Повышение уровня взаимодействия миграционных органов стран СНГ

Приоритетными направлениями сотрудничества государств – участников Содружества в сфере миграции, как это определено Концепцией дальнейшего развития СНГ (принята Советом глав государств СНГ 5 октября 2007 года), являются, прежде всего, повышение уровня взаимодействия миграционных органов стран СНГ, активизация противодействия незаконной миграции, формирование условий для проведения согласованной миграционной политики, упорядочение трудовой миграции, законодательное регулирование миграционных процессов, заключение соглашений о реадмиссии, повышение степени защиты и надежности паспортно-визовых документов (включая использование биометрических данных и электронных носителей информации), создание интегрированных баз данных.

За прошедшие годы в СНГ были сформированы определенные организационные и правовые основы сотрудничества в области трудовой миграции.

Для реализации задач взаимодействия в области социально-трудовых отношений, включая регулирование вопросов трудовой миграции, в ноябре 1992 года был учрежден Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ (Соглашение не подписали Грузия и Украина). В его состав вошли руководители министерств и ведомств, регламентирующих вопросы труда, миграции и социальной защиты населения.

5 октября 2007 года в Душанбе главами государств СНГ образован Совет руководителей миграционных органов государств – участников СНГ, которому отводится основная роль в координации сотрудничества по всему спектру миграционных проблем.

Минздравсоцразвития России и ФМС России подготовили проекты Протокола о внесении изменений в Соглашение об образовании Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ и Протокола о внесении изменений в Соглашение об образовании Совета руководителей миграционных органов государств-участников СНГ с целью разграничения полномочий между этими отраслевыми структурами. Проект Протокола, касающийся Совета руководителей миграционных органов, вынесен на рассмотрение очередного заседания СГГ, которое состоится в Москве 10 декабря с.г. Что касается проекта Протокола о Консультативном Совете, то этот документ планируется внести в установленном порядке на рассмотрение СМИД СНГ весной 2011 года.

Определяющее значение для регулирования миграционных процессов имело Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств - участников СНГ по территории его участников от 9 октября 1992 года, которое позволило лицам, постоянно проживающим на территории стран Содружества, в том числе трудовым мигрантам, беспрепятственно перемещаться по пространству СНГ.

Главами государств СНГ 5 октября 2007 года принята Декларация о согласованной миграционной политике государств – участников СНГ – документ, отражающий политическую волю сторон к сотрудничеству и защите социально-экономических и гражданско-политических прав и интересов мигрантов на территориях всех государств Содружества. Реализация положений Декларации призвана придать новый импульс развитию сотрудничества и взаимодействия государств и всех государственных органов Сторон.

На сегодняшний день основным документом практического взаимодействия государств-участников СНГ в области трудовой миграции является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года(вступило в силу для 10 стран, кроме Грузии и Туркменистана). В нем закреплены права трудовых мигрантов и направления сотрудничества государств в данной сфере; регулируются вопросы признания каждой стороной документов, подтверждающих образование и квалификацию, а также трудового стажа, равенства трудовых прав трудящихся-мигрантов с правами трудящихся страны пребывания, взаимного распространения всех установленных законодательствами льгот и гарантий для всех работников независимо от гражданства и т.д.

Подписан ряд соглашений, которые более предметно регламентировали вопросы сотрудничества в сфере социально-трудовых отношений. Среди них - Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей (сентябрь 1994 года); соглашения о сотрудничестве в области охраны труда (декабрь 1994 года), о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания (декабрь 1994 года), о порядке разработки и соблюдения согласованных норм и требований по охране труда к взаимопоставляемой продукции (апрель 1996 года), о регулировании социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях, действующих на территории государств-участников СНГ (октябрь 1997 года), о сотрудничестве по применению Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих и Квалификационного справочника должностей служащих (январь 1999 года).

Вопросы миграционной политики нашли отражение в Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 года (Решение СГП СНГ, г.Кишинев, 14 ноября 2008 года) и Плане мероприятий по реализации ее первого этапа (2009-2011 годы). В частности, в раздел "Рынок труда и миграционные процессы" включены следующие задачи: разработка предложений по сближению законодательства государств-участников СНГ в сфере занятости населения, трудящихся-мигрантов в целях создания общего рынка труда и борьбы с незаконной миграцией; разработка механизмов реализации программ занятости и создания новых рабочих мест; создание благоприятных условий для формирования и функционирования общего рынка труда: разработка и реализация Комплексного плана первоочередных мер, направленных на практическую реализацию принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств-участников СНГ; разработка и реализация Концепции организованного управления трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности государств-участников СНГ; разработка системы мониторинга и оперативного обмена информацией о состоянии национальных рынков труда и наличии вакантных рабочих мест; разработка механизмов реализации многосторонних межправительственных документов (соглашений и конвенций), регулирующих защиту прав трудящихся-мигрантов на пространстве СНГ.

Дальнейшему развитию сотрудничества призвана способствовать разработанная Консультативным Советом по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ Концепция поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств-участников СНГ, одобренная Экономсоветом СНГ 15 декабря 2000 года и направленнаяправительствам государств-участников СНГ для использования в работе заинтересованных органов.

1 октября 2009 года Советом руководителей миграционных органов СНГ утверждены Общие принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в государствах-участниках СНГ. Следующим шагом должно стать налаживание непосредственного сотрудничества государств-участников СНГ на двусторонней основе по построению указанной системы с целью учета интересов стран исхода и стран приема трудовых мигрантов, а также надежной защиты их прав, свобод и законных интересов.

единого подхода к формированию общего рынка рабочей силы, связаны прежде всего с различиями в уровнях и темпах социально-экономического развития стран Содружества, спецификой их подходов к реализации национальной политики в социально-трудовой сфере. Сказываются также объективные противоречия между интересами стран-поставщиков рабочей силы и странами их приема.

Характерной иллюстрацией этих сложностей является длившаяся в течение семи лет разработка проекта Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ, которая призвана закреплять основные права трудящихся-мигрантов. Конвенция была подписана 14 ноября 2008 года на заседании Совета глав правительств Содружества (не подписали Молдавия, Грузия и Туркменистан). На настоящий момент сдали уведомления о ее ратификации только Белоруссия и Киргизия. При этом в процессе ратификации возникли сложности и у российской стороны. Они связаны прежде всего с вступлением в силу с 1 января с.г. Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральных фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" от 24 июля 2009 года, который предусматривает, что суммы выплат по трудовым и гражданско-правовым договорам в пользу иностранных работников страховыми взносами не облагаются, то есть они не приобретают права на получение соответствующих видов страхового обеспечения. Исходя из этого, не может быть выполнено зафиксированное в Концепции обязательство о предоставлении принимающей Стороной трудящимся-мигрантам таких же прав, как и гражданам своей страны. Правительством Российской Федерации в этой связи дано поручение Минздравсоцразвития России совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами подготовить и внести в установленном порядке Протокол о внесении изменений в соответствующие статьи Конвенции, подписание которого позволило бы российской стороне ратифицировать ее без оговорок.

Одновременно ведется работа над новыми документами. Так, в ходе состоявшегося в Минске 23 июня с.г. очередного заседания Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ среди прочих были рассмотрены следующие вопросы: о ходе разработки проекта Концептуальных основ сотрудничества государств-участников СНГ в области нормирования труда и проекта Плана основных мероприятий на 2011-2015 годы по реализации Концептуальных основ сотрудничества государств-участников СНГ в области нормирования труда; о ходе создания Межгосударственного классификатора профессий рабочих и должностей служащих; о ходе создания системы обмена информацией о потребностях в трудовых ресурсах на национальных рынках труда; о ходе реализации проекта Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств-участников СНГ.

До конца текущего года в формате СНГ планируется экспертное обсуждение проектов Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств-участников СНГ и Приоритетных мероприятий по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы на 2011-2015 гг.; предложений по обеспечению выполнения подраздела "Рынок труда и миграционные процессы" Плана мероприятий по реализации первого этапа (2009-2011 гг.) Стратегии экономического развития СНГ, вопроса о создании сайта Консультативного совета по труду, миграции и социальной защиты населения государств-участников СНГ.

На пространстве Таможенного союза Единый подход к пребыванию граждан России, Казахстана и Белоруссии закладывается в рамках подготовки проекта соглашения о правовом статусе трудящихся - мигрантов и членов их семей, разрабатываемого в контексте формирования Единого экономического пространства трех государств. Этот документ призван обеспечить более глубокую либерализацию действующих в настоящее время в России, Белоруссии и Казахстане режимов. В частности, данный проект международного договора содержит положение об освобождении трудящихся-мигрантов - граждан государств-участников Таможенного союза от регистрации (постановки на учет) по месту пребывания в течение 30 суток с даты въезда.

Документ предполагается подписать в ходе намеченного на 19 ноября с.г. в Санкт-Петербурге заседания Межгоссовета ЕврАзЭС (ВОТС) на уровне глав правительств.

Другим важнейшим направлением сотрудничества по регулированию миграционных процессов в государствах Содружества является осуществление комплекса совместных мер в борьбе с незаконной миграцией. Численность незаконных мигрантов и лиц с неопределенным статусом на территориях государств-участников СНГ, по различным оценкам, составляет от 6 до 8 миллионов человек.

Основным базовым документом в этой сфере взаимодействия является Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (март 1998 года, не подписали Грузия, Туркменистан и Узбекистан). В целях совершенствования координации действий на этом направлении Решением Совета глав правительств СНГ в апреле 2004 года создана соответствующая Совместная комиссия государств-участников Соглашения. Свои заседания она проводит дважды в год. На последнем заседании (Душанбе, 27-28 октября с.г.), в частности, рассматривался опыт стран Содружества в сфере реализации реадмиссионных соглашений, урегулирования правового статуса лиц без гражданства и иностранцев, оценки миграционных рисков, а также ход реализации действующей Программы по противодействию незаконной миграции и вопросы совершенствования общей базы данных по незаконным мигрантам.

Одним из результатов реализации упомянутого Соглашения стало принятие в 2000 году Положения об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства-участники Соглашения закрыт в соответствии с их действующим законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции.

Обоими документами заложена правовая основа осуществления сотрудничества стран Содружества в области миграционного контроля, учета иностранных граждан, незаконно пребывающих на их территориях, выработки механизма депортации, гармонизации национального законодательства и обмена информацией о незаконной миграции. Знаковым событием стало одобрение Советом глав государств Содружества в сентябре 2004 года (кроме Грузии и Туркменистана) Концепция сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции.

Концепция представляет собой систему основных принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств-участников СНГ в обеспечении безопасности государств, общества и личности от угроз незаконной миграции.

В развитие Концепции 26 августа 2005 года Советом глав государств СНГ утверждена Программа сотрудничества государств – участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2006-2008 годы, 10 октября 2008 года принята аналогичная Программа на 2009-2011 годы.

28 ноября 2006 года главами государств СНГ подписано Заявление об активизации сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией, в котором подчеркнута необходимость поддерживать стремление стран Содружества к заключению двусторонних соглашений о приеме-передаче незаконных мигрантов, в том числе и с третьими государствами.

Вопросы международного сотрудничества государств в сфере определения правового статуса трудящихся-мигрантов

Вопросы международного сотрудничества государств в сфере определения правового статуса трудящихся-мигрантов является важным и противоречивым в оценке его положительных и отрица­тельных моментов. Геополитическое положение Казахстана, находящегося между Европой и Азией, определяет его в качестве транзитной страны для исхода мигрантов в другие государства. Отметим, что после обретения республикой независимости Казахстан был некоторое время страной оттока на­селения. За несколько лет население Казахстана сократилось примерно на два миллиона человек: эмигрировали в Россию, Германию, Израиль, Украину в основном граждане некоренной националь­ности.

В 2000-е годы в связи со стабилизацией экономической ситуации процесс эмиграции сходит на минимум. Заметим, что постепенно стали возрастать показатели иммиграции в страну. Казахстан привлекателен для мигрантов тем, что среди других центральноазиатских государств республика ха­рактеризуется политической стабильностью и наличием либерального миграционного законодатель­ства. Таким образом, Казахстан из посылающего государства превратился в принимающее государ­ство. Этот период характеризуется также и тем, что наблюдается репатриация этнических казахов на территорию Казахстана из Китая, Монголии, Турции. Основной вклад в поток иммиграции в страну внесла этническая группа казахов (около 73 % в 2006 г.), наблюдается также увеличение количества переезжающих на постоянное жительство в Казахстан из соседних республик Центральной Азии: уз­беков, кыргызов, этнических корейцев и некоторых других этнических групп. Позитивность данного обстоятельства заключается в том, что в Казахстане наблюдается относительно высокий уровень оп­латы труда среди стран СНГ, что позволило обеспечить наиболее высокий уровень жизни среди стран региона.

Для более полного и обстоятельного анализа такого современного явления, как трудовая мигра­ция необходимо рассмотреть его нормативное и теоретическое определение. Международная трудо­вая миграция — это перемещение трудоспособного населения между государствами под влиянием сугубо экономических причин — в поисках заработка. В отличие от переселенческой миграции, она предполагает сохранение постоянной связи мигранта со своей родиной.

Нормативное определение термина «трудящийся-мигрант» содержится в Конвенции междуна­родной организации труда № 97 о работниках-мигрантах 1949 г., которая в ст. 11 гласит, что «трудя­щийся-мигрант означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу иначе, чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с зако­ном в качестве работника-мигранта». Данное определение включает в себя также любое лицо, закон­но въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта. Указанная Конвенция обязывает государст­ва предоставить, без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола, имми­грантам, законно пребывающим на его территории, условия не менее благоприятные, чем те, кото­рыми пользуются его собственные граждане. В то же время государствам предоставлено право огра­ничивать доступ мигрантам к определенным видам работ, когда это необходимо в государственных интересах.

Принятие Конвенции МОТ № 143 о работниках-мигрантах (дополнительные положения) было обусловлено резким ростом масштабов безработицы и нерегламентированной миграции. Этот акт представляет собой первую многостороннюю попытку рассмотреть вопрос о положении нелегальных мигрантов, а также предусматривает санкции в отношении торговцев нелегальной рабочей силой. Конвенция закрепила понятие «трудящийся-мигрант», в соответствии с которым указанный статус имеет лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения лю­бой работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта. Однако в международном миграционном праве, как и в на­циональном законодательстве большинства стран мира, до сих пор не сложился единый подход к по­нятию трудящегося-мигранта.

Статья 2 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятой Ге­неральной Ассамблеей ООН в резолюции 45/158 18 апреля 1990 г., определяет, что «трудящийся- мигрант» — это лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятель­ностью в государстве, гражданином которого он или она не являются. Здесь же данное понятие кон­кретизируется в определении отдельных категорий мигрантов. Согласно последним разработкам Международной организации труда выделяют несколько основных категорий трудовых мигрантов:

1) Сезонные рабочие-мигранты — люди, работающие в государстве, не являющемся их собст­венным государством, в течение некоторой части года, потому что работа, которую они выполняют, зависит от сезонных условий.

2) Трудящиеся-мигранты, связанные с реализацией проекта, допущенные в государство трудо­устройства на определенный период для работы исключительно по определенному проекту, реали­зуемому в этом государстве работодателем трудящихся-мигрантов.

3) Трудящиеся-мигранты, работающие по контракту, — работающие в стране, не являющейся их собственной страной, по контрактному договору, который устанавливает ограничения по сроку заня­тости и по типу работы, выполняемой мигрантом. Трудящимся мигрантам-контрактникам не разре­шается менять работу, и предполагается, что они выедут из страны трудоустройства по истечении срока контракта, независимо от того, продолжаются ли работы, которые они выполняли, или нет.

4) Временные трудящиеся-мигранты — допущенные в страну, не являющуюся их собственной страной, для выполнения в течение ограниченного срока определенной профессиональной деятель­ности. Временные трудящиеся-мигранты могут менять работодателей и возобновлять разрешение на работу без необходимости выезда из страны трудоустройства.

5) Обосновавшиеся трудящиеся-мигранты — это те, кому после пребывания в стране трудо­устройства в течение нескольких лет предоставляется разрешение на проживание (вид на жительст­во) в этой стране с неопределенным сроком и разрешение на работу без особых ограничений.

6) Высококвалифицированные трудящиеся-мигранты — специалисты, которым, благодаря их квалификации, предоставляется режим благоприятствования при допуске в страну, не являющуюся их собственной страной, и, следовательно, на них распространяется меньше ограничений, касающих­ся сроков пребывания, перемены места работы и воссоединения семьи.

Субъектами трудовой миграции выступают как жители государства в целях получения работы, перемещающиеся в другие регионы (трудовая мобильность), так и иностранцы, трудоустраивающие­ся легально или нелегально.

Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. № 204-I «О миграции населения» определяет трудовую миграцию как временное перемещение физических лиц из других государств в Республику Казахстан и из Республики Казахстан, а также внутри государства для осуществления трудовой дея­тельности. К тому же, ст. 7 указанного выше закона отмечает, что иностранцы, прибывшие в Респуб­лику Казахстан в порядке трудовой миграции, не связанной со сменой гражданства, должны иметь постоянное место жительства за пределами Республики Казахстан, если межгосударственными со­глашениями не установлен иной порядок.

Заключеᶦниеᶦ

Стремление государств восполнить пробелы в договорном регулировании вызвало появление оригинальных форм сотрудничества, в частности, путем разработки моделей государственной политики в области труда и социального обеспечения, а также путем принятия рекомендательных актов, которые могут быть в дальнейшем восприняты в законотворческом процессе.

Одной из нарождающихся тенденций в правовом регулировании труда и социального обеспечения является постепенное расширение компетенции Экономического суда СНГ и распространение актов судебного толкования на область социального сотрудничества государств.

Что же касается общих актов, определяющих институциональные основы Содружества и различные формы интеграции, провозглашающих в качестве ближайшей цели создание единого экономического пространства и общего рынка труда при свободном перемещении рабочей силы, то их положения несомненно будут восприняты в будущем сотрудничестве государств, однако для этого сотрудничество должно быть подкреплено соответствующими экономическими предпосылками.

Мы полностью соглашаемся в данном вопросе с мнением Ю.В. Шишкова, который предостерегает от слепого копирования опыта других интеграционных объединений, и, прежде всего, западноевропейской интеграции в конструировании общего рынка, говоря, что: «история интегрированных усилий в Западной Европе и в других регионах мира показала, что взаимное притяжение и сращивание национальных хозяйств рыночного типа возможно лишь по достижении ими достаточно высокого уровня технико-экономического развития, когда в структуре производства стран партнеров преобладает обрабатывающая промышленность, которая по самой своей природе предполагает широкий выход на внешние рынки и интенсивное участие в международном разделении труда и взаимную торгово-политическую открытость оос стран»

Сказанное не означает, что государства-участники Содружества должны отказаться от дальнейшего развития взаимных связей, но объясняет реальные трудности, возникающие на пути евразийской интеграции, а также требует дальнейшего исследования новых аспектов сотрудничества государств в рамках СНГ и учета такого сотрудничества во внутригосударственном праве Российской Федерации.