерации; г) руководители, работники государственных инспекций труда имеют достаточный объем прав, превышающий перечень прав представителей службы по урегулированию коллективных трудовых споров. Например, кроме всего прочего, они имеют право: налагать в установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях порядке штрафы на руководителей, должностных лиц и других ответственных работников предприятий, виновных в нарушении законов и иных нормативных актов о труде; предъявлять работодателям, должностным лицам и другим ответственным работникам предприятий обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о труде и охране труда, о привлечении виновных в этих нарушениях к дисциплинарной ответственности или отстранении их от должности в установленном порядке; д) в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (cт.210) на Рострудинспекцию возложены функции по рассмотрению ситуаций, когда со стороны представителей работодателей - руководителей организаций и других должностных лиц, нарушаются нормы Федеральных законов "О коллективных договорах и соглашениях", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров". В случае определения вины представителя работодателя Рострудинспекция вправе наложить на данное лицо административное взыскание в порядке, установленном действующим законодательством; е) Рострудинспекция осуществляет не только государственный надзор и контроль, но и ведет деятельность, которую можно квалифицировать как превентивное управление конфликтами: принимает и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения работников и их объединений о нарушениях их трудовых, социально-экономических прав; побуждает надлежащих лиц устранять эти нарушения или принимает другие меры по их отношению; организует обучение работодателей и работников по вопросам нормативно-правовых актов о труде. За рамки перечисленных доводов, которые скорее говорят в пользу необходимости изменения статуса, структуры управления Службы по урегулированию коллективных трудовых споров, вынесены аргументы, базирующиеся на сопоставлении Рострудинспекции, например, с Федеральной службой посредничества и примирения (ФСПП) США. Для сравнительного анализа двух государственных органов выбрана Федеральная служба посредничества и примирения США, поскольку ФСПП стала правоприемницей существовавшей, согласно закону Тафта-Хартли, с 1913 года в Министерстве труда Службы примирения. Это не только государственный орган со значительным стажем деятельности, но структурированная система, имеющая пятирегиональный уровень управления с представительными офисами в более 80 крупных, средних и малых городах США с численностью основного персонала от 43 служащих в 1917 году до 595 - в 1977 году. Наши аргументы как результат указанного анализа связаны со спецификой организационно-правовой формы государственно-административного органа каждой из стран. Степень эффективности и обязательности мероприятий и предложений ФСПП (США), как и Рострудинспекции, возрастает еще и потому, что ее механизм вступает в действие не только по просьбе одной из сторон трудовых отношений (сторон конфликта), но и "по ее собственной инициативе". Руководители ФСПП и Рострудинспекции являются чиновниками высшего ранга. Лицо, претендующее на замещение должности руководителя каждого из указанных государственных органов, должно иметь юридическое образование. Этот факт значителен, поскольку, например, руководитель ФСПП вправе выступать в качестве трудового арбитра. В настоящее время руководитель Службы по урегулированию коллективных трудовых споров - Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Минтруда России не имеет надлежащего статуса, чтобы самостоятельно принимать соответствующие решения. Например, этот руководитель невправе утверждать структуру, штаты и положения о структурных подразделениях службы по урегулированию коллективных трудовых споров. Он невправе назначать на должность и освобождать от должности работников и руководителей подведомственных ей межрегиональных территориальных органов. Кроме того, к лицу, которое может заместить указанную должность, не предъявляется требование о наличии специальности юриста с определенным стажем трудовой (практической) деятельности. Это означает, что на стадии утверждения квалификационной характеристики должности не закладывается требование, от которого зависит потенциальная возможность определенного лица помимо прочего при необходимости со знанием дела выступать в качестве трудового арбитра. Например, многие авторы отмечают как важным в регулировании общественных отношений США момент законодательного наделение министра труда официальными полномочиями примирителя. Согласно закону Тафта- Хартли министр труда имел право действовать в качестве посредника и назначать чрезвычайных уполномоченных для решения трудовых споров. По нашему мнению, ФСПП и Рострудинспекция имеют такую организационно-правовую форму, что отвечают понятию государственного администрирования, выраженную американскими политологами Ф.Нигро, Л.Нигро. "Государственное администрирование," - пишут ученые, - "означает скоординированные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти - законодательной, исполнительной, судебной - и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах". Деятельность ФСПП и Рострудинспекции "пронизывается" теми составляющими, которые согласно Ф.Нигро, Л.Нигро по сути есть "государственное администрирование". Проведение структурно-функционального, сравнительного анализа деятельности Службы, Рострудинспекции и ФСПП созвучно одной из задач, которые поставлены перед государственно-административными органами Правительством Российской Федерации в рамках Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июня 1996г. № 934 "О подготовке программы социальных реформ" Правительство Российской Федерации разработало и утвердило соответствующим актом Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов. В разделе 3 "Реформы в сфере труда и трудовых отношений" этой программы существует подраздел "Развитие социального партнерства". Именно здесь сформулированы первоочередные задачи, которые Правительство Российской Федерации сочло необходимым запланировать на период до 2000 года. В первоочередном порядке, по мимо прочего, предусматривается: 1. разработать правовой механизм совершенствования организационных форм социального партнерства и процедур взаимодействия субъектов трудовых отношений, примирительных процедур; 2. укрепить государственную службу по урегулированию коллективных трудовых споров. Для реализации второй задачи, по нашему мнению, необходимо несколько условий. Во-первых, в целях выбора направлений определенных действий по укреплению государственного органа необходим всесторонний анализ его деятельности, включая организационно-правовой, системно-функциональный. Во-вторых, должно быть раскрыто понятие "укрепление" государственной службы. По нашему мнению, укрепление или реформирование системы службы по урегулированию коллективных трудовых споров необходимо по объективным причинам. В настоящий период Служба не в состоянии выполнять основные функции: участвовать в формировании трудовых арбитражей (см. ст.8 Закона РФ, 175-ФЗ), поскольку отсутствуют средства для командирования непосредственно на места конфликтов; проводить подготовку посредников и трудовых арбитров, специализирующихся в разрешении коллективных трудовых споров (см. ст.11 Закона РФ, 175-ФЗ, поскольку на эти цели также нет средств; выявлять и обобщать причины и условия возникновения коллективных трудовых споров, подготавливать предложения по их устранению (см. ст.11 Закона РФ, 175-ФЗ), поскольку нельзя достоверно установить характер конфликта без его анализа непосредственно в организации, где он имел или имеет место; организовывать в установленном порядке финансирование примирительных процедур (см. ст.11 Закона РФ, 175-ФЗ), поскольку такой порядок не определен и не решен вопрос, из каких средств должно осуществляться это финансирование. Укрепление или реформирование Службы, по нашему мнению, возможно произвести без дополнительных ассигнований (затрат) из федерального бюджета. Изменить статус, структуру управления службы по урегулированию коллективных трудовых споров возможно путем простой корректировки содержательной части Постановления Правительства Российской Федерации "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров" (от 15.04.1996г. № 468). Базой такого подхода является соответствующая норма Закона РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (1995, 175-ФЗ). Согласно ст.27 данного законодательного акта Правительство Российской Федерации утверждает положение о службе по урегулированию коллективных трудовых споров. Возможно такого рода предложение будет способствовать выполнению отмеченной задачи, поставленной в рамках подраздела "Развитие социального партнерства" Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов. Основным итогом данного анализа является вывод о том, что существуют объективные причины для принятия политико-административных решений по укреплению государственной службы по урегулированию коллективных трудовых споров и при этом невозможно оспорить ее роль в деле отслеживания социально-политического климата, институонализации примирительных процедур, разрешения конфликтов и снятия социальной напряженности. Посредством создания условий для эффективной деятельности данной государственной службы институты власти могут продемонстрировать конструктивную заинтересованность в поддержании социального мира и сохранении политической стабильности в обществе. | | Отдельные номера журналов Вы можете купить на сайте www.5B.ru Оформление подписки на журнал: http://dis.ru/subscribe/ | |
