Верховна Рада України в системі відносин органів державної влади

Найвищим і єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада (парламент) України. Верховна Рада як інсти­тут законодавчої та представницької влади відіграла значну роль у створенні демократичних засад державного будівництва в Українській державі і за роки незалежності пройшла значний еволюційний шлях. Доцільно виділити п'ять основних етапів у становленні і розвитку українського парламенту.

Перший етап: 1990—1994 рр. Перший доконституційний період, який характеризувався пошуками моделей розвитку як всієї держави, так і парламенту зокрема. Вихідним пунктом аналізу еволюції українського парламенту є 1990 р., оскільки Верховна Рада УРСР, обрана того року, продовжила свої пов­новаження за часів незалежної України та офіційно визнана Верховною Радою України І скликання.

Верховна Рада І скликання прийняла цілу низку законодав­чих актів, які мали основоположний характер у здійсненні зовнішньої і внутрішньої політики, серед них — Декларація "Про державний суверенітет України", "Акт проголошення незалежності України" та інші. Проте парламент не зміг ухва­лити закони, що забезпечили б сталий розвиток економіки країни.

На період проголошення незалежності Верховна Рада діяла на підставі Конституції УРСР 19 78 р. і Тимчасового регламенту засідань Верховної Ради Української РСР, затвердженого пос­тановою від 22 травня 1990 р. Ці два документи визначали за­гальні засади діяльності парламенту, але чіткої регламентації процедурних питань не давали, особливо у сферах законодав­чого процесу, статусу народного депутата, взаємодії парламен­ту та інших гілок влади. В той період на законодавчому рівні не було чітко розмежовано компетенцію у прийнятті постанов, розпоряджень, указів між гілками влади, що постійно викли­кало суперечності, непорозуміння та протистояння, виразно виявлялися тенденції до перетягування функцій між виконав- чою і законодавчою владою, попри проголошення принципу розподілу влади.

Чимало функцій Верховної Ради виконували інші державні органи. Так, Закон України від 18 листопада 1992 р. визначив, що строком до 21 травня 1993 р. Кабінет Міністрів має повно­важення видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань щодо відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науко­во-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподат­кування, державної політики оплати праці і ціноутворення. Також зазначено, що ці декрети мають силу закону і можуть зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення.

Але, з іншого боку, досить часто парламент не дотримувався своїх повноважень, беручи на себе функції виконавчої влади. Така невизначеність і нечітке формулювання статусу парла­менту та інших органів державної влади мали свій наслідок. В середині 1993 р. виникла парламентсько-президентська криза, наслідком якої стали дострокові вибори Верховної Ради Украї­ни і Президента України в 1994 р.

Другий етап: 1994—1996 рр. Етап розпочався з парламент­ськими виборами у 1994 р. і завершився ухваленням Консти­туції України в червні 1996 р. Вибори до Верховної Ради II скликання у березні 1994 р. відбувалися за мажоритарною системою і мали демократичний характер. До парламенту були обрані представники різних політичних та ідеологічних течій, зокрема — представники 13 політичних партій. Це дало змогу, з формальної точки зору, переважно адекватно представити інтереси різних суспільних верств. Водночас наступна діяль­ність Верховної Ради засвідчила, що вона не змогла вирішити належним чином проблеми соціально-економічного розвитку.

В даний період загострилося протистояння між новообра­ним Парламентом та Президентом України навколо визначен­ня конституційного обсягу повноважень кожного з цих інсти­тутів влади в державно-політичній системі України.

Тривалий і конфліктний процес узгодження позицій між Президентом і Верховною Радою завершився 8 червня 1995 р. прийняттям Конституційного договору. Згідно з Договором, Верховна Рада втратила частину повноважень, закріплених

Конституцією 1978 р., зокрема право затверджувати запропо­новані Президентом кандидатури на посади Прем'єр-міністра, міністрів закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції, внут­рішніх справ, а також право самостійно призначати Генераль­ного прокурора України, голову Служби безпеки України, го­лову правління Національного банку України та ін.

Перебіг подій після прийняття Конституційного договору засвідчив, що цей документ не вирішив головної проблеми — суперечностей між Парламентом і Президентом. Це прискори­ло розробку проекту Конституції України.

Важливим результатом конституційного процесу стало при­йняття 28 червня 1996 р. Конституції України, згідно з якою Верховна Рада закріпила якісно нову організацію державної влади — поділу її на законодавчу, виконавчу та судову.

Верховна Рада України, за Конституцією, остаточно втрати­ла колишній статус найвищого органу державної влади, але вперше набула всіх основних рис статусу парламенту України — єдиного загальнонаціонального, представницького, коле­гіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади України. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України суттєво відрізняється від вста­новленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.

Важливою рисою українського парламенту як органу зако­нодавчої влади стала єдність, універсальність у системі органів державної влади, що було зумовлено насамперед унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, поділом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, внут­рішньою структурою парламенту та іншими обставинами.

Парламент України визначався пріоритетним органом у системі органів державної влади України і здійснював законо­давчу владу, беручи участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, став загальним представником народу і вираз­ником його волі, мав багатогранні відносини з іншими органа­ми державної влади та з суб'єктами політичної системи: полі­тичними партіями, громадськими об'єднаннями тощо.

Повноваження Верховної Ради України визначені ст. 85 Конституції України. До них, зокрема, належали: внесення змін до Конституції України; прийняття законів; затверджен- ня Держбюджету України; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; розгляд і прийняття рішення щодо схва­лення Програми діяльності Кабінету Міністрів; надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра; усу­нення з посади Президента в порядку імпічменту; призначення третини складу Конституційного Суду України та ряд інших.

Нова Конституція визначала і термін повноважень парла­менту, його кількісний склад, особливості і підстави достроко­вого припинення повноважень та цілий ряд інших питань діяльності і функціонування. Зокрема в ст. 77 Конституції України визначено, що чергові вибори до Верховної Ради Ук­раїни відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України; позачергові вибори призначає Президент України і проводяться вони в період 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради; Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як 2/3 її складу (ст. 82 Конституції України).

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів, що обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права, шляхом таєм­ного голосування терміном на чотири роки (ст. 76 Конституції України). Верховна Рада України успадкувала свою структуру від Верховної Ради УРСР, тобто залишилась однопалатним парламентом.

Третій етап: 1996—2002 рр. Етап розпочався після ухва­лення Конституції України в 1996 р. Ключовою ознакою етапу є продовження конфлікту між Парламентом і Президентом України Л.Кучмою, що виявлявся в постійних спробах пере­розподілу повноважень між главою держави та Верховною Ра­дою через внесення змін до Конституції, прийняття законів, що реалізують її положення.

Прогресивним кроком у розвитку українського парламента­ризму стало вдосконалення виборчої системи та перехід до змішаної виборчої системи, на основі якої була сформована половина парламенту навесні 1998 р.: з 450 депутатів — 225 обираються в одномандатних виборчих округах на підставі відносної більшості (мажоритарна система), а 225 — за списка­ми кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих

блоків партій у багатомандатному загальнодержавному вибор­чому окрузі на підставі пропорційного представництва (про­порційна система).

На початок роботи першої сесії у Верховній Раді утворилися вісім фракцій політичних партій і блоків, що подолали 4% бар'єр. В парламенті були представлені Комуністична партія України (КПУ), Народний Рух України (НРУ), блок Селянсь­кої партії України (СелПУ) і Соціалістичної партії України (СПУ), Партія зелених України, Народно-демократична партія України, ВО "Громада", Прогресивна соціалістична партія України, Соціал-демократична партія України (об'єднана). Утворення груп і фракцій відбувається як за ідеологічною, партійною, так і за регіональною та корпоративною ознаками. Політична структуризація Верховної Ради за ознакою "ліві — не ліві політичні сили" поступово відходить на другий план, актуальності набуває поділ по лінії "пропрезидентські — анти-президентські сили". Стійка більшість політичних сил так і не була утворена, вона мала переважно ситуативний характер, політична структура Верховної Ради була вкрай нестабільною. Це пояснюється, зокрема, відсутністю у потенційної більшості важелів впливу на формування уряду та впливом глави держа­ви на формування фракцій (груп) у парламенті.

Четвертий етап: 2002—2004 рр. Етап розпочався з обран­ням у березні 2002 р. Верховної Ради IV скликання. Його за­вершення пов'язано з обранням нового Президента України В. Ющенка та прийняттям змін до Конституції в грудні 2004 р.

На парламентських виборах 2002 р. за партійними списка­ми представники опозиційних партій і блоків (Блок Віктора Ющенка "Наша Україна", Блок Юлії Тимошенко (БЮТ), КПУ, СПУ) разом здобули понад 57% голосів виборців, тоді як про-президеятські партії і блоки (Блок "За Єдину Україну!", СДПУ(о)) — втричі менше (понад 18%). Політична структури­зація парламенту відбувалася за критерієм ставлення до Пре­зидента України: "пропрезидентські — антипрезидентські сили". На початку роботи новообраної Верховної Ради в ній нараховувалося шість фракцій, що відповідало кількості пар­тій і блоків, які подолали виборчий бар'єр.

Ключовою ознакою даного етапу еволюції парламенту була зміна характеру стосунків між опозиційною частиною парла- менту та Президентом, загострення боротьби між ними, зумов­лене наближенням президентських виборів 2004 р.

П'ятий (сучасний) етап: з 2004 рр. Початок нового етапу у розвитку парламентських інституцій, що зумовлено розбудо­вою парламентсько-президентської моделі форми правління в контексті політичної реформи.

Згідно з внесеними до Конституції корективами, повнова­ження глави держави і парламенту перерозподіляються на ко­ристь останнього. Закон України "Про внесення змін до Конс­титуції України" суттєво розширює насамперед кадрові і контрольні повноваження парламенту. Зокрема, парламент дістав такі кадрові повноваження:

а) висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-міністра України, призначення Прем'єр-міністра України за по­данням Президента України (ст. 83 Конституції України);

б) призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звіль­нення їх з посад (ст. 83 Конституції України);

в) призначення за поданням Прем'єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), голови Антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення та радіомо­влення України, голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад (ст. 85 Конституції);

г) призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України голови Служби безпеки України (ст. 85 Конституції);

д) надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора Украї­ни, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади (ст. 85 Конституції);

є) прийняття відставки Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України в цілому та окремих членів Кабінету Міністрів України;

є) право на призначення на посади і звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України (ст. 85 Конституції) тощо.

Інші зміни Конституції у сфері законодавчої влади:

1. Збільшується строк повноважень Верховної Ради з чо­тирьох до п'яти років (ст. 75, 76 Конституції).

2. Закон "Про внесення змін до Конституції України" суттєво розширив підстави дострокового припинення повноважень на­родних депутатів України. Зокрема, з метою забезпечення політичної структуризації парламенту, запобігання міжфрак-ційним переходам народних депутатів України, у Законі (ст. 81 Конституції) було закріплено принципово нове положення, від­повідно до якого невходження народного депутата України, об­раного від політичної партії (виборчого блоку політичних пар­тій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або вихід народного депу­тата України із складу такої фракції має наслідком дострокове припинення його повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчо­го блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення.

Однак підставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихід за влас­ним бажанням зі складу фракції. Таким чином, формально за­лишаючись членом фракції, депутат може не бути ним фактич­но — брати участь у засіданнях іншої фракції, голосувати всупереч інтересам своєї фракції тощо. Вітчизняна практика функціонування Верховної Ради п'ятого скликання підтвер­джує цю тезу.

Ряд конституційних поправок є процедурно не визначени­ми, зокрема щодо процедур формування парламентських ко­аліцій, процесу проходження кандидатури Прем'єр-міністра, формування Кабінету Міністрів та інші. Приміром, Конститу­ція України не дає відповіді на запитання: як має діяти парла­мент, якщо Президент України не вносить подання про при­значення Прем'єр-міністром України особи, кандидатура якої була висунута коаліцією депутатських фракцій.

Перебування на посаді Президента України В. Ющенка, до певної міри, зберігає політичну структуризацію Верховної Ради за критерієм "пропрезидентські — антипрезидентські сили", що підтверджує партійно-політичний склад Верховної Ради V скликання. За результатами чергових виборів до Вер­ховної Ради, які відбулися у березні 2006 р. за пропорційною виборчою системою, до парламенту потрапило 6 політичних партій і блоків: Партія регіонів, БЮТ, Блок "Наша Україна", СПУ, КПУ. Після тривалих перемовин щодо утворення парла- ментської більшості з чіткою антипрезидентською позицією виступають Партія регіонів, СПУ, КПУ, об'єднані в Антикри-зову коаліцію. Протягом першої половини 2007 року в держав­но-владному трикутнику "Верховна Рада — Кабінет Міністрів — Президент" не вдалося досягти конструктивної взаємодії, наслідком чого стала політична криза і серія указів Президента про розпуск Верховної Ради. Позачергові вибори були призна­чені на вересень 2007 р.

Підбиваючи підсумок, хочемо відзначити, що розвиток ук­раїнського парламентаризму відбувався у загальноєвропейсь­кому руслі, на спільних для всього світу і Європи правових цінностях: поділ влади, інституціалізація парламентської діяльності, демократичні засади цієї діяльності, демократичні форми впливу парламенту на інші форми державної діяль­ності.

Однак, крім прогресивних здобутків українського парла­ментаризму, виявилися й недоліки, зумовлені незавершеністю концепції конституціоналізму, серед яких наступні: недостат­нє обґрунтування ролі та місця парламенту в системі органів державної влади; неврегульованість відносин окремих гілок влади та органів державної влади, яку, на жаль, не подолала конституційна реформа.