Типология международных институтов
Система международных институтов
Известно, что экономические, социально-политические и иные отношения в конкретном обществе и в государстве регулируются национальными и государственными институтами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, культурными и т.д.). Многоплановые международные отношения порождают соответствующие им наднациональные институты – экономические, социальные, политические, военные и др. Субъектами институтов гражданского и политического обществ являются члены данного общества, граждане государства, их группы, слои, объединения, государственные учреждения, а полем их деятельности – определенная сфера или аспект жизни конкретного общества, государства. Субъектами же международных институтов выступают государства, народы, группы и объединения граждан одновременно нескольких государств, их институты, а поле их деятельности – определенные сферы или аспекты международных или межгосударственных отношений, затрагивающие интересы всех или многих народов.
Международный институт – это звено механизма совместного решения проблем, затрагивающих интересы нескольких государств или человечества в целом. Такие институты в зачаточном состоянии складываются одновременно с формированием социумов и возникновением государств. Ими являлись встречи и собрания вождей с целью регулирования проблем, возникавших между первобытными общинами в процессе их хозяйственной деятельности. Затем ими становятся собрания князей и правителей древних государств с целью выработки правил ведения войны, церковные соборы для согласования общих правил религиозного исповедания, а также конгрессы правителей для подведения итогов войн, наказания побежденных и награждения победителей, в результате чего исчезали и возникали целые государства. В этом же ряду оказываются третейские суды, призванные разрешить споры между странами и государствами.
Особенно интенсивно наднациональные институты формируются с развитием производительных сил, расширением и углублением экономических, политических и культурных отношений между народами и государствами, складыванием мирового рынка, интенсификацией торговых и иных отношений между странами и народами и соответственно с интернационализацией всей жизни. В первую очередь складываются специальные межгосударственные институты (договоры, соглашения и механизмы их реализации)[1], затем экономические, культурные и иные организации.
Международные институты в современном понимании этого феномена начали образовываться в XIX в. Так, Венский конгресс (1814 – 1815 гг.) учредил Рейнскую комиссию, поручив ей определить и корректировать регламент совместного использования Рейна прибрежными государствами в целях организации судоходства по нему в общих интересах. Вскоре создаются аналогичные комиссии по Эльбе (1821 г.), по реке По (1849 г.), Дунаю (1856 г.), Пруту (1866 г.). Возникают институты для налаживания сотрудничества между странами и в других областях. Учреждаются Международный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Метрический союз (1875 г.), Международный союз печатников (1886 г.), Международный союз фрахта железнодорожных перевозок (1890 г.), Международный союз сахаропроизводителей (1902 г.).
Одними из первых политических институтов нового времени могут считаться заключенный 25 сентября 1815 г. между императорами России и Австрии и королем Пруссии «Священный союз»[1], а также контрольный механизм, сформированный конференцией против рабства, состоявшейся в Лондоне в 1840 г. По Ашбертонскому (Ashburton) договору 1842 г. Англия и Соединенные Штаты договорились направить по эскадре своих кораблей к берегам Африки, чтобы перекрыть пути вывоза жителей континента для продажи в рабство. В 1845 г. к этому соглашению присоединилась и Франция.
Во второй половине XIX в. образовались также Международная ассоциация права (1873 г.), Международный комитет Красного Креста (1875 г.), Межпарламентский союз (1889 г.), Международный штаб общественного здоровья, ставший предтечей Всемирной организации здравоохранения.
К началу ХХ столетия в мире существовало уже более 400 подобных организаций. Они становятся активными субъектами международной политики. Ускорившийся процесс институционализации международной жизни потребовал своего упорядочения, установления критериев международного института и выработки условий членства в них. Для решения этих задач в 1909–1910 гг. учреждается Союз международных ассоциаций (СМА).
Согласно выработанным тогда правилам СМА организация считалась международной, если она соответствовала трем условиям:
1) имеет постоянный орган;
2) ее целью являются общие для нескольких государств интересы, за исключением получения прибыли;
3) членство в них открыто индивидам и группам индивидов из разных стран[1].
Эти критерии, возможно, в наиболее полной мере отвечали требованиям того времени. Однако сегодня они требуют своего уточнения. Так, под «несколькими государствами» подразумевалось не менее трех. Но известно, что отношения между двумя многонациональными государствами в большей степени «международны», чем отношения между тремя унитарными государствами. Всякий институт, призванный содействовать реализации интересов двух и более государств, является международным. Требует уточнения и оговорка «кроме получения прибыли». Институты согласования политики экономического и иного сотрудничества между странами и народами при условии успешного их функционирования призваны давать выгоду всем участникам, в том числе и экономическую. Разве МВФ, Банк реконструкции и развития, ОПЕК не преследуют цели получения прибыли их членами? Перестают ли они при этом считаться международными институтами?
В ХХ столетии, особенно после Второй мировой войны, количество международных институтов резко увеличивается, а их структура усложняется. Сегодня в мире насчитываются многие тысячи институтов. Пожалуй, не осталось ни одного аспекта международной жизни, который не был бы связан несколькими институтами одновременно. Одни из них уже устаревают, прекращают свою деятельность и исчезают, другие только формируются. Сейчас многие признают существование общих для регионов, континентов и человечества в целом проблем, решение которых требует взаимодействия на межгосударственном уровне[1].
Деятельность международного института имеет, как правило, гуманитарную направленность. В наше время все больше места в ней занимает функция защиты прав и свобод человека. Поэтому к международным институтам не относятся международные корпорации и транснациональные компании, целью которых является получение прибыли, а также любые объединения преступного, мафиозного характера, международные террористические организации и сообщества, преследующие античеловеческие цели. Необходимая информация о международных институтах дается в «Ежегоднике международных организаций», издающемся Союзом международных ассоциаций.
В наши дни складывается специальная наука о международных институтах. Пока она воспринимается многими как часть международного права. И действительно, наибольший вклад в изучение международных институтов внесен специалистами по международному праву. Это справедливо, поскольку международные институты являются важнейшими субъектами международного права. Эту науку международные институты интересуют с точки зрения их правотворчества. Цели, задачи международных институтов, средства, способы и методы их практической реализации – это область мировой политики. Поэтому будет правильнее рассматривать ее как специфическую отрасль политической науки.
Речь идет прежде всего не о том, кто именно должен изучать международные институты, а о том только, как сделать это полнее. Закономерно, что как субъекты и объекты международного права они будут изучаться специалистами по международному праву. В то же время как субъекты и объекты мировой политики эти институты должны стать предметом политических наук, а история их возникновения и практической деятельности должны быть объектом исторической науки.
Многообразие международных институтов обусловливает и многообразие определений этих институтов, а также подходов к их изучению. Одни исследователи относят к ним всякую группу или ассоциацию, выходящую за пределы границ одного государства и имеющую постоянную структуру органов. Другие обращают внимание на наднациональный и надгосударственный характер этих институтов. Непременным элементом любого института, международного в том числе, считается наличие механизма принятия связывающих всех его членов решений. По мнению французского политолога и правоведа Ш. Руссо, «под международными институтами современная доктрина понимает общности, состоящие из различных государств, которые, будучи учреждены договорным путем, преследуют общие цели с помощью приданных им органов и развивают волю, юридически отличную от воли государств-членов и стоящую над последней»[1]. Американский политолог Р. Кеохане понимает международный институт как «учреждение с определенными, согласованными правительствами правилами, которому принадлежит решение специфического набора проблем международной политики»[1].
При трактовке понятия международного института российские ученые строго руководствуются установленными СМА критериями. По их мнению, «международный институт – это стабильный институт многосторонних международных отношений, создаваемый в подавляющем большинстве случаев, по меньшей мере, тремя государствами и имеющий согласованные его участниками цели, компетенцию и свои постоянные органы, а также другие специфические политико-организационные институционные нормы (установления, в числе которых устав, процедура, членство, порядок принятия решений)»[1].
Здесь нетрудно заметить стремления к чрезмерной детализации определения. На наш взгляд, международный институт может быть образован и двумя суверенными государствами, поскольку любые отношения, затрагивающие интересы более одного этноса, а тем более одного государства, превращаются в отношениямеждународные и межгосударственные.
Некоторые политологи и политические деятели[1] рассматривали глобальные международные институты, например ООН, как своего рода мировое государство или всемирное правительство, играющее в пределах своей компетенции ту же роль, что и национальные государства. Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Секретариат будто бы являются институтами власти, а государства-члены ООН – своего рода субъектами мирового федеративного государства. Ставя международные институты над суверенными государствами и их правительствами, Д. Ф. Даллес и его единомышленники оправдывали диктат и произвол со стороны крупных и сильных держав в отношении мелких и слабых государств, вмешательство первых во внутренние дела вторых[1]. В 1960 – 1980 гг., в условиях биполярного мира, проблема мирового правительства перестала активно обсуждаться, однако в конце ХХ и в начале ХХI в. она вновь стала предметом размышлений ученых и политиков, особенно в связи с возрастанием роли некоторых институтов (ООН, НАТО, ВТО и др.) в политической жизни мира. Теперь эта идея как бы подкреплена «теорией международных режимов», активно развивавшейся специалистами по международной политике США и Европы в 1980 – 1990-х гг.[1]Понятие «международный режим» имеет хождение в мировой политике с давних пор. Традиционно подобный режим распространялся на зоны или регионы мира, где переплетаются интересы многих стран мира (режим проливов Босфор, Дарданелл, Гибралтар, режим Антарктиды, Мирового океана и т. д.). Теперь зоной международного режима считается любой район земного шара и любая область жизни, где государства имеют общие интересы, реализуемые ими через свое «образцовое поведение», в том числе и военным путем. В упоминавшейся работе немецких политологов А. Хасенклевера, П. Майера и В. Риттбергера теория международного режима оценивается как основанная на интересах, мощи и знаниях[1].
Весь мир как общий дом живущих в нем людей может и должен рассматриваться с позиций концепции международного режима (вернее, международного порядка), когда в равной мере уважаются и соблюдаются интересы всех народов и государств, которые реализуются общими усилиями через учреждаемые ими международные институты.
Таким образом, международный институт – это относительно стабильное звено или элемент системы международных отношений, субъект мировой политики, объединяющий в себе два или более государств, имеющий согласованные его членами цели, программу, устав, поле деятельности и соответствующие коллективные органы.
Типология международных институтов
По данным СМА, в марте 1989 г. субъектами мировой политики являлись примерно 26,5 тыс. международных организаций[1]. Они охватывали все сферы человеческой деятельности на разных уровнях интеграции (двустороннем, региональном, континентальном и глобальном). Их точная классификация – задача исключительно трудная. Союзу международных ассоциаций потребовались почти целых два десятилетия для систематизации всех действующих на международной арене организаций в соответствии с установленными им критериями. Как писал американский политолог К. Иглтон, классифицировать международные организации почти невозможно: это так же трудно, как классифицировать гальку на морском побережье. Трудности обусловлены не только количеством и разнообразием известных и существующих организаций, но и многообразием критериев их классификации (см. табл. 1).
Мир многообразен, человечество дифференцировано по национальным, государственным, языковым, религиозным, цивилизационным, социально-классовым и другим признакам, по степеням прогресса и уровням развития его частей. Цели создаваемых различными группами людей институтов могут быть противоположными: всемерное содействие общественному прогрессу и международному сотрудничеству в различных