Конституційне право і судова практика

Держав щодо співвідношення національного

Та міжнародного права

Н

аведені доктринальні по­гляди і теорії співвідно­шення національного та міжнародного права здавна ство­рювали в державах суттєвий вплив на вирішення прак-

¹ Див.: Буткевич В. Г. Согласование международного и внутригосу­дарственного права. К., 1981. С. 209—269.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Конституційне право і судова практика держав

тичного питання про придатність норм міжнародного права у внутрішньодержавній сфері. Серед держав, де на­було поширення «загальне право» або, як його ще нази­вають, «прецедентне право», насамперед в Англії і США, національні суди ще у XV1I1—XIX ст. виносили рішення щодо цього питання. В державах із романо-германською правовою системою кодифікованого права, яке сформу­валося в континентальній Європі і потім утвердилося в численних неєвропейських країнах, проблемі взаємодії норм двох систем права особлива увага стала надаватися в національному законодавстві, насамперед у конститу­ційному праві, у другій половині XX ст. З утворенням ООН і набуттям чинності Статуту цієї універсальної між­народної організації держави-учасниці, визначаючи в ньо­му глобальні завдання людства, серед найважливіших із них назвали бажання «створити умови, за яких можна додержуватися справедливості і поваги до зобов'язань, що випливають із договорів та інших джерел міжнародного права...». За умов зростання міжнародної взаємозалеж­ності держав, за вимог вирішення життєво важливих за­гальних глобальних проблем цивілізації як на національ­ному, так і на міжнародному рівнях держави об'єктивно зіткнулися з необхідністю забезпечення дотримання норм міжнародного права у внутрішньодержавній сфері за до­помогою національних правових систем, що знайшло свій відбиток у більшості нових конституцій цих держав.

Загальновизнаним є принцип, згідно з яким установ­лення порядку взаємодії міжнародного і внутрішньодер­жавного права у державі є суто внутрішньою компетен­цією національного, насамперед конституційного, зако­нодавства або судової практики держави. У документі уні­версального характеру — Віденській конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. у ст. 27 закріплено інший відомий принцип про те, що учасник не може посилати­ся на положення свого внутрішнього права як виправдан­ня для невиконання ним договору. Конституційна прак­тика держав у визначенні питань взаємодії та співвід­ношення норм двох систем права дуже різноманітна.

Так, наприклад, у Конституції Голландії 1983 р. за­кріплено безумовний примат міжнародного права над на­ціональним. Статті 93 і 94 Конституції передбачають, що міжнародні угоди мають верховенство над національними

законами і що будь-яке національне законодавство, прий­няте перед або після міжнародної угоди, є недійсним, якщо його настанови несумісні з настановами угоди. Кон­ституція Греції 1975 р. інакше закріплює примат міжна­родного права. Ст. 28 визначає, що загальновизнані нор­ми міжнародного права, а також міжнародні договори після їх ратифікації законодавчим шляхом і після того, як вони наберуть чинності відповідно до настанов кож­ного з них, є складовою частиною внутрішнього грець­кого права і мають вищу юридичну чинність стосовно будь-якої протилежної настанови закону¹. У цьому ви­падку загальновизнані норми і договірні норми Греції розглядаються як складові національного права країни, що мають верховенство над іншими національними нор­мами.

Інше положення містить ст. 25 Конституції ФРН 1949 p.: «Загальні норми міжнародного права є складо­вою права Федерації, вони мають перевагу над законами і безпосередньо породжують права та обов'язки для жи­телів федеральної території». Норми національного та між­народного права також зводяться до одного національно­го правопорядку з перевагою останніх. З певними усклад­неннями зіштовхуються теоретики і практики при тлума­ченні формулювання «загальні норми міжнародного права». Оскільки «загальні норми» в міжнародному праві відсутні, постає запитання: чи то є основні принципи звичаєвого або договірного міжнародного права, чи загальні прин­ципи права, визнані цивілізованими націями відповідно до ст. 38 п. с Статуту Міжнародного Суду ООН. Супе­речливим залишається питання про те, чи можуть такі норми скасовувати настанови Конституції. Більш визна­ченими є положення п. 2 ст. 59 Конституції ФРН, де ска­зано, що договори, які регулюють політичні відносини Федерації або стосуються предметів федерального зако­нодавства, потребують схвалення або сприяння компетент­них на цей час органів федерального законодавства у формі федерального закону². Тобто такі договори можуть стати складовою національного права тільки після прий­няття з приводу їх національного закону.

¹ Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 354.

² Там же. С. 179, 189.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Конституційне право і судова практика держав

Пріоритет загальновизнаних норм міжнародного пра­ва і водночас верховенство конституційних норм над договірними визнає Республіка Білорусь у Конституції 1994 p., де у ст. 8 ідеться про те, що держава визнає пріо­ритет загальновизнаних принципів міжнародного права і забезпечує відповідність до них законодавства. Не допус­кається укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції'. Верховенство Конституції і водночас пріо­ритет правил міжнародного договору над національними законами затверджують настанови конституцій Росії, Хор­ватії, Болгарії, інших країн з урахуванням їхніх особливо­стей.

Наприклад, п. 1 ст. 15 Конституції Російської Феде­рації 1993 р. наголошує, що Конституція Російської Фе­дерації має вищу юридичну силу, пряму дію і застосо­вується на всій території Російської Федерації. Пункт 4 ст. 15 визначає, що «загальновизнані принципи і норми міжнародного права та міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Як­що міжнародним договором Російської Федерації встанов­лено інші правила, ніж це передбачено законом, то засто­совуються правила міжнародного договору»². Ця консти­туційна норма дала підставу деяким фахівцям розглядати її як закріплення примату міжнародного права над націо­нальним. Такий висновок не є безперечним. Наведені вище доктринальні погляди багатьох російських учених-міжнародників збігаються у кваліфікації норми національ­ного права, яка передбачає включення норм міжнарод­ного права в національне як його складової, як відсиль­ної норми.

На переконання І. І. Лукашука, за допомогою відси­лання норми міжнародного права інкорпоруються в на­ціональне право, а це дає підстави вважати, що, ставши частиною правової системи краши, норми міжнародного права не розчиняються в ній, а набувають особливого ста­тусу. Як зазначає вчений, їх варто розглядати як особли­вий різновид національних норм, позначивши терміном «інкорпоровані норми», тобто норми, запозичені з міжна­родного права. Як такі вони підлягають безпосередньому застосуванню і є обов'язковими для фізичних та юридич-

¹ Конституції нових держав Європи та Азії. К., 1996. С. 89.

² Там само. С 409.

них осіб, регулюють діяльність державних органів. Як «особливий різновид національних норм» або, як їх виз­начає С. В. Черниченко, «міжнародно-правові правила, які за відсилання розглядаються і як внутрішньодержав­ні», повинні посідати в національній правовій системі своє певне місце. Пункт 4 ст. 15 визначає ієрархію частин національного права країни, де такі «інкорпоровані нор­ми» мають пріоритет над нормами законів, але не Кон­ституції, що має вищу юридичну силу на території Ро­сійської Федерації. Така правова конструкція дає мало підстав для твердження про примат міжнародного права над національним. Позаяк усі норми об'єднуються в одній національно-правовій системі, де вищу юридичну силу має конституція, з доктринального погляду може йтися про застосування елементів теорії примату внутрішнього права над міжнародним. У такий спосіб національне кон­ституційне право в силу свого пріоритету та авторитету реально гарантує застосування взятих на себе державою міжнародно-правових зобов'язань на своїй території, не­залежно від можливих випадків невідповідності з ними певних норм національного законодавства, що відповідає загальновизнаному принципу міжнародного права про до­бросовісне виконання міжнародних зобов'язань.

Подібну настанову закріплено в Конституції Республіки Болгарії 1991 p., проте лише щодо міжнародних договорів. У п. 1 ст. 5 проголошується, що Конституція є верховним законом, і інші закони не можуть їй суперечити, а п. 4 ст. 5 визначає, що міжнародні договори, які були ратифі­ковані в конституційному порядку, опубліковані та набули чинності для Республіки Болгарія, є частиною внутрішньо­го права країни. Вони мають перевагу над тими нормами внутрішнього законодавства, що їм суперечать¹.

Наведені конституційні настанови є прикладами за­гального відсилання до міжнародно-правових норм, про­те є держави, які використовують механізм імплементації у формі конкретного відсилання. Наприклад, Конститу­ція Словацької Республіки 1992 р. у ст. 11 застосовує від­силання не до всього міжнародного права, а до однієї з основних його галузей — захисту основних прав і свобод людини. «Міжнародні договори з питань прав та свобод

¹ Конституції нових держав Європи та Азії. С. 121.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Конституційне право і судова практика держав

людини, ратифіковані Словацькою Республікою і опри­люднені згідно з вимогами закону, мають пріоритет пе­ред національними законами за умови, шо міжнародні договори та угоди гарантують виший рівень конституцій­них прав і свобод»'. Ст. 10 Конституції Чеської Республі­ки 1992 р. затверджує настанову про те, що ратифіковані міжнародні договори, до яких приєдналася Чеська Ре­спубліка, стосовно основних прав і свобод людини мають пряму дію та пріоритет перед внутрішніми законами². У першому випадку йдеться про застосування належним чином затверджених на національному рівні «несамови-конуваних» міжнародних договорів, бо включається на­ціональний механізм визначення ступеня відповідності міжнародних норм конституційним, у другому випадку — «самовиконуваних» міжнародних договорів, які, будучи відповідним чином затверджені державою, призначені для безпосереднього регулювання внутрішньодержавних сто­сунків. В обох випадках конституційне право визнає їхній пріоритет над національними законами.

Теорію трансформації прийнято за основу рішення цього питання в Конституції Французької Республіки 1958 р. Конституція не вносить міжнародні договори в національне законодавство. Ст. 53 передбачає, що мир­ні договори, торговельні угоди, договори або угоди, що стосуються міжнародної організації, договори, які на­кладають зобов'язання на державні фінанси, що зміню­ють постанови законодавства, які стосуються станови­ща особи, поступки, обміну чи приєднання території, можуть бути ратифіковані або схвалені лише на основі закону. Вони набувають чинності тільки після ратифі­кації або схвалення. Проте питання про співвідношення вирішується шляхом визнання обумовленого пріорите­ту належним чином затверджених міжнародних дого­ворів над внутрішніми законами, що визначено у ст. 55: «Договори або угоди, належним чином ратифіковані або схвалені, мають силу, що перевищує силу внутрішніх законів, з моменту опублікування, за умови застосуван­ня кожної угоди або договору іншою стороною»³. Особ­ливістю цієї конституційної статті є те, шо найваж-

¹ Конституції нових держав Європи та Азії. С. 448.

² Там само. С 487.

³ Конституции буржуазных государств. С. 103.

ливіші договори та угоди країни зобов'язані бути рати­фікованими або схваленими тільки на підставі націо­нального закону. Пріоритет таких договорів над вну­трішніми законами визнається лише за умови застосу­вання їх іншою стороною.

Різні форми узгодження застосовуються в новому конституційному праві Прибалтійських країн. Консти­туційні положення Естонської Республіки 1992 р. за­тверджують пріоритет Конституції і законів, які узгод­жуються з нею. Загальні принципи та норми міжнарод­ного права є невід'ємною частиною правової системи Естонії (ст. 3), якщо закони або інші акти Естонської Республіки суперечать ратифікованим Державними Збо­рами міжнародним договорам, застосовуються положен­ня міжнародних договорів (ст. 123). Конституція Ли­товської Республіки 1992 р. містить положення про те, що недійсним є будь-який закон або інший акт, який суперечить Конституції (ст. 7), а також про те, що між­народні договори, ратифіковані Сеймом, є складовою системи Республіки (ст. 138).

Позбавлена декларативності і має логічну практичну спрямованість ст. 7 Конституції Республіки Угорщина, в якій визначено: «Правнича система Республіки Угорщи­на включає загальноприйняті норми міжнародного права і забезпечує узгодженість між узятими міжнародно-пра­вовими зобов'язаннями та внутрішнім правом». Держава вносить у свою правову систему загальновизнані норми (принципи) міжнародного права і бере на себе конкретне конституційне зобов'язання в узгодженні норм двох сис­тем права, не зводячи процесу до об'єднання їх в одну систему національного права.

Конституції багатьох держав обмежуються засвідчен­ням поваги до міжнародного права, не вирішуючи при цьому питання його верховенства або переваги та при­єднання до національного права. Так, ст. 10 Конституції Італії 1947 р. констатує, що правовий порядок Італії уз­годжується із загальновизнаними нормами міжнародного права. У ст. 98 Конституції Японії 1947 р. зазначається, що укладені Японією договори належить добросовісно виконувати.

Спостерігається різний підхід у вирішенні цього пи­тання в державах з англосаксонською правовою системою

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Конституційне право і судова практика держав

загального, прецедентного права', які не мають писаної конституції, і тих, які таку мають. По-різному вирішуєть­ся питання щодо загальновизнаних норм і принципів між­народного права (звичаєве право) та міжнародних договір­них норм (договірне право).

Наприклад, Велика Британія, не маючи письмової конституції і будучи творцем та послідовним прихильни­ком системи загального права, у різні часи використову­вала у своїй судовій прецедентній практиці, що є її ос­новним джерелом права, різні теорії співвідношення на­ціонального та міжнародного права з використанням ос­таннього у внутрішньодержавній сфері. Насамперед це стосується сприйняття національним правом норм зви­чаєвого міжнародного права. Перші судові рішення з цьо­го питання приймалися відповідно до доктрини інкорпо­рації і належать до середини XVIII ст. Ще 1737 р. лорд Талбот, розглядаючи в Суді королівської лави справу «Бу-вот проти Барбуїт», де обговорювалося питання про межі поширення дипломатичного імунітету, з повною ясністю заявив, що «право націй (маються на увазі правила зви­чаєвого міжнародного права) повною мірою було части­ною закону Англії». Подібне твердження внесено до бага­тьох інших судових рішень англійських судів².

У XIX ст. судова практика Англії частіше розглядає це питання вже з погляду не доктрини інкорпорації, а теорії трансформації, згідно з якою правила міжнародного зви­чаєвого права складають частину права Англії в тому разі, якщо вони були певним чином прийняті відповідно до законодавства або прецедентного права. Потрібно зазна­чити, що закон за традицією відіграє в англійському праві другорядну роль, обмежуючись лише внесенням коректив або доповнень у прецедентне право (case law), норми яко­го мають явно більший авторитет. Суддя Апеляційного суду лорд Аткін щодо рішення у справі «Чунг Чи Ченг

¹ Як зазначає Рене Давід у своїй монографії «Основные правовые
системы современности» (М., 1967. С. 371), правило прецеденту «stare
decisis» у конкретній його суті не є абсолютною необхідністю для за­
гального права. Його обов'язковість у сфері юридичної практики мало
чим відрізняється від добровільного сприйняття суддями доктрин, ви­
сунутих їхніми попередниками. По суті, це, скоріше, проблема юри­
дичної психології, аніж права.

² Lauterpacht H. International Law. A Part of the Law of England // 25
Transactions of the Grotius Society. 1939. P. 51.

проти Р» зазначив, що «міжнародне право не має закон­ності, крім тих випадків, коли його принципи визнані і прийняті нашим власним національним законом»'. По­стає запитання про національні джерела визнання та прийняття, а також висновок про те, що в разі відсутності такого визнання і невідповідності міжнародного права ан­глійському законодавству останнє матиме пріоритет над першим. Судову практику Англії складно визначити як послідовну, бо в багатьох рішеннях як Апеляційного суду, так і Палати лордів потім знову застосовувалася доктрина інкорпорації, а не трансформації як більш прийнятна для національного права Англії стосовно звичаєвого міжна­родного права.

Поширеною серед англійських юристів є думка про те, що в Англії доктрина інкорпорації є цілком неприйнят­ною щодо міжнародного договірного права. Насамперед це випливає з того, що Королівська влада в Англії має право підписувати і ратифіковувати міжнародні договори, проте позбавлена права безпосередньо видавати закони. Перед тим як такий договір може стати частиною англій­ського права, необхідним є прийняття закону — Акта Пар­ламенту. Найточніше таке твердження висловив лорд Олі-вер щодо рішення Палати лордів у справі «М. Ватсон про­ти Департаменту торгівлі та промисловості» 1989 p.: «До­говори, як це іноді підкреслюється, не є тими, що само-виконуються. Простіше кажучи, договір не є частиною права Англії доти, доки він буде інкорпорований у право законодавчим шляхом»².

По суті, такого ж висновку щодо питання співвідно­шення міжнародних договорів і національного законодав­ства доходить і Вищий суд Австралії. Так, в одному зі своїх рішень 1995 р. він чітко висловився про те, що на­станови міжнародного договору, в якому Австралія є сто­роною, не становитимуть частини права Австралії доти, доки вони не будуть законно інкорпоровані в національ­не право у вигляді закону³.

Неоднозначно вирішується це питання у праві і прак­тиці Америки. Американський випадок цікавий тим, що

¹ Law Reports. Appeal Cases. 1939. P. 160.

² 81 International Law Reports. P. 554, 555.

³ Див.: Malcolm N. Shaw. International Law and Municipal Law // In­
ternational Law. Cambridge, 1997. P. 121, 122.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Конституційне право і судова практика держав

право США за своєю структурою і суттю належить до пра­вової системи загального права. Найважливіше значення має прецедентне право судової практики. На думку дея­ких західних науковців, норми, вироблені законодавцем, по-справжньому входять у систему американського права тільки після того, як вони будуть неодноразово застосо­вані й використані судами, коли можна буде посилатися не на самі норми, а на судові рішення, які їх застосува­ли¹. З іншого боку, США мають одну з найдавніших у світі чинну Конституцію 1787 р.

США, мабуть, одні з перших у конституційному по­рядку вирішили питання співвідношення міжнародного і національного права. Ст. VI абзац 2 Конституції проголо­шує: «Ця Конституція і закони Сполучених Штатів, ви­дані для її виконання, так само як і всі договори, що ук­ладені або будуть укладені Сполученими Штатами, є най­вищими законами країни, і судді кожного штату зобов'я­зані їх виконувати, навіть якби в Конституції і законах окремих штатів і траплялися суперечливі постанови»². У статті чітко визначено положення про те, що міжнародні договори, так само як Конституція і конституційні зако­ни, є найвищими законами країни. Судді кожного штату зобов'язані виконувати Конституцію та міжнародні дого­вори й у тому разі, коли вони суперечать законам окре­мих штатів. Ясна річ, що ця стаття розглядає договори, стороною в яких є США, як складову національного пра­ва, що має перевагу над законами окремих штатів. Про­те вона не дає відповіді на запитання про пріоритетну юридичну силу настанов федеральної Конституції або договорів.

На практиці дане питання в США часто розглядаєть­ся, виходячи з доктринальної розбіжності між «самовико-нуваними» і «несамовиконуваними» міжнародними дого­ворами. Самовиконувані міжнародні договори належать до найвищого права країни і мають пряму дію. Договори, які не самовиконуються, для того щоб мати правове зна­чення для фізичних та юридичних осіб, повинні бути за­конодавчо перетворені в національне право. Вид догово­ру визначає суд, і практика свідчить про те, що бувають випадки, коли і міжнародні договори та конвенції полі-

¹ Рене Давид. Основные правовые системы современности. С. 314.

² Конституции буржуазных государств. С. 31.

тичного характеру, і ті, що безпосередньо торкаються ін­ших інтересів держави, не мають прямої дії, і їх засто­сування на території США розглядається судами в кож­ному конкретному випадку¹.

Отже, аналіз теорії і практики як нових демократич­них держав, так і держав з усталеними демократичними правовими принципами свідчить про те, що у вирішенні питання про співвідношення норм національного та між­народного права їхні засоби є вкрай різноманітними. На сучасному етапі більшість держав об'єднує прагнення на конституційному рівні вирішити питання узгодження та­ких норм за обов'язкового і добросовісного дотримання взятих ними на себе міжнародно-правових зобов'язань. Наведені приклади засвідчують, що значна більшість дер­жав у своєму законодавстві та судовій практиці не пору­шує питання про примат міжнародного права над націо­нальним — або навпаки. Найчастіше Конституція як ос­новний закон країни шляхом відсилання та інкорпорації залучає звичаєве міжнародне право як право тривалого усталеного застосування багатьма державами, або загаль­новизнані принципи та норми міжнародного права, або ж настанови міжнародних договорів держави у правову систему країни як її складову. Тобто розглядає такий пра­вовий масив як національне законодавство. При цьому так само в конституціях більшості держав закріплено по­ложення про те, що Конституція має перевагу над будь-якими іншими національними законами і нормами у сфе­рі її дії. В конституціях поширеним є визнання пріорите­ту норм міжнародних договорів, укладених відповідно до вимог національного права та інкорпорованих у нього, над нормами закону. Як частина національного права норми міжнародного права обов'язкові до виконання на­ціональними державними установами, в тому числі й на­ціональними судами. Для фізичних осіб, які не є сторо­нами міжнародних договорів та офіційними представни­ками держав, у певних міжнародних відносинах можуть виникати національно-правові наслідки з тих договорів, які стали частиною національної правової системи.

¹ Див.: напр., справу «Sei Fujii v. California», розглянуту Верховним судом Каліфорнії (38 California Reports. 1952. P. 721), де було прийня­те рішення, що Статут ООН для США є несамовиконуваним догово­ром.

Глава VII Міжнародне і внутрішньодержавне право

Викладене вище свідчить про те, що держави можуть вважатися у правовому плані цивілізованими і демокра­тичними не тільки тоді, коли вони декларують у своєму національному законодавстві примат міжнародного права і тим самим надають своєму національному законодавству другорядну роль, але й тоді, коли на конституційному рівні вони приймають логічні форми узгодження, а на державному рівні здійснюють конкретні заходи щодо ім­плементації міжнародно-правових норм і за допомогою національного права ефективно реалізують міжнародні зобов'язання держави.