Министерство юстиции РФ и его органы: основные функции и организация

Статус этого министерства в настоящее время определяется главным образом Положением о Министерстве юстиции РФ, утвер­жденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954.

В соответствии с п. 5 Положения на министерство возложены следующие основные задачи:

§ реализация государственной политики в сфере юстиции;

§ обеспечение прав и законных интересов личности и государ­ства;

§ обеспечение правовой защиты интеллектуальной собствен­ности;

§ обеспечение установленного порядка деятельности судов;

§ обеспечение исполнения актов судебных и других органов;

§ обеспечение исполнения уголовных наказаний.

Каждая из этих задач наполняется конкретным содержанием. Пожалуй, самой емкой является перваяиз них — реализация государственной политики в сфере юстиции. Для ее осуществления на Министерство юстиции РФ возложены, в част­ности:

§ координация нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти;

§ юридическая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Фе­дерации на предметих соответствия Конституции РФ и федераль­ным законам;

§ обеспечение деятельности полномочных представителей Пра­вительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и Конституционном Суде РФ;

§ государственная регистрация в случаях, предусмотренных законодательством, нормативных правовых актов федеральных ор­ганов исполнительной власти, контроль за правильностью и свое­временностью опубликования таких актов, а также представление Президенту РФ и Правительству РФ информации о качестве пред­ставляемых на регистрацию актов; ведение государственного реес­тра нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти;

§ представление Правительству РФ предложений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти в случаеих несоответствия Конституции РФ, международным договорам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распо­ряжениям Правительства РФ;

§ государственный учет нормативных правовых актов субъек­тов Федерации;

§ участие в подготовке Свода законов РФ;

§ участие в разработке и реализации программ автоматизиро­ванных систем правовой информации;

§ обмен правовой информацией с иностранными государства­ми, координация деятельности по созданию национальных банков данных законодательства государств — участников Содружества Не­зависимых Государств.

Этот неполный перечень функций, связанных с осуществлением задачи по реализации государственной политики в сфере юстиции, весьма наглядно свидетельствует о том значительном объеме рабо­ты, которая выполняется Министерством юстиции РФ в данной сфе­ре. Работа такого рода способствует успешному обновлению норма­тивных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. В связи с мерами по кардинальному реформированию российской правовой системы вы­полнение рассматриваемой задачи расценивается как одноиз веду­щих направлений деятельности Министерства.

Близко к группе функций, связанных с оказанием содействия правотворчеству и правоприменению, примыкают те, которые возло­жены на Министерство юстиции РФ в сфере международных отно­шений. К примеру, в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1996 г. оно обязано:

— давать или не давать согласие на заключение международ­ных договоров, положения которых такили иначе расходятся с пред­писаниями российского законодательства;

— представлять заключения о соответствии или не соответ­ствии договора российскому законодательству и тех юридических последствий, которые могут наступить при вступлении договора в силу.

В развитие этих предписаний Закона в Положении о Министерстве юстиции РФ предусматривается ряд его конкретных функций. К ним можно отнести, например:

§ представление в установленном порядке предложений о подготовке, заключении и исполнении международных договоров Российской Федерации о правовой помощи, а также международных договоров Российской Федерации в области охраны интеллектуальной собственности;

§ участие в согласовании предложений о заключении международных договоров Российской Федерации, устанавливающих правила, не предусмотренные российским законодательством;

§ дача, в случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием, вступления его в силу, заключений по вопросам соответствия положений договоров российскому законодательству;

§ представление по поручению Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека необходимых материалов и заключений в связи с поступившими в Европейский суд по правам человека обращениями о нарушении Российской Федерацией положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

§ исполнение в пределах своей компетенции обязательств Российской Федерации по международным договорам о правовой помощи;

§ выдача разрешения на открытие представительств иностранных юридических организаций на территории Российской Федерации.

В рамках первой из названных задач Министерства заслуживает особого внимания его функция по государственной регистра­ции нормативных актов органов исполнительной власти.

Это одна из сравнительно новых его функций. Начало ее осуществлению было положено Указом Президента РФ от 5 декабря 1991 г., где вопрос был решен в принципе. В развитие этого Указа Правительство РФ издало 8мая 1992 г. Постановление, специально посвященное регистрации ведомственных нормативных актов и конкретизировавшее права и обязанности Министерства юстиции РФ в данной области, которые были несколько уточнены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009.

Еще одним важным шагом, обеспечивающим эффективность государственной регистрации актов такого рода, явилось издание Президентом РФ Указов сначала 21 января 1993 г., а затем — 23 мая 1996г. В соответствии сними все ведомственные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие меж­ведомственный характер, проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. После этого они подлежат опубликованию в официальныхизданиях— газете "Российские вести" и Бюллетене нормативных актов органов федеральной исполнитель­ной власти, выпускаемом издательством "Юридическая литерату­ра" Администрации Президента РФ. Не должны публиковаться толь­ко акты или их отдельные положения, являющиеся секретными и конфиденциальными.

Несоблюдение изложенных правил регистрации и опубликова­ния означает, что на акты, не отвечающие требованиямэтих правил, нельзя ссылаться при разрешении споров. Они не могут быть закон­ным основанием для регулирования соответствующих правоотноше­ний, применениякаких бы то ни было санкций к гражданам, долж­ностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Наделение Министерства юстиции РФ этим полномочием поста­вило его в положение активного контролера за качеством значительной части нормативных актов, издаваемых всеми федеральными органами исполнительной власти.

С осуществлением правоохранительной деятельности тесно свя­зана также задача Министерства юстиции РФ и всех его органов по обеспечению прав и законных интересов личнос­ти и государства. Для выполнения этой задачи Министерство наделено тоже широким спектром функций. На него, к примеру, возложены:

§ государственная регистрация:

— общероссийских и международных общественных объедине­ний, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, а также юридических лиц в случаях, предусмотрен­ных законодательством Российской Федерации;

— централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъек­тов Российской Федерации, религиозных учреждений и организаций, образованных указанными централизованными религиозными организациями, а также представительствиностранных религиозных организаций;

§ контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, а также за соблюдением религиозны­ми организациями положений уставов, касающихся целей и поряд­ка их деятельности;

§ обеспечение регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

§ содействие обеспечению граждан и организаций квалифици­рованной юридической помощью;

§ координация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния; утверждение образцов бланков за­писей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния; разработка методических материалов по вопросам государственной регистрации актов гражданского состояния;

§ осуществление функции государственного патентного ведомства, в также функции агентства по правовой охране программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области авторского права и смежных прав, осуществление взаимодействия с общественными объединениями, участие в международном сотрудничестве в указанной сфере.

Функция обеспечения юридической noмощью граждан и организаций тесно связана с реализацией соответствующего конституционного положения. (см. ст. 48 Конституции РФ). Она включает в себя многоеиз того, что должно делаться в сфере содействия надлежащей организации деятельности адвокатуры и нотариата. Во взаимоотношениях с адвокатурой (§ 2 гл. XVII учебника) Министерство юстиции РФ уполномочено (см. подпункты 37— 40 п. 6 и подпункты 11 и 12 п. 7 Положения о Министерстве юстиции):

— давать в установленном порядке согласие на образование коллегий адвокатов;

— вести реестр коллегий адвокатов;

— осуществлять контрольза соблюдением коллегиями адвокатов законодательства, регулирующего деятельность адвокатуры;

— утверждать формы и устанавливать сроки представления отчетности коллегиями адвокатов в органы юстиции;

— вносить в президиумы коллегий адвокатов представления о возбуждении дел о дисциплинарной ответственности адвокатов;

— направлять в коллегии адвокатов предупреждения об уст­ранении выявленных нарушений законодательства.

Не менее широки функции этого министерства и во взаимоот­ношениях с нотариатом (государственным и частным). Оно вправе, в частности (см. подпункты 34—36 и 41 п. 6 Положения о Министерстве юстиции):

— наделять нотариусов полномочиями по совершению нотари­альных действий;

— контролировать исполнение ими профессиональных обязан­ностей;

— организовывать выдачу лицензий на право осуществления нотариальной деятельности;

— удостоверять подлинность подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств;

— утверждать формы нотариальных документов (подробнее о взаимоотношениях Министерства юстиции РФ с нотариатом см. § 4 гл. XVII учебника).

Возложено на Министерство юстиции РФ осуществление и не­которых других функций. Из их числа должна привлечь внимание функция организационного и методического руководства деятельно­стью судебно-экспертных учреждений системы Министерства юсти­ции РФ. Эти учреждения работают в тесном контакте с судами и другими правоохранительным органами, они проводят по поруче­нию этих органов значительную часть судебных экспертиз по воп­росам, возникающим при производстве по гражданским и уголовным делам.

Основные задачи и функции, возложенные в настоящее время на Министерство юстиции РФ, реализуютсяорганами и учрежде­ниями, входящими в его систему.

В наши дни вполне можно говорить о том, что эта система со­стоит из четырех подсистем (групп) органов и учреждений:

одна из них — местные (территориальные) органы юстиции и функциональные учреждения системы Министерства юстиции РФ;

другая — органы и учреждения уголовно-исполнительной си­стемы;

третья — служба судебных приставов;

четвертая — учреждения юстиции по государственной регис­трации прав на недвижимое имущество и сделок сним.

Органы юстиции — это министерства юстиции республик и министерства, управления (отделы) юстиции краев, областей, го­родов и округов. Наряду с этими местными (территориальными)орга­намив данную подсистему (группу) входит ряд функциональных учреждений, в отношении которых Министерство юстиции РФ и его местные органы могут осуществлять в тех или иных пределах ка­кие-то управленческие полномочия. К таким учреждениям относятся: нотариат, загсы (учреждения записи актов гражданского состояния), адвокатура, а также Российский федеральный центр судебных эк­спертиз (РФЦСЭ) и региональные лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия и др.

В состав уголовно-исполнительной системы, орга­низованной и действующей на основании Закона РФ "Обучрежде­нияхи органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г., Уголовно-исполнительного кодекса РФ и ряда других правовых актов входят:

учреждения, исполняющие уголовные наказания (исправитель­ные и воспитательные колонии, тюрьмы, следственные изоляторы, предприятия; специально создаваемые для обеспечения деятельно­сти уголовно-исполнительной системы и др.);

территориальные органы управления уголовно-исполнитель­ной системы (они создаются в республиках, краях, областях, горо­дах Москве и Санкт-Петербурге, автономной области, автономных округах; для руководства учреждениями с особыми условиями хо­зяйственной деятельности могут быть образованы специальные орга­ны, подчиняющиеся непосредственно Министерству юстиции РФ);

центральный орган управления уголовно-исполнительной системы (в наши дни таковым является Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции РФ).

Задачами уголовно-исполнительной системы являются: исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также исключительной меры наказания; обеспечение правопорядка и законности учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений; привлечение осужденных к труду, а также течениеих общего и профессионального образования и профессионального обучения; обеспечение охраны здоровья осужденных; содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (об этой деятельности см. § 2 гл. XVI учебника). Иные задачи могут быть возложены на уголовно-исполнительную систему только специально изданным законом.

Службу судебных приставов, возглавляемую главным судебным приставом — заместителем Министра юстиции РФ, образуют Департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ и иные структурные образования, о которых речь пойдет ниже (см. § 6 данной главы учебника).

Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде­лок сним создаются в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. и Примерным положением об уч­реждении по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утверждено Постановлением Правитель­ства РФ от 6 марта 1998 г. № 288). Решение о создании такого уч­реждения в конкретном субъекте Федерации принимается его ор­ганом государственной власти. С учетом объема работы, размеров территории и других факторов возможно создание нескольких уч­реждений — по одному на каждый регистрационный округ, образо­ванный в республике, крае, области и т. д. Основными должностны­милицами таких учреждений станут регистраторы прав на недви­жимое имущество и сделок с ним (регистраторы прав). Назначаться они должны с соблюдением установленных правил Министерством юстиции РФ по согласованию с органом исполнительной власти субъ­екта Федерации. Работа по созданию учреждений такого рода нача­лась лишь в 1998 г.

Вся полнота ответственности за выполнение функций названны­ми органами и учреждениями лежит на Министерстве юстиции РФ. Исходя из этого и строится организация его центрального аппара­та, в котором сформированы подразделения (департаменты и отде­лы, входящие в состав департаментов или самостоятельные, а так­же упомянутое выше Главное управление), отвечающие за конкретные участки работы. Основные, функциональные подразделения этого министерства можно было бы представить следующим образом.

Проблемы совершенствования и систематизации законодательства отданы в видение нескольких структурных подразделений (де­партаментов), специализирующихся в сфере конкретных отраслей законодательства (конституционного, гражданского, социального, эко­номического и т. д.). Близко к ним по своим общим задачам примы­кают департамент регистрации и контроля за ведомственными нор­мативными актами и департамент правовой информатизации, основ­ная задача которого состоит в автоматизированном учете законода­тельства и иных нормативных актов и обеспечении информацией о них, а равно во внедрении средств вычислительной техники в дея­тельность органов юстиции и других правоохранительных органов.

Другие основные участки работы, возложенной на Министерство юстиции РФ, поручены иным функциональным подразделениям — ­ведающим исполнением уголовных наказаний, службой судебных приставов, делами общественных и религиозных объединений, воп­росами правовой помощи, международно-правовыми вопросами, экспертными учреждениями, регистрацией прав на недвижимость и др.

Наряду с названными в центральном аппарате образован ряд подразделений, которые занимаются организацией работы в самом аппарате (департамент организации и контроля), а также материально-техническим, ресурсным и финансовым обеспечением всей системы органов и учреждений.

Как и в других министерствах, работой Министерства юстиции РФ руководит министр, получающий свои полномочия в порядке, установленном Конституцией РФ. Он имеет заместителей, назнача­емых Правительством РФ и несущих ответственность за конкрет­ные участки работы в соответствии с распределением обязанностей, утверждаемым министром. Непосредственную организацию работы подразделений осуществляют их руководители, назначаемые мини­стром. Работой некоторых наиболее важных подразделений могут руководить непосредственно заместители министра (например, службой судебных приставов, уголовно-исполнительной системой).

Ведущую роль в организации работы и принятии принципиаль­ных решений призвана играть коллегия Министерства. В нее входят министр (председатель), его заместители и другие руководящие работники Министерства. Состав коллегии утверждается Правительством РФ. Она на своих регулярно созываемых заседаниях рассматривает основные вопросы деятельности Министерства и подведом­ственных органов и учреждений. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра.

В соответствии с п. 9 Положения Министерство юстиции РФ уполномочено издавать постановления, приказ, распоряжения, правила, инструкции и положения, являющиеся обязательными не только для органов и учреждении своей системы и их должностных лиц, но и "для государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и граждан".

Выполнение основных функций Министерства юстиции РФ в масштабах субъектов Федерации осуществляется министерствами юстиции республик и управлениями (отделами) юстиции краев, областей, городов, округов (в некоторых субъектах Федерации, не являющихся республиками — например, в Саратовской области, — образованы министерства юстиции). Объемих полномочий, есте­ственно, значительно меньше, чем объем полномочий Министерства юстиции РФ. Они, к примеру, не :ведут государственную регистрацию нормативных актов центральных органов федеральной исполнительной власти, от них не требуется широкого участия в совершенствовании федерального законодательства. Основным их назначением стало участие в местном правотворчестве, создания условий для оказания на должном уровне юридической помощи гражданам и организациям, организационное обеспечение деятельности мировых судей, руководство нотариатом и загсами, службой судебных приставов, организация государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др.

Структура органов юстиции субъектов Федерации строится с учетом объема и содержания выполняемой работы. Министерства юстиции возглавляются соответственно министрами, а управления (отделы) — их начальниками.

Служба судебных приставов

Первый шаг по воссозданию существовавших еще в российских дореволюционных судах судебных приставов был сделан, когда при­нимался Закон о Конституционном Суде, установивший, что во время заседаний этого Суда порядок должен поддерживаться особым дол­жностным лицом — судебным приставом (о нем см. § 2 гл. Х учеб­ника).

Закон о судебных приставах от 21 июля 1997 г. ввел такого рода должностных лиц для всех других судов, в том числе Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдик­ции и арбитражных судов основного среднего уровней. Но на них возложены более широкие функции — не только обеспечение установленного порядка деятельности судов, но и исполнение судебных актов и актов некоторых других органов (например, решений Меж­дународного коммерческого арбитража, третейских судов).

С учетом такого определения функций судебные приставы должны подразделяться на две группы:

судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов (судебные приставы по обеспечению yстановленного порядка деятельности судов);

судебных приставов, исполняющих судебные акты и акты дру­гих органов (судебные приставы -–исполнители).

Такими должностными лицами могут стать граждане Россий­ской Федерации, достигшие двадцатилетнего возраста, имеющие среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование (для старшего судебного пристава — высшее юридическое образо­вание), способные по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенныена них обязанности. Ими не могут быть лица, имеющие судимость. При вступлении в должность судебные приставы приносят присягу. При исполнении служебных обязанностей они должны носить форменную одежду, иметь знаки различия и эмблему.

В обязанности судебных приставов no обеспечению установ­ленного порядка деятельности судов входят:

обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей;

выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с со­блюдением порядка в суде;

исполнение решений суда и судьи о применении к подсудимо­му и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуаль­ного принуждения;

обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время;

проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обес­печение по поручению судьи доставки к месту проведения судебно­го процесса уголовного дела и вещественных доказательств и их сохранности;

поддержание общественного порядка в судебных помещениях;

взаимодействие с военнослужащими воинской части (подразде­ления) по конвоированию лиц, содержащихся под стражей, по воп­росам их охраны и безопасности;

предупреждение и пресечение преступлений и правонаруше­ний, выявление нарушителей, а в случае необходимости — задер­жание их с последующей передачей органам милиции;

осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю;

участие по указанию старшего судебного пристава в совершении исполнительных действий;

прохождение специальной подготовки, а также периодической проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных спри­менением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Другими словами, эту группу судебных приставов, начавшую функционировать с 1 января 1999 г., вполне можно было бы называть судебной милиции (полиции), наподобие той судебной полицией, которая существует в наши дни во многих зарубежных странах.

Несколько иначе выглядят обязанности судебных приставов-исполнителей, которые до 1 января 1998г. были должностными лицами, входившими в состав аппаратов районных судов и назывались судебными исполнителями. Как и до реорганизации, они должны:

принимать меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов;

предоставлять сторонам исполнительного производства илиихпредставителям возможность знакомиться с материалами исполни­тельного производства, делатьиз них выписки, снимать сних копии;

рассматривать заявления сторон по поводу исполнительного производстваиих ходатайства, выносить соответствующие поста­новления, разъясняя сроки и порядоких обжалования;

взять самоотвод, если есть заинтересованность в ходе исполнительного производства либо имеются иные обстоятельства, вызыва­ющие сомнения в их беспристрастности.

Все приставы наделены достаточно широкими правами, позво­ляющими им эффективно выполнять свои обязанности. В частности, судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятель­ности судов вправе применять физическую силу, специальные сред­ства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотрен­ных законом.

В соответствии с названным законом судебные приставы, обслу­живающие суды общей юрисдикции и арбитражные суды среднего и основного звеньев, объединяются в единую службу, возглавляемую главным судебным приставом Российской Федерации — замести­телем Министра юстиции РФ. Схематично эта служба состоитиз следующих структур:

департамента судебных приставов Министерства юстиции РФ, возглавляемого заместителем главного судебного пристава РФ;

службы судебных приставов, возглавляемой главным военным судебным приставом;

служб судебных приставов органов юстиции субъектов Феде­рации, возглавляемых заместителями начальников органов юстиции субъектов Федерации— главными судебными приставами субъек­тов Федерации;

районных, межрайонных или соответствующихим подразделе­ний судебных приставов, состоящих из судебных приставов по обес­печению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей, возглавляемых старшими судебными при­ставами.

Нетрудно видеть, что служба судебных приставов, когда она станет работать с полной отдачей, будет вносить существенный вклад в осуществление важной правоохранительной функции — органи­зационного обеспечения деятельности судов.