Теорії та моделі місцевого самоврядування: сутність та порівняльний аналіз

В історичній та юридичній науках виникнення місцевого самоврядування пов'язують із зростанням міст, яке розпоча­лося у Західній Європі в XI столітті і тривало впродовж XII— XIII століть.

Однією з причин розвитку міст було відродження європей­ської торгівлі, тож, як наслідок, ринки, які виникали навколо феодального замку чи єпископського палацу, ставали ядром нових міст. Сюди прибувало надлишкове сільське населення, яке ставало ремісниками і переробляло продукцію сільського господарства. Розвитку міст сприяло те, що в них не було фео­дальної залежності, на відміну від сіл.

Більшість європейських міст виникли внаслідок правового акту — хартії вольностей, — тобто вони не виникали стихійно, а були засновані. Хартія вольностей визначала права громадян і, зокрема, широке право самоврядування. Наприклад, це оз­начало, що всі люди давали клятву комуні щодо надання взає- модопомоги, сплачували податки в міську казну, були військовозобов'язаними щодо захисту міста.

Правове оформлення місцевого самоврядування тісно пов'язане із поняттям "магдебурзького права". Саме у ні­мецькому місті Магдебург у 1188 році було видане перше писане муніципальне законодавство, присвячене, насампе­ред, розв'язанню спорів між міщанами. Надання місту Маг­дебурзького права означало відміну дії звичаєвих норм, ви­ведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського само­врядування з виборною адміністрацією та виборним судом. Упродовж XII—XIV століть норми Магдебурзького права були прийняті у 80 містах Центральної і Східної Європи, включно українських.

Власне поняття "самоврядування" почало використовува­тися у період Великої Французької революції, щоб відобразити факт самостійності общин (громад) стосовно держави. Виник­нення терміна пов'язане з міністром Пруссії бароном фон Штейном (1757—1831), який бачив у самоврядуванні більше, аніж просто форму участі громадян в управлінні справами де­ржави на місцевому рівні, а насамперед спільноти людей, які у частині своїх справ є незалежними від держави.

У науковий обіг поняття "місцеве самоврядування" було введено у XIX столітті німецьким вченим Рудольфом Гнейстом для позначення такого управління на місцях, при якому тери­торіальні громади, що історично склалися, були наділені пра­вом самостійно (в межах законів) вирішувати місцеві справи. При цьому діяльність громад залишалася вільною від втручан­ня представників державної адміністрації.

У кожній державі залежно від її устрою, історичних, націо­нальних, географічних та інших особливостей місцеве само­врядування має специфічну правову форму. Тому загальне по­няття місцевого самоврядування, як про це свого часу зазначив відомий західний державознавець українського походження Юрій Панейко, можна осягнути лише шляхом індукції, емпі­рично узагальнюючи усталені правові форми самоврядування в окремих державах.

Західні вчені Г. Холіс і К. Плоккер розуміють під поняттям "місцеве самоврядування" право демократичної автономної

одиниці субнаціонального рівня управління регулювати знач­ну частину проблем громадськості в її інтересах.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня, яка була схвалена Радою Європи 15 жовтня 1985 року, під місцевим самоврядуванням розуміється, право і спромож­ність органів місцевого самоврядування в межах закону здійс­нювати регулювання і управління суттєвою часткою суспіль­них справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Водночас у сучасній системі суспільних наук поняття "місце­ве самоврядування" за суттю відрізняється від поняття "місцеве управління", яке визначає управлінську діяльність у місцевій територіальній одиниці, що здійснюється центральною владою або адміністрацією вищестоящого рівня управління. Здійс­нюється місцеве управління, як правило, через адміністративні органи, що призначаються владою вищого рівня. Місцеве уп­равління насамперед спрямоване на вирішення узгодження за­гальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів.

Окрім того існує декілька теорій, які пояснюють сутність місцевого самоврядування.

Першою, у XIX столітті, була обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), яка базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право тери­торіальної громади самостійно вирішувати свої справи має та­кий самий природний і невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономна щодо державної влади публічна влада територіальної громади.

Пізніше поширення набуває громадівська теорія місцевого самоврядування. На перший план висувається не природний характер прав громади, а недержавна природа виникнення та діяльності місцевого самоврядування. Дана теорія ґрунтується на протиставленні характеру державної влади та місцевого са­моврядування, з тих міркувань, що місцеве самоврядування має громадський, а не публічно-правовий характер.

Модифікацією громадівської теорії стала громадсько-госпо­дарська теорія. II представники спробували обґрунтувати ста­тус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та наголосити на господарському змісті комунальної діяльності. Територіальна громада розглядається як елемент громадянського суспільства, а тому місцеве самоврядування є недержавним за природою, володіє власною компетенцією у неполітичній сфері, тобто у місцевих громадських та госпо­дарських справах, у здійснення яких держава не втручається.

У середині XIX століття набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені вже згадуваним Рудольфом Гнейстом. Державниць­ка теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономний вид публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, або ж як один із способів децентралізіції державної влади на місцевому рівні.

Спробою поєднання сильних сторін громадівської та де­ржавницької теорій є теорія муніципального дуалізму. Дана теорія виходить з подвійного характеру муніципальної діяль­ності як самостійного вирішення місцевих справ і, водночас, здійснення на місцевому рівні певних державних функцій.

На основі вищезгаданих теорій у практиці управління скла­лися дві моделі демократичної організації влади на місцях:

1) європейська, яка використовує, насамперед, положення державницької теорії;

2) англоамериканська, що бере за основу громадівську тео­рію.

Для європейської моделі місцевого самоврядування харак­терним є поєднання на одному територіальному рівні місцевого самоврядування з місцевим управлінням. При цьому на місцеві органи управління покладаються певні функції щодо місцевого самоврядування. В минулому, це була, насамперед, функція адміністративної опіки, яка передбачає, що рішення органів місцевого самоврядування не можуть вступити в силу, поки не дістануть схвалення місцевого адміністратора, призначеного чи уповноваженого органами державної влади (префекта, бур­гомістра, губернатора).

У сучасній управлінській практиці переважає функція ад­міністративного нагляду, яка обмежується перевіркою закон­ності рішень органів місцевого самоврядування. Адміністрато­ру дається для перевірки невеликий термін, по закінченні якого рішення вступає в силу, якщо не надійшло заперечень.

Англоамериканська модель характеризується дією місцево­го самоврядування на всіх територіальних рівнях нижче де­ржави, суб'єкта федерації чи автономного регіону.

Батьківщиною цієї моделі є Велика Британія. Саме в цій країні склалася традиція самостійності громад та більш круп­них історичних спільнот людей щодо управління місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної де­ржавної адміністрації та її представників на місцях. Саме міс­цеве управління такого роду було названо Рудольфом Гнейстом місцевим самоврядуванням.

Наприкінці XX століття почала формуватися так звана новітня концепція (модель) місцевого самоврядування, для якої є притаманним:

1) зростання значення громадянських ініціатив, впливу жителів громади на діяльність органів місцевого самовряду­вання;

2) органи місцевого самоврядування допомагають окремим громадянам та суспільним групам самим задовольняти свої потреби і тому передають право на надання частини публічних послуг неурядовим організаціям та бізнесу;

3) органи місцевого самоврядування вишукують джерела фінансування розвитку громади в інших організаціях та уста­новах.

У Європі більшість країн імплементують у національному законодавстві норми вже згадуваної Європейської хартії міс­цевого самоврядування. Відповідно до хартії:

1) принцип МС має бути визнаний в законодавстві і, по мож­ливості, в Конституції країни;

2) право місцевого самоврядування здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом віль­ного, таємного, рівного, прямого і загального голосування;

3) ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі орга­ни.

Окрім того, прийнято також виділяти форми місцевого са­моврядування, якими є:

1) парламентська;

2) президентська.

Для парламентської форми притаманними є вибори місце­вої адміністрації (місцевого уряду) місцевим представницьким органом (радою) із свого складу. Нерідко глава адміністрації (мер) є одночасно головою представницького органу.

Для президентської форми типовими є вибори не лише членів представницького органу (депутатів), але й глави ад­міністрації (мера), а також деяких інших посадових осіб (про­курора, шерифа, казначея).

Специфічною є американська форма місцевого самовряду­вання: місцева рада обирає мера, який виконує, насамперед, представницькі функції, а главою адміністрації є професійний менеджер, якого рада наймає на роботу.

Здебільшого форми місцевого самоврядування збігаються з формою правління даної держави.

Таким чином, сутнісні форми місцевого самоврядування залежать від поєднання багатьох факторів, найбільш важли­вими з яких є історичні традиції самоврядності, територіаль­ний устрій держави, форма правління, рівень політичної культури населення.