Правотворчество

Большинство ученых понимают под правотворчеством деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, а также всего народа по установлению, изменению или отмене правовых норм. Однако такое определение исходит из представления о праве как о системе норм, установленных государством. В соответствии с иным подходом правотворчество рассматривается как завершающая стадия процесса правообразования, который идет в недрах общества. Государство же лишь надлежащим образом оформляет те правовые потребности, которые уже сложились.

Основными функциями правотворчества являются:

а) обновление законодательства, издание новых нормативно‑правовых актов;

б) устранение (отмена) устаревших юридических норм;

в) восполнение пробелов в праве. Правотворческая деятельность в демократическом государстве строится на следующих принципах:

а) гласности, подразумевающей, что правотворческая деятельность компетентных органов должна осуществляться в открытой и доступной для всех форме. Только «прозрачность» правотворческих процедур позволяет избежать негативных последствии лоббизма;

б) демократизма, отражающего участие населения в правотворчестве, учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно‑правовых актов;

в) научности, содержанием которой является адекватное отражение в нормативных актах реальной действительности и перспектив развития общества, привлечение научных учреждений, ученых, экспертов, специалистов‑практиков к процессу правотворчества, обязательность прогноза последствий принятия нормативного акта;

г) законности, представляющей собой требование неукоснительного соблюдения установленных законом требований к порядку и процедуре правотворчества, строгий учет иерархии правовых норм и актов, соблюдение компетенции органа, принимающего правовой акт;

д) исполнимости, подразумевающей финансовое обеспечение нормативно‑правовых решений, подготовку соответствующих кадров и необходимых для реализации закона подзаконных актов;

е) профессионализма, согласно которому правотворческая практика требует профессиональной подготовки ее субъектов, использования специальных приемов и средств юридической техники. Она должна обеспечить логическую последовательность изложения основных положений нормативно‑правового акта, отсутствие внутренних противоречий в тексте, компактность нормативного материала, ясность и доступность языка закона, точность и определенность его формулировок. Правильное использование юридической техники обеспечивает точное выражение воли законодателя, способствует повышению эффективности права.

Способы правотворчества обусловлены официально признанными формами (источниками) права. Различают такие его виды, как санкционирование обычаев или норм, выработанных негосударственными организациями, признание прецедентов, принятие нормативно‑правовых актов органами гос‑ва или непо средственно самим народом, заключение различного рода соглашении, содержащих нормы права.

Правотворческая деятельность состоит из юридически значимых действий, которые образуют правотворческий процесс. Начинается он с выявления потребности в принятии нормы права. Это делается на основе изучения и анализа общественных отношений, для регламентации которых необходимо принять данную норму. Закон определяет компетентные государственные органы или должностных лиц, уполномоченных на принятие нормы. Они устанавливают вид правового акта, который закрепит норму, принимают решение о подготовке проекта документа, создают для этого рабочую группу. Рассмотрение проекта делится, как правило, на два этапа: предварительное и официальное. Последнее производится с учетом всех процессуальных и технических требований к этой стадии правотворчества. После обсуждения проекта правовой акт принимается, оформляется должным образом, подписывается и публикуется.

Важнейшей разновидностью правотворчества является законотворчество (процесс принятия законов высшими органами государственной власти). Процедура принятия законов обычно довольно подробно разрабатывается в конституции страны. Выделяют следующие стадии законодательной процедуры:

1. Законодательная инициатива — официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой, что влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть законопроект на своем заседании. Как правило, правом законодательной инициативы наделены депутаты парламента и правительство (причем основная масса законопроектов — до 90% — вносится правительством). В Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Законопроекты, как правило, вносятся в нижнюю палату парламента (в Российской Федерации в Государственную Думу). Регламенты палат парламента устанавливают определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Так, регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ требует от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта представить:

а) пояснительную записку к законопроекту;

б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;

в) финансово‑экономическое обоснование (в случае, если реализация законопроекта потребует материальных затрат);

г) заключение на законопроект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает расходы из федерального бюджета).

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях палат парламента. В Российской Федерации внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект Советом Государственной Думы направляется в соответствующий профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании проходит три чтения, в ходе которых в его текст вносятся поправки.

3. Стадия принятия законопроекта путем голосования депутатов парламента. Если парламент двух‑палатный, то для принятия закона требуется согла‑сие обеих палат. В Российской Федерации закона принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов.

4. Стадия утверждения законопроекта. В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть в течение 5 дней передан на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одбренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Однако Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации, повторно проголосовав за закон. Правда, для этого требуется квалифицированное большинство — не менее 2 /3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые парламентом законы направляются главе государства (монарху или президенту), который может наложить на них вето, не допустив или, по крайней мере, отсрочив вступление закона в силу. Вето может быть абсолютным (или резолютивным), когда главе государства принадлежит право окончательного отклонения закона, и отлагательным (или суспенсивным), когда отказ главы государства санкционировать закон лишь приостанавливает вступление его в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т. е. преодолеть вето. Для вторичного голосования в ряде парламентов требуется квалифицированное большинство. Так, в Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента закон при повторном голосовании должен получить 2 /3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

5. Промульгация закона — опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки. Только после промульгации закон обретает обязательную силу. В Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение 7 дней после подписания их Президентом РФ в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ. Вступает же в силу закон по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок.

Несколько отличается от обычной законодательной процедуры процесс рассмотрения федеральных конституционных законов в Российской Федерации. Они считаются принятыми, если одобряются большинством не менее 3 /4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2 /3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент не может отклонить федеральный конституционный закон и обязан его подписать и обнародовать в течение 14 дней после принятия.