А. б. агапов 50 страница
К ведению должностных лиц ФНС России, контролирующих соблюдение законодательства о лотереях, отнесена юрисдикционная деятельность, включающая в себя составление протоколов о рассмотренных выше административных правонарушениях. При выявлении признаков других административных правонарушений должностные лица инициируют процедуру возбуждения дела[1157]. Должностные лица контролирующих органов вправе производить осмотр соответствующих помещений, а также изымать вещи и документы, необходимые для рассмотрения дела, или налагать на них арест. При необходимости применения иных мер административного пресечения они могут обратиться к сотрудникам полиции, уполномоченным применять такие меры[1158].
31.9. Валютное регулирование и валютный контроль
Предназначение публичной регламентации
Валютное регулирование и валютный контроль отнесены к ведению различных государственных органов: основным органом валютного регулирования является Банк России; важнейшие полномочия в сфере валютного контроля входят в компетенцию органов исполнительной власти.
Валютное регулирование и валютный контроль различаются по содержанию властных полномочий. Проведение валютного контроля сопряжено с ограничением гражданской дееспособности нарушителя валютного законодательства вплоть до ее полного прекращения (в случае аннулирования лицензии нарушителя). Установление государственным органом дополнительных публичных обязанностей лица при осуществлении мер валютного регулирования, например установление лицензионных требований и условий или разрешительный порядок осуществления валютных операций, не влияет на содержание гражданской дееспособности субъекта частного права.
Вместе с тем валютное регулирование и валютный контроль относятся к соподчиненным административно-правовым категориям: применению властного принуждения к нарушителям валютного законодательства всегда предшествует квалификация состава проступка. Таким образом, мерам валютного контроля всегда предшествуют меры валютного регулирования.
При осуществлении валютного регулирования и валютного контроля обеспечиваются публично-правовые интересы государства. Методы валютного регулирования и валютного контроля включают меры административного принуждения и экономические меры (в том числе меры обеспечения исполнения обязательств, обусловленных гражданско-правовым договором), установленные валютным законодательством. Публичные обязанности лиц, участвующих в валютной операции, определены Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». В случаях, непосредственно предусмотренных указанным Федеральным законом, органы валютного регулирования принимают нормативные правовые акты, а органы валютного контроля и агенты валютного контроля — акты индивидуального применения, причем указанные правовые акты не относятся к валютному законодательству.
Правительство РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, но не относится к органам валютного контроля: к его ведению отнесены нормативное регулирование в рассматриваемой сфере, например установление порядка проведения валютных операций, правил представления информации, необходимой для целей валютного контроля, а также координационные полномочия, обусловленные подведомственностью Правительству РФ органов исполнительной власти, уполномоченных им на проведение валютного регулирования или валютного контроля. Постановлениями Правительства РФ обеспечивается согласование деятельности таких органов с Банком России, а также взаимодействие с ним агентов валютного контроля[1159].
Меры властного принуждения, применяемые к нарушителям валютного законодательства, включают в себя санкции, установленные Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле», а также административные или уголовные наказания, определенные соответствующим публичным законодательством. Меры гражданско-правовой ответственности регламентируются ГК РФ, причем гражданское законодательство действует наряду с валютным законодательством и не входит в его состав. Таким образом, методы валютного регулирования определяются соответствующим публичным и цивилистическим законодательством. Однако меры валютного контроля устанавливаются и применяются в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле», предписания которого в этом случае относятся к административному законодательству.
Валютное регулирование
Под валютным регулированием понимается определение специально уполномоченными государственными органами (органами валютного регулирования) порядка оборота валюты, т.е. порядка ее приобретения и отчуждения, и установление запретов и ограничений на осуществление валютных операций[1160]. Органами валютного регулирования являются Правительство РФ и Банк России. Функции нормативного регулирования в валютной сфере отнесены к ведению Минфина России[1161].
К субъектам валютного регулирования относятся отечественные физические и юридические лица, осуществляющие оборот валюты. К публичным субъектам валютного регулирования относятся федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, муниципальные и иные государственные органы[1162]. Последние участвуют в валютном регулировании непосредственно либо через создаваемые ими органы. Например, в системе МИД России валютные операции проводят дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации. Органы внешней разведки Минобороны России вправе проводить все валютные операции, установленные законодательством[1163].
К зарубежным публичным участникам отношений в сфере валютного регулирования относятся межгосударственные и межправительственные организации, их филиалы и постоянные представительства в Российской Федерации, аккредитованные на данной территории дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и другие организации.
К частноправовым участникам валютного регулирования относятся отечественные и зарубежные организации (прежде всего коммерческие), например кредитные организации и филиалы кредитных организаций зарубежных государств, действующие в соответствии с лицензиями Банка России (уполномоченные банки)[1164].
Органы валютного регулирования наделены властными полномочиями. К их ведению отнесено нормативное регулирование деятельности по обороту валюты в Российской Федерации, т.е. принятие нормативных правовых актов, обязательных для исполнения субъектами валютного регулирования. Они также вправе применять запреты и ограничения при проведении валютных операций.
Порядок оборота валюты, определяемый Правительством РФ и Банком России, предусматривает обязательные требования по срокам осуществления валютных операций и объему денежных средств, выраженных в иностранной валюте, а также устанавливает государственное санкционирование при проведении таких операций. Таким образом, методы нормативного регулирования всегда предусматривают ограничение прав соответствующего участника валютного регулирования. К ним, в частности, относятся учетные ограничения, предусматривающие проведение валютных операций с обязательным предоставлением органу налогового контроля отчетов и иных документов[1165].
Меры властного принуждения, обусловленные рассмотренными ограничениями, применяются соответствующим исполнительно-распорядительным органом на административной (бессудной) основе и представляют собой один из методов публичной регламентации имущественных отношений.
Валютный контроль
Валютный контроль представляет собой распорядительную деятельность органов и агентов валютного контроля по проверке соблюдения валютного законодательства и применению мер властного принуждения к его нарушителям. Мероприятия валютного контроля проводятся публичными и частноправовыми субъектами:
к публичным субъектам валютного контроля относятся Правительство РФ и органы валютного контроля — Банк России и Росфиннадзор, подчиненный Минфину России. Контрольную деятельность проводят также территориальные органы, создаваемые органами валютного контроля. Территориальные органы, в отличие от федерального ведомства, в системе которого они находятся, относятся к агентам валютного контроля;
к частноправовым субъектам валютного контроля относятся субъекты предпринимательства — банки, физические лица — профессиональные участники рынка ценных бумаг. Указанные коммерческие организации и физические лица являются агентами валютного контроля.
Таким образом, статусом агентов валютного контроля наделены субъекты частного и публичного права (последние представлены только вышеуказанными территориальными органами). Агенты валютного контроля находятся в зависимом положении от соответствующего публичного органа, наделенного правомочиями органа валютного контроля. Уполномоченные банки подотчетны Банку России; профессиональные участники рынка ценных бумаг подотчетны Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР России), а территориальные органы находятся в подчинении соответствующего вышестоящего федерального органа исполнительной власти[1166]. К ведению агентов валютного контроля отнесены распорядительные функции, тогда как органы валютного контроля и их должностные лица наделены правомочиями властного принуждения.
Особый правовой статус имеет ФНС России, на которую возложены функции валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов[1167].
Органы валютного контроля наделены полномочиями нормативно-правового регулирования и принимают правовые акты, обязательные для исполнения лицами, участвующими в валютных операциях. Такие нормативные правовые акты в случаях, определенных валютным законодательством, устанавливают дополнительные обязанности лица, которому они адресованы (т.е. ограничивают его имущественные и неимущественные права и интересы). Например, Банк России устанавливает правила валютных операций по сделкам между уполномоченными банками, регламентирует порядок валютных операций с внутренними ценными бумагами на территории Российской Федерации, порядок купли-продажи иностранной валюты, устанавливает порядок перевода валютных денежных средств на счета, открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, принимает иные нормативные правовые акты[1168].
К информационным полномочиям органов валютного контроля относится анализ документов и иных сведений, связанных с проведением валютных операций. Контрольная деятельность таких органов включает в себя проверку соблюдения лицами, участвующими в обороте валюты, валютного законодательства и нормативных правовых актов, издаваемых органами валютного контроля. В этих целях их должностным лицам должен быть обеспечен беспрепятственный доступ к соответствующим документам. По результатам проверок органы валютного контроля принимают предписания об устранении выявленных нарушений. Неисполнение (ненадлежащее исполнение) таких предписаний либо нарушение установленных сроков их исполнения квалифицируется по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Органы валютного контроля наделены также другими административно-юрисдикционными полномочиями.
Административные полномочия агентов валютного контроля существенно ограничены: эти субъекты контроля лишены многих властных полномочий, отнесенных к ведению органов валютного контроля. Так, агенты валютного контроля не вправе проводить проверку полноты и достоверности учета и отчетности проведения валютных операций по месту нахождения лица, участвующего в обороте валюты, но могут получать документы по запросу. В отличие от контрольных полномочий органов валютного контроля их властные функции всегда опосредованы (например, уполномоченные банки руководствуются нормативными правовыми актами Банка России). Агенты валютного контроля обязаны представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, а также информировать такие органы о нарушениях валютного законодательства[1169].
К ведению агентов валютного контроля отнесена правоприменительная деятельность[1170], но они не наделены полномочиями нормативного регулирования и не вправе осуществлять юрисдикционную деятельность и иные публичные полномочия, поскольку они входят в компетенцию органов валютного контроля. Неисполнение запроса агента валютного контроля о предоставлении необходимых документов влечет за собой применение административных санкций. Уполномоченные банки в этом случае отказывают нарушителю в осуществлении валютной операции, а также в открытии счета[1171]. Таким образом, нарушение валютного законодательства влечет за собой применение административных санкций, установленных Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле», независимо от привлечения нарушителя к административной ответственности, определенной в ст. 15.25, ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. При этом агенты валютного контроля применяют вышеуказанные санкции.
Содержание публичных обязанностей и ответственность за их нарушение
Для валютного контроля характерны взаимные права и обязанности субъектов контроля и лиц, в отношении которых проводятся контрольные действия. Публичные обязанности органов и агентов валютного контроля обусловлены их властными полномочиями: органы исполнительной власти (их территориальные органы) представляют документированную информацию вышестоящему по подчиненности органу (например, Росфиннадзор представляет соответствующие сведения в Минфин России); агенты валютного контроля — субъекты предпринимательства, представляют информацию государственному органу, которому они подотчетны, в порядке, установленном нормативными правовыми актами, принимаемыми таким органом. Банки представляют соответствующие сведения Банку России, а профессиональные участники рынка ценных бумаг информируют Федеральную службу по финансовым рынкам[1172].
Органы и агенты валютного контроля обязаны осуществлять контрольные действия в соответствии с полномочиями, установленными валютным законодательством (например, выносить адресованные нарушителям предписания и применять к ним санкции вправе только уполномоченный орган исполнительной власти или Банк России). Таким образом, органы и агенты валютного контроля несут публичные обязанности в сфере распорядительной деятельности, а также частноправовые обязанности перед лицами, в отношении которых проводится контроль. Применительно к таким лицам органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий. Разглашение должностным лицом сведений, относимых к охраняемой законом тайне (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), квалифицируется по ст. 13.14 КоАП РФ.
В целях соблюдения валютного законодательства применяются не только рассмотренные методы административного (бессудного) принуждения, но и гражданско-правовые методы обеспечения исполнения обязательств, обусловленных конкретной валютной операцией.
Нарушение физическими лицами, юридическими лицами валютного законодательства и актов органов валютного регулирования квалифицируется как административное правонарушение (ч. 1—7 ст. 15.25 КоАП РФ). Должностное лицо органа валютного контроля возбуждает дело о нарушениях валютного законодательства, а также рассматривает дело о данном административном правонарушении, однако административное наказание в виде административного штрафа назначается судом. В отличие от федеральных министерств, ведомств, к ведению которых отнесен валютный контроль, должностные лица Банка России, также наделенные правомочиями органа валютного контроля, не вправе проводить юрисдикционную деятельность (см. ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ).
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Сформулируйте дефиниции финансов и управления финансовой деятельностью.
2. Каковы функции Минфина России, Счетной палаты РФ и Банка России в сфере финансов?
3. К ведению какого публичного органа власти отнесены функции по осуществлению страхового надзора?
4. Расскажите о содержании деятельности единой централизованной системы налоговых органов.
6. Каковы задачи работы Росфиннадзора?
5. Что вы знаете о правомочиях Федерального казначейства?
6. Укажите функции Росфинмониторинга по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
7. Какой федеральный орган исполнительной власти осуществляет государственное управление биржевой деятельностью?
8. Каковы правовые особенности оборота драгоценных металлов и драгоценных камней?
9. Охарактеризуйте порядок регулирования правоотношений в сфере организации и проведения лотерей.
10. Что вы знаете о полномочиях Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в сфере валютного контроля?
Глава 32. Регулирование внешнеторговой деятельности
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать о предназначении и существе публичной регламентации в сфере внешнеторговой деятельности;
уметь оперировать статутными актами о Минпромторге России;
овладеть надлежащими теоретическими познаниями о формах и методах государственного управления.
32.1. Методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности
Субъекты публичной регламентации
Под внешнеторговой деятельностью понимается деятельность субъектов предпринимательства по заключению и исполнению сделок в сфере внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью. В сфере внешней торговли участвуют органы государственного регулирования и частноправовые субъекты, осуществляющие экспортно-импортные операции с товарами, услугами, интеллектуальной собственностью.
К органам государственного регулирования относятся Президент РФ, Правительство РФ, Минпромторг России — специально уполномоченный орган исполнительной власти в рассматриваемой сфере[1173], другие органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Президент РФ определяет политические и важнейшие правовые предпосылки внешнеторговой деятельности (например, вводит запреты и ограничения, обусловленные участием Российской Федерации в международных санкциях), формулирует методы государственной политики в сфере внешней торговли; к его исключительному ведению отнесены стратегические полномочия в сфере экспортно-импортной деятельности, необходимые для нужд обороны, экономической безопасности (например, указами Президента РФ определяется ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней). Постановлениями Правительства РФ регламентируется разрешительный порядок внешней торговли; например, устанавливаются правила квотирования. Основные полномочия государственного регулирования в сфере внешней торговли отнесены к ведению федеральных органов государственной власти; участие субъектов РФ в регламентации внешнеторговой деятельности возможно только в случаях, если соответствующие полномочия отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ либо отнесены к компетенции последних[1174].
Государственное регулирование внешнеторговой деятельности предусматривает ее централизованное осуществление преимущественно федеральными государственными органами. К последним относятся не только органы исполнительной власти (ФТС России и иные), но и другие субъекты властной деятельности, и прежде всего Банк России[1175]. В исключительных случаях органы государственного регулирования вправе делегировать свои публичные полномочия субъекту частного права. Это предусмотрено при осуществлении предотгрузочной инспекции — особого правового режима проверки качества и иных товарных свойств импортируемой в Российскую Федерацию продукции. Правительство РФ вводит предотгрузочную инспекцию, определяет перечень товаров, подлежащих инспекционной проверке, а также устанавливает российское или иностранное юридическое лицо, которое ее проводит. Орган предотгрузочной инспекции выдает сертификат, подтверждающий соответствие импортируемой продукции установленным законодательством Российской Федерации требованиям, реализуя в этом случае контрольные и разрешительные полномочия, присущие органам исполнительной власти[1176].
К частноправовым субъектам внешнеторговой деятельности относятся отечественные и зарубежные юридические и физические лица. Субъекты публичного права — органы исполнительной власти и муниципальные органы проводят указанную деятельность только в случаях, установленных федеральными законами[1177].
Нормативно-правовое регулирование внешней торговли выражается в установлении имущественных ограничений деятельности частноправовых субъектов; на их основе к нарушителям применяются иные меры властного принуждения, в том числе ограничивающие неимущественные права субъектов предпринимательства. В частности, нарушение обязанностей выполнения внешнеторговых бартерных сделок, установленных ч. 2 ст. 45 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», квалифицируется по ст. 16.17 КоАП РФ. При этом к нарушителям могут быть применены как меры административного пресечения, ограничивающие имущественные права (например, предусмотренные ст. 27.8—27.10 КоАП РФ), так и меры, ограничивающие право нарушителя — физического лица на свободу передвижения (в случае административного задержания).
Дополнительные обязанности частноправовых субъектов могут быть установлены только федеральным законодательством о внешнеторговой деятельности, которое включает в себя Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», федеральные законы от 19 июля 1998 г. 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» и от 18 июля 1999 г. 183-ФЗ «Об экспортном контроле». Применительно к товарам, подлежащим таможенному контролю, действуют предписания таможенного законодательства в части регламентации таможенных процедур экспорта, таможенного транзита, а также отдельных внешнеторговых обязательств, например внешнеторговых бартерных сделок[1178].
Правовая регламентация внешней торговли осуществляется также подзаконными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченного органа исполнительной власти. Однако такие акты не устанавливают обязанностей частноправовых субъектов, осуществляющих экспортно-импортную деятельность. Подзаконное регулирование определяет методы исполнения запретов и ограничений. Принимаемые в этих случаях нормативные правовые акты всегда действуют опосредованно в соответствии с конкретным правомочием, определенным федеральным законом. Право Президента РФ устанавливать запреты и ограничения в области внешней торговли предусмотрено п. 3 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
Методы публичной регламентации
Внешнеторговая деятельность обеспечивается посредством мер административного регулирования, устанавливающих дополнительные обязанности лиц, в отношении которых вводятся такие меры, а также мер экономического регулирования.
Меры административного регулирования, предусматривающие ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, устанавливаются в тех случаях, когда их ввоз может оказать негативное воздействие на конъюнктуру внутреннего рынка, например, если вследствие их импорта потребуется сократить производство или продажу аналогичных товаров в Российской Федерации. Указанные имущественные меры вводятся Правительством РФ. Ограничения экспорта товаров устанавливаются в целях предотвращения либо уменьшения их недостатка на внутреннем рынке. Такие меры могут распространяться на все товары данного вида (т.е. в этом случае запрещается их ввоз) или устанавливают конкретные количественные ограничения импорта данных товаров. Рассматриваемые ограничения могут быть введены только применительно к продовольственным и иным товарам, перечень которых устанавливается Правительством РФ.
Меры административного воздействия могут быть применены к конкретным ввозимым или вывозимым движимым вещам; их применение к нематериализованным объектам внешнеторговой деятельности — услугам и интеллектуальной собственности — возможно только в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом[1179]. Таким образом, применение административных мер к конкретным объектам внешнеторгового оборота регламентируется соответствующим нормативным правовым актом — федеральным законом либо постановлением Правительства РФ.
К мерам административного воздействия, устанавливающим публичное санкционирование внешнеторговой деятельности, относятся сертификация и разрешительный порядок осуществления внешней торговли. Данные меры устанавливаются только в отношении товаров и не применяются в случаях экспорта, импорта услуг и результатов интеллектуальной деятельности.
При выдаче разрешений на экспорт, реэкспорт или импорт отдельных видов товаров применяется упрощенный, заявительный порядок государственного санкционирования: разрешение выдается любому лицу, участвующему во внешнеторговой операции, на основе его заявления. Выдача указанных разрешительных документов также отнесена к ведению Минпромторга России.
Сертификация допускается только в отношении импортируемых товаров, подлежащих предотгрузочной инспекции, т.е. товаров, в отношении которых установлены особые меры проверки качества, цены, правильности кодирования и соблюдения других условий.
Сертификаты и разрешения, выдаваемые Минпромторгом России в указанных случаях, относятся к документам публичного санкционирования (правоустанавливающим документам), подтверждающим легитимность внешнеторговой сделки; ее осуществление лицом, не обладающим соответствующим документом, квалифицируется как правонарушение[1180].
Меры экономического регулирования в сфере внешней торговли включают в себя предоставление публичных льгот и преимуществ, содействующих развитию экспортно-импортной деятельности. К ним относятся:
1) меры финансового стимулирования (например, предоставление бюджетных кредитов). Осуществление указанных мер отнесено к ведению Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Для этих целей последние, в частности, разрабатывают и реализуют региональные программы внешней торговли[1181];
2) меры правового обеспечения, предусматривающих установление особых правовых режимов осуществления внешнеторговой деятельности (например, режима приграничной торговли), обеспечивающих имущественные интересы ее участников (например, страхование экспортных кредитов);
3) меры информационного содействия, предусматривающие предоставление сведений, необходимых для целей внешней торговли.
Публичное регулирование обеспечивается не только вышеуказанными экономическими факторами. Меры экономического регулирования могут предусматривать и ограничения внешнеторговой деятельности (например, в случаях применения мер валютного регулирования или валютного контроля). Такие меры устанавливаются органом исполнительной власти, а цели регулирующего воздействия обеспечиваются механизмом рыночной конъюнктуры, т.е. экономическими методами. Таким образом, ограничительные меры устанавливаются административным актом, вследствие которого и достигаются политико-правовые цели государственного вмешательства. К ограничительным мерам экономического регулирования относятся таможенные пошлины и иные налоги, а также платежи, взимаемые в фискальных целях, в связи с импортом и экспортом товаров[1182].
Правовое обеспечение внешнеторговой деятельности
Меры правового обеспечения предусматривают создание правового механизма, основанного на сочетании публичных потребностей государства и частноправовых интересов субъектов предпринимательства. Стимулирующие меры правового обеспечения применяются в целях осуществления внешнеторговой политики Российской Федерации, предусматривающей создание благоприятных условий для отечественных экспортеров, импортеров и потребителей товаров и услуг[1183].
Нормативные правовые акты, принимаемые Президентом, Правительством РФ, органами исполнительной власти, устанавливают обязанности субъектов внешней торговли только в случаях, прямо предусмотренных законодательством о внешнеторговой деятельности. Такие акты принимаются при наличии соответствующих политико-правовых оснований. Например, если это необходимо для участия Российской Федерации в международных санкциях в соответствии с Уставом ООН, указом Президента РФ могут быть введены запреты при осуществлении экспортно-импортных операций, ограничивающие права участников внешней торговли, даже в тех случаях, когда такие права установлены федеральным законом[1184].
Мерами правовой регламентации обеспечиваются надлежащие правовые гарантии коммерческой деятельности не только отечественных, но и зарубежных субъектов (например, при осуществлении правового режима коммерческого присутствия)[1185].
Особые правовые режимы внешнеторговой деятельности
В целях экономического регулирования устанавливаются особые правовые режимы внешнеторговой деятельности, такие как: