Методологические основы стратегии разрешения политических конфликтов
Прежде чем рассмотреть основные технологии и способы разрешения политических конфликтов, необходимо уяснить содержание самого термина технология. Это понятие применительно к проблеме урегулирования конфликтных ситуаций обозначает совокупность наиболее эффективных приемов, способов, процедур, направленных на снижение социальной напряженности и стабилизацию политической системы.
При этом технологии включают в себя приемы достижения как немедленного, локального, кратковременного результата (тактика), так и глубинного, глобального, длительного эффекта (стратегия).
Технологии и инструментарий разрешения политических конфликтов следует рассматривать в ракурсе проблемы соотношения роли интересов и ценностей как мотивов конфликтного поведения.
Соотношение интересов и ценностей дает возможность идентифицировать конфликт как конфликт интересов или конфликт ценностей. Это соотношение может быть различным как в структурном н.лане (конфликтные группы состоят из различных подгрупп, для одних из этих подгрупп в качестве основного стимула участия в конфликте могут выступать интересы, для других – ценности), так и во временном аспекте: конфликт интересов может но мере развития перерасти в конфликт ценностей. Отмечая сложность идентификации подобного конфликта, Дж. Ротман определяет в качестве одного из атрибутов ценностного конфликта его «неуловимость». Другими словами, такой конфликт глубоко субъективен; соперники, оказавшиеся в конфликте ценностей, иногда сами с большим трудом могут объяснить природу своего соперничества. Когда конфликтующие стороны описывают свои спорные проблемы в категориях истории, событий или значимости, внешнему наблюдателю может показаться, что он слышит совершенно различные рассказы. Субъективный опыт соперников формируется специфической культурной реальностью и историческим контекстом. Более того, восприятие соперниками друг друга совершенно различно. То, что одной стороне представляется как борьба за свободу, другой – как терроризм. В конфликте ценностей предполагается смена политической системы, изменение правил политической игры. Практически все политические революции – проявления ценностных конфликтов. Процесс трансформации, переживаемый сегодня посткоммунистическими государствами, также выступает в качестве такой разновидности. В конфликтах подобного рода происходит столкновение различных систем ценностей, разных идеологий.
В конфликтах интересов борьба ведется за обладание материальными или иными ресурсами. Интенсивность такого конфликта обычно ниже, а компромисс сторон более реален. Пример подобных противостояний – территориальные претензии государств друг к другу, например Японии к России относительно Курил.
Разведение конфликта интересов и конфликта ценностей принципиально важно для проблемы разрешения политических конфликтов. Сторонниками концепции конфликта интересов разработаны многочисленные методики разрешения на основе согласования интересов. Это практически не приложимо к ценностным конфликтам (прежде всего этнополитическим). Первые разрешимы потому, что объекты этих конфликтов, как правило, делимы либо могут быть использованы совместно. Действенных механизмов разрешения ценностных конфликтов (в смысле устранения глубинных причин конфликтного противостояния) практически нет. Поэтому переход конфликта идентичностей в устойчивую латентную фазу можно рассматривать как оптимальный выход из ценностного конфликта.
Несмотря на все сложности ценностных конфликтов, следует помнить: само но себе наличие ценностных противоречий, а тем более различий у субъектов совсем не обязательно приводит к конфликту. Оно лишь создает условия для его возникновения. Если ценностный конфликт все-таки возникает, то это не означает, что он вообще не может быть разрешен мирными средствами. Как и все явления социальной жизни, ценности развиваются и изменяются. Этот процесс изменений весьма длительный. Поэтому можно воздействовать на ценности участников конфликта, формируя их в том или ином направлении, активизировать те группы ценностей, которые приводят к смягчению конфликта, и т.п. Подобных примеров в истории немало. Американский специалист по урегулированию политических конфликтов К. Митчел приводит следующий пример. Во время борьбы против колониализма в ряде африканских стран была выдвинута идея самоопределения. Впоследствии эта идея стала использоваться внутри самих этих стран, создавая опасность их дезинтеграции, поскольку территорию данных государств населяют разные этнические группы. Чтобы избежать этой опасности, Кения, например, заявила, что принцип самоопределения применим только по отношению к иностранному господству, по не может быть использован внутри многонациональных обществ в Африке.
Сегодня обозначились три связанных между собой направления, которые стремятся выявить подходы, средства и меры, способные предотвращать политические конфликты: политико-правовое (поиск правовых средств политического решения крупных по масштабам конфликтов); политико-психологическое (в центре его – вопросы мотивации к инициированию конфликта, участию в нем, его затягиванию, завершению конфликтных взаимоотношений) и государственно-силовое (поиск оптимальных путей и средств ведения конфликта для достижения определенных целей политики).
Существуют две основные стратегии разрешения конфликтов – стратегия контроля и стратегия управления конфликтом. Общими для них выступают следующие алгоритмы:
• конфликты можно вытеснить или пepeместить с одного уровня политической сферы на другой (например, федеральный центр может передать полномочия по разрешению конфликта регионам);
• урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для политических акторов проявлений;
• разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий;
• подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.
В стратегии контроля упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить разрушительных форм, т.е. предотвратить перетекание конфликта от «кризиса к насилию». Однако в любом случае важным условием эффективного контроля конфликтов выступает мониторинг политического и социально-экономического состояния социума как базовый принцип управления.
Под мониторингом социально-политических конфликтов понимается специально организованная и постоянно действующая система необходимой статистической отчетности, сбора и анализа статистической информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.д.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных региональных проблем. Главная задача мониторинга состоит в создании надежной и объективной основы для выработки государственной политики конфликтного регулирования. Трудности в создании системы регионального мониторинга имеют как объективный, так и субъективный характер. Среди первых – несоответствие структуры, качества и оперативности статистической информации существу конфликтов. При этом часть конфликтных проблем вообще не входила (да и до сих пор не входит) в число предметов традиционной статистики.
Любой мониторинг должен отвечать как минимум двум принципиальным требованиям.
1. Он должен быть системным, т.е. способным дать характеристику социальных, экономических, правовых и иных аспектов проблемы в их взаимосвязи. Отдельный, механически выдернутый из общего контекста фрагмент ситуации или проблемы (например, только экономический или правовой) будет лишь одним срезом этой ситуации.
2. Он должен быть структурно полным и логически завершенным, т.е. включать общеобязательные стадии сбора определенной информации, ее анализа и оценки политической ситуации или проблемы.
Здесь особенно важны те стороны конфликтов, которые почти невозможно выразить на языке статистики. Это настроения, мотивация, образ жизни, экономическое и социальное поведение, национально-этническое самочувствие и другие моменты индивидуального и коллективного быта населения. При этом важно иметь информацию, касающуюся половозрастных групп, участников различных форм хозяйственной деятельности городского и сельского населения, отдельных социальных групп и т.п., т.е. то, что мы получаем в ходе социальных исследований. Цель мониторинга и опирающегося на него конфликтологического менеджмента – выяснение состояния и динамики напряжений и конфликтов, анализ и оценка различных управленческих воздействий на эти ситуации с целью их урегулирования.
Наряду со статистикой необходимо отслеживать динамику степени неудовлетворенности населения различными аспектами своей жизнедеятельности. В зависимости от того, насколько распространены среди населения напряженные отношения, можно определить и перспективу их (отношений) трансформации в открытый конфликт, способный дестабилизировать деятельность как отдельных социальных групп, так и общества в целом. В связи с этим следует иметь в виду те показатели, которые фиксируют отношение социальной группы к открытому протесту:
• отношение людей к акциям протеста и к участию в них;
• сформированность протестных намерений;
• мотивацию включения в акции протеста;
• наличие, характер сил. выступающих инициаторами и организаторами протестных действий.
Выяснение параметров включенности в напряженные, конфликтные взаимодействия предполагает:
1) сбор и анализ статистических данных о происшедших конфликтах;
2) контент-анализ материалов СМИ;
3) наблюдение за поведением участников конфликтов;
4) уточнение экспертных оценок конфликтов в рамках фокус-группового метода;
5) конфликтологическую переработку имеющейся социологической информации, вторичный анализ эмпирических данных;
6) конфликтологическое картографирование.
Несовершенство, а чаще отсутствие системы мониторинга приводит к тому, что в реальности приходится иметь дело с уже состоявшимся конфликтом, разрешение которого может осуществляться через соглашение, компромисс, подчинение, уступки, разрыв.
Вторая стратегия – стратегия управления – предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды: проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация), формирование институциональных структур для ведения переговоров, привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.
Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо связано с иерархической системой и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенный вариант стратегии – вытеснение и урегулирование конфликта с помощью арбитража должностного лица. Вышестоящие органы играют ведущую роль в предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, а также при непосредственном урегулировании.
При внешнем для государственного органа конфликте его ограничение или разрешение требует подключения структур, не заинтересованных в наличии напряженности в госаппарате. В этом случае политические институты прибегают к «конструированию общественного мнения», которое обеспечивает положительную общественную атмосферу.
Однако применение вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет и свои негативные стороны, так как подобная практика характерна для наиболее острых, деструктивных конфликтов. В ряде случаев политическим структурам следует поддерживать соперничество как важнейший источник развития системы управления.
По отношению к конфликтам в государственно-административной сфере, которые лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, можно утверждать, что они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю за течением конфликта и управлению им. Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются инженерный, гуманитарный и собственно управленческий подходы. Согласно инженерному подходу, конфликт – та ситуация, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов и/или в области их мышления. Приверженцы гуманитарного подхода делают упор на активном сближении сторон – участников конфликта с привлечением посредников, на основе проведения всесторонних консультаций и экспертиз. Наконец, сторонники управленческого подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые сближали бы их позиции, позволяя при этом достигать собственных целей.
Все эти подходы предполагают решение ряда универсальных задач: предотвращение возникновения конфликта или его перехода в более острую фазу; выведение на поверхность всех латентных, теневых конфликтов с целью избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет оперативно среагировать; минимизация степени социального возбуждения.
На практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой развития конфликтного противостояния, что свидетельствует о необходимости определения этапов в управлении конфликтом. Этапы в управлении конфликтом должны определяться фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются особые методы и средства, применяемые на стадии возникновения, развития и завершения конфликта.
На стадии возникновения конфликта требуется установить подлинные причины разногласий; дать оценку характеру конфликта; структурировать групповые позиции; определить правила и нормы взаимодействия сторон; создать благоприятные внешние условия для протекания конфликта. Второй этап предполагает отслеживание воздействующих на ситуацию факторов, число которых но мере развертывания конфликта возрастает. Здесь же необходимо уточнить образы и позиции конфликтующих сторон; постараться выяснить стратегический замысел и тактику контрагентов; определить рамки допустимого вмешательства; оценить возможности партнеров и противников конфликтующих субъектов. При этом важнейшей задачей остается сближение позиций сторон и поиск средств целенаправленного влияния на их отношение друг к другу.
На завершающем этапе характер контролирующих процедур зависит прежде всего от того, по какому из двух сценариев пошло развитие событий: движется ли конфликт в направлении примирения сторон, либо, несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация. (В последнем случае целесообразно повторить все описанные выше действия еще раз.) Примирение конфликтующих сторон может иметь как принудительный, так и мирный характер и проявляться либо в разрешении спора, либо в полном или частичном его урегулировании. Говоря о мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие формы (соответственно и процедуры) примирения:
• достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций;
• взаимные уступки, обусловленные истощением ресурсов одной или нескольких сторон;
• сближение позиций благодаря взаимному уважению и пониманию субъектами позиций друг друга.
Принудительное же примирение предполагает обретение одной из сторон дополнительных ресурсов, обеспечивающих ей превосходство или изоляцию, а то и полное уничтожение одного из соперников.
Для российских условий тема стратегических подходов и тактических приемов решения политических конфликтов чрезвычайно сложна и пока недостаточно разработана. Причин этому несколько. Во-первых, ее инновационный характер: если уж сама категория «политические конфликты» институционализировалась в отечественной политической пауке сравнительно недавно, то серьезной проработкой технологий их разрешения и урегулирования стали заниматься гораздо позднее. Во-вторых, в российском социуме по-прежнему господствуют неформальные нормы поведения, персонификация отношений, преобладание ценностно-рационального подхода во взаимодействиях. Результат действия всех этих факторов – социальная неустойчивость и неопределенность. Общественные перспективы связаны с укреплением формальных институтов, а также механизмов контроля за выполнением норм. Именно эти институты уменьшают степень неопределенности путем установления устойчивой структуры взаимодействия между политическими акторами. Кроме того, историко-политический опыт показывает, что вне организации труни интересов регулировать развитие политического конфликта крайне затруднительно, если вообще возможно: этому препятствует диффузный характер, рассеянность, несвязанность противостоящих группировок и объединений. Поскольку же для российской действительности пока характерна именно такая аморфность, разработка технологий разрешения политических противоречий находится в начальной стадии.
В основу таких технологий положена методика зарубежных авторов, прошедшая апробацию и получившая заслуженное признание (классическими с точки зрения разработки процедур разрешения политических конфликтов считаются работы Р. Фишера и У. Юри, К. Томаса, А. Раппопорта и др.). Крайне интересен и полезен опыт группы Л. Блумфильда, которая еще в 60-е гг. прошлого столетия предприняла попытку формализованного анализа конфликта на основе базы данных и компьютерных программ. База данных, имевшаяся в распоряжении исследователей, включала в себя банк по 27 конфликтным ситуациям и мерам, предпринятым для ослабления конфликта. Программа обеспечивала прогноз относительно развития нового конфликта. Причем информация об этом новом противостоянии вводилась в машину в формализованном виде и сравнивалась с предыдущими случаями. Такая модель нашла широкое применение в государственных структурах США для аналитической поддержки при принятии решений в конфликтных ситуациях.
Очевидно, что применение той или иной стратегии конфликторазрешения зависит также от целей, которые участники конфликта ставят в отношении друг друга. Первая цель заключается в том, чтобы ликвидировать противника (в том числе и лишить его возможности действовать – например, изолировать его). Вторая предполагает изменение условий, в которых оппонент выдвигал нежелательные требования. Среди таких условий, определяющих «нежелательный курс» соперника, могут быть здоровье, свобода, активность и целеустремленность, физическое, материальное и душевное благополучие его близких. Третья цель исходит из тезиса об изменчивости окружающей среды, поэтому сориентирована на трансформацию неблагоприятных обстоятельств, т.е. изменение их на более подходящие без какого-либо внешнего вмешательства (в том числе и со своей стороны). Если даже в новой ситуации противники сохранят желание противодействовать, то по крайней мере может уменьшиться сила сопротивления оппонента, что позволит субъекту достичь своей цели с меньшими потерями. Третья цель, таким образом, предполагает ожидание смены интересов других участников конфликтных взаимоотношений.
Четвертая цель, в отличие от предыдущих, рассматривающих других участников как соперников, исходит из установки о возможности партнерства между всеми субъектами самых сложных конфликтных ситуаций. Для этого нужно, чтобы участники постарались найти такие варианты решения спорного вопроса, которые позволили бы в максимальном объеме удовлетворить интересы всех субъектов отношений.
Соединение указанных целей с соответствующими им акциями и представляют собой различные стратегии поведения в конфликтах. Выделяется четыре варианта таких стратегий.
1. Стратегия «силы» сориентирована на ликвидацию противника либо как биологического организма, либо как дееспособного и свободного в выборе своих действий субъекта.
2. Стратегия «уязвления» противника предполагает изменение обстоятельств, в которых оппонент выдвигал нежелательные требования. Поскольку «перемещение» в новые условия представляет собой акцию, ограничивающую свободу оппонента, то можно считать, что эта стратегия уязвляет противника, ставит его в невыгодное положение.
3. Стратегия «уклонения» заключается в ожидании благоприятного момента для выдвижения требований, она не предусматривает воздействия на другого участника или участников.
4. Стратегия «партнерства» направлена на поиск таких вариантов решения проблемы, которые позволили бы удовлетворить интересы всех сторон, причем в максимальном объеме.
Особую группу представляют собой проблемы урегулирования этнополитических конфликтов, которые с трудом поддаются решению и имеют свою специфику (см. главу III).
Как уже отмечалось, при урегулировании конфликтов упор обычно делается на интересы действующих лиц, а не на их идентичность и ценности. Инструментальные методы, рассматривающие межэтнический конфликт как столкновение интересов, считаются более эффективными, чем ценностные подходы. Отдавая приоритет интересам, можно несколько снизить значимость эмоций и идентичностей. В этом случае конфликт формулируется в категориях делимых материальных ресурсов, включающих среди прочего территорию, права на собственность, политическую власть, экономический потенциал. Хотя учет интересов имеет существенное значение, все же такой способ решения межэтнических конфликтов явно недостаточен. Необходимо систематически применять ценностный подход к урегулированию конфликтов. Значимость ценностного подхода обусловлена тем, что в конфликтах, связанных с этнической или иными типами идентичности, речь идет о проблемах культуры, в то время как в основе обычных политических конфликтов лежат преимущественно материальные интересы и институциональные взаимоотношения. В рамках ценностного подхода предполагается внимательное изучение межкультурных различий в стиле ведения переговоров, а также тонкостей социальных процессов и ценностей, с которыми сталкиваются переговаривающиеся стороны.
К ненасильственным стратегиям разрешения конфликтных ситуаций можно отнести прежде всего стратегию «консоциации» (термин, производный от консенсуса). Консоциональная теория возникла в политической науке в процессе дискуссий по вопросу урегулирования конфликтов и обеспечения политического мира в социумах, где существует ряд групп, имеющих отличные друг от друга политические или религиозные убеждения и верования или обладающих различными этническими корнями. Поэтому, хотя акцент в этой теории делается на этнический компонент, поле ее применения значительно шире. Так, в качестве примеров ее успешного использования можно назвать Нидерланды 1-й половины XX в., когда три проблемы (социальный вопрос, вопрос о всеобщем избирательном нраве и школьный вопрос) серьезно угрожали самому выживанию нации, так как вызвали глубокий раскол нидерландского общества. В Бельгии до 70-х гг. XX в. имели место конфликты между католиками и некатоликами; между массами и элитой общества; между бельгийцами, говорившими по-фламандски, и франкофонами. В отношении указанных противоречий консоциальная демократия сработала очень эффективно, поэтому ее можно рассматривать как «систему аккомодации» (понятие аккомодации означает урегулирование проблем, вызывающих разделение, и конфликтов посредством достижения самого минимального консенсуса) и компромисса между элитами, в рамках которой глубоко расколотые государства смогли сохранить политическую стабильность. Обращает на себя внимание ее универсальный характер. Это стратегия урегулирования конфликтов в обществах, внутри которых существует разделение на основе мультикультурализма, т.е. данную теорию, как считают ее создатели, можно применять во всех ситуациях, для которых характерен плюрализм, будь то плюрализм этнический, религиозный, языковой, социальный и т.д. При этом консоциальная демократия является элитарной, массы проникнуты уважением к элите, компромисс ищут и находят на высшем уровне, а все важнейшие решения требуют согласия лидеров различных общностей. В то же время в рамках этой концепции справедливая аккомодация достигается благодаря участию представителей всех групп в управлении страной, автономии этих групп, пропорциональному представительству и наличию права вето у меньшинства. Наиболее эффективна, по мнению одного из ведущих зарубежных политологов А. Лейпхарта, консоциальная модель при урегулировании конфликтов в мультиэтнических обществах. Ее содержание заключается в согласовании этнических интересов путем интеграции этнических групп в политическую и административную структуру общества. В этом случае этнические сообщества наделяются (в зависимости от своей численности или даже в равной пропорции) представительством и правами, иногда вплоть до права вето для каждой этнической группы.
Особенность другой стратегии – синкретизма – понимание этнической группы как неполитической, культурной общности. Культура каждой этнической группы провозглашается частью общегосударственной культуры. Каждая из этих частей считается одинаково важной, одинаково ценится и развивается, но при этом этническим группам не предоставляется никакой политической или этнической независимости. Эти общности добровольно входят в состав новой синкретической нации-государства.
Еще одно разрабатываемое решение этнических конфликтов – это стратегия децентрализации, осуществляемой в форме федерализма, автономизации или регионализма. Хотя это направление, в основе которого лежит территориальное деление власти в сочетании с вертикальным разделением полномочий, не гарантирует от развертывания этнонациональных конфликтов, оно рассматривается в качестве важнейшего средства их решения. Децентрализация обеспечивает крупным компактно проживающим этническим группам определенную степень самоуправления и политико-символического самоутверждения, а мелким – реальное участие в управлении, которого им трудно добиться на уровне центральной власти. Одновременно она дает возможность диверсифицировать законодательство и политику в большинстве сфер жизни в соответствии с конкретными условиями и потребностями этнических и местных сообществ. Такая стратегия может в значительной степени способствовать согласованию интересов, интеграции и притуплению этнических чувств. Децентрализация, указывают зарубежные конфликтологи, стимулирует создание новых сфер интересов, объединений и новых образцов самосознания, хотя в реальности картина не выглядит столь оптимистично: местная власть, как и центральная, может быть неэффективной, коррумпированной и псевдодемократичной.