А. б. агапов 14 страница
б) права и обязанности некоммерческих организаций в публичной сфере, например во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными публичными органами, к ведению которых отнесены контрольные полномочия. Содержание прав и обязанностей всех форм некоммерческих организаций определены Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (ст. 32) и другими федеральными законами, устанавливающими специальные процедуры контроля (надзора) применительно к некоммерческой организации данной организационно-правовой формы. Некоммерческие организации наделяются публичным статусом и реализуют административные полномочия уже в процессе своего организационного оформления (например, они являются субъектами регистрационных полномочий при создании организации или при ее преобразовании). Публичные полномочия реализуются при возникновении юридически значимого события (юридического факта). В частности, законодательством регламентированы обязанности организаций во взаимоотношениях с публичными органами, обусловленные возникновением конфликта интересов (п. 3 ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
в) права и обязанности некоммерческих организаций при применении к ним мер публичного принуждения, таких как меры пресечения и публичные санкции, применяемые к организациям-нарушителям, например предупреждение, выносимое органом юстиции организации с обоснованием правонарушения и срока его устранения[212].
Имущественный статус некоммерческих организаций также устанавливается в форме унифицированных предписаний. В соответствии с данным статусом определяется содержание имущественных правомочий таких организаций — их прав и обязанностей в сфере владения, пользования и распоряжения корпоративным или публичным имуществом. Имущественные правомочия некоммерческих организаций установлены п. 1 ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и § 5 гл. 4 ГК РФ (имущественный статус бюджетных или автономных публичных учреждений установлен ст. 120 ГК РФ).
Унифицированными предписаниями определяются основы публичного и имущественного статусов некоммерческих организаций. Содержание их прав и обязанностей во взаимоотношениях с публичными органами в гражданско-правовой сфере устанавливается специальными предписаниями федеральных законов, регламентирующих деятельность учреждений, общественных объединений, религиозных организаций, профсоюзов, потребительских кооперативов и других организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В частности, содержание имущественных и публичных правомочий автономных учреждений, формирующих целевой капитал, определяется специальным федеральным законом. Таким образом, унифицированные предписания лишь презюмируют наличие имущественного правомочия, содержание которого определяется специальным предписанием.
Коллизии унифицированных и специальных предписаний. Унифицированные и специальные предписания применяются независимо друг от друга: в зависимости от целей правовой регламентации может быть применено одно из указанных предписаний либо оба их вида одновременно. Правоприменение в этих случаях сопряжено с неизбежными коллизиями, а в целях их преодоления — также и с необходимостью толкования правовой нормы.
Коллизии унифицированных и специальных предписаний обусловлены политико-правовыми предпосылками, в соответствии с которыми ограничивается сфера действия базового федерального закона, т.е. Закона «О некоммерческих организациях», и расширяются пределы применения специального федерального закона. Исключительно общегосударственными потребностями было обусловлено ускоренное принятие федеральных законов о государственных корпорациях — особом виде публичной некоммерческой организации, предназначенной для обеспечения социально-приоритетных потребностей. Специальными федеральными законами установлен иммунитет государственных корпораций в сфере контрольно-надзорной деятельности, в соответствии с которым не применяются соответствующие предписания базового федерального закона, а порядок осуществления контроля регламентируется федеральным законом о соответствующей государственной корпорации[213].
Коллизии унифицированных и специальных предписаний обусловлены также различиями в предмете правового регулирования. Действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» не распространяется на публичные бюджетные и автономные учреждения, за исключением тех случаев, когда по смыслу закона такое применение возможно[214]. Таким образом, применительно к правовой регламентации деятельности публичных автономных учреждений допускается применение базового федерального закона, а также специальных федеральных законов, устанавливающих публичный и имущественный статусы автономного учреждения, в тех случаях, если толкование правовой нормы указывает на такую возможность. В соответствии с этим автономное учреждение, формирующее целевой капитал, реализует свои имущественные правомочия, установленные правилами ст. 25 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Федеральным законом «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».
Статус государственного учреждения. Цивилистические правомочия государственного учреждения как одного из видов некоммерческих организаций установлены ст. 120 ГК РФ, в которой презюмируется предназначение государственного учреждения, общее для всех видов некоммерческих организаций: согласно п. 1 указанной статьи учреждение создано для осуществления административных, социальных, культурных и иных общественно-значимых публичных потребностей. Аналогичным образом статус государственного учреждения, финансируемого из публичных средств (бюджетного учреждения), установлен п. 1 ст. 161 БК РФ. Наиболее обстоятельно регламентирован статус одной из разновидностей государственных учреждений — автономных учреждений, применительно к которым федеральным законом определен специальный механизм правового регулирования. В отличие от вышеуказанных предписаний, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» статус государственного учреждения не определен, хотя в законе и предпринята попытка закрепления правового положения частного учреждения. Таким образом, в настоящее время отсутствует унифицированный, установленный федеральным законом порядок правовой регламентации государственных учреждений. Имеются лишь фрагментарные предписания, определяющие статус частных и бюджетных учреждений. В этих условиях функции и полномочия государственных учреждений, полностью или частично финансируемых за счет бюджетных средств, определяются по преимуществу на подзаконном уровне, что не исключает, однако, регламентации отдельных видов процедур, отнесенных к ведению бюджетного учреждения, непосредственно в федеральных законах.
Статутные и локальные акты в системе правовой регламентации автономного учреждения
Публичный статус автономного учреждения определяется различными атрибутами, важнейшим из которых являются: а) правовые акты, принимаемые органами государственной власти и муниципальными органами; учредителем; б) локальные акты учреждения, принимаемые его руководителем и коллегиальными органами.
Статутные акты, т.е. правовые акты, определяющие публичный статус учреждения, образуют иерархически соподчиненную систему, в пределах которой выносятся предписания различной юридической силы. К статутным актам относятся прежде всего федеральные законы: базовый федеральный закон (Закон «Об автономных учреждениях»), а также иные федеральные законы, принимаемые в случаях, прямо предусмотренных базовым федеральным законом. Например, статус отдельных автономных учреждений может определяться специальными федеральными законами, устанавливающими особенности взаимоотношений такого учреждения с органами исполнительной власти или муниципальными органами, не предусмотренные базовым федеральным законом[215]. Таким образом, специальные федеральные законы принимаются ad hoc, т.е. предназначены только для регламентации публичных и частноправовых отношений данного автономного учреждения. Специальные федеральные законы имеют высшую юридическую силу в сравнении с предписаниями базового федерального закона.
Статутными актами устанавливается порядок создания, реорганизации, ликвидации автономного учреждения; определяется компетенция органов, создаваемых в учреждении. Статутные акты включают в себя:
а) цивилистические нормы, применяемые к любой некоммерческой организации данного вида;
б) компетенционные предписания, устанавливающие содержание полномочий учреждения в целом и его органов;
в) публичные нормы, определяющие права и обязанности учреж-
дений во взаимоотношениях с контрольными, лицензирующими, правоохранительными и иными государственными, а также с муниципальными органами.
Цивилистические предписания специальных федеральных законов могут устанавливать особые правила реорганизации автономного учреждения. Такие правила вводят особые процедуры, не предусмотренные ГК РФ, и не могут быть применены при реорганизации непубличных некоммерческих организаций[216].
Наряду с федеральными законами предусмотрено принятие статутных актов на подзаконном уровне, в том числе:
1) актов, принимаемых Правительством РФ, при создании федерального автономного учреждения на базе имущества, находящегося в ведении Российской Федерации[217];
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (например, правительствами республик в составе Российской Федерации) при создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
3) актов местной администрации муниципального образования, применительно к автономным учреждениям, создаваемым на основе муниципального имущества;
4) актов органа исполнительной власти или муниципального органа, наделенного правомочиями учредителя автономного учреждения, при утверждении таким органом устава муниципального учреждения; принятии им решений о внесении в устав изменений. Содержание имущественных и публичных правомочий учредителя в зависимости от статуса имущества, передаваемого в оперативное управление автономному учреждению, определяется постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или муниципального органа[218]. Статутные акты принимаются учредителем не только в вышеуказанных случаях, к таким актам относятся решения учредителя о создании и ликвидации территориальных органов автономного учреждения (филиалов и представительств)[219]. Таким образом, учредитель принимает статутные акты не только при создании автономного учреждения, но и применительно к рассмотренной процедуре — на последующих этапах его деятельности.
Локальные акты имеют особую значимость в деятельности автономного учреждения. К ним относятся:
1) публичные акты, принимаемые учредителем автономного учреждения или наблюдательным советом. Учредитель принимает приказы и распоряжения, обязательные для исполнения органом автономного учреждения, которому они адресованы. Такими актами устанавливаются обязанности автономного учреждения по осуществлению работ или оказанию публичных услуг в соответствии с поручением учредителя[220].
Учредитель принимает указанные акты при осуществлении полномочий в сфере управления автономным учреждением, отнесенных к его исключительному ведению. К таким полномочиям учредителя относятся, например, санкционирование сделок с имуществом, переданным в оперативное управление учреждению[221]. Наблюдательный совет автономного учреждения предварительно подготавливает проекты вышеуказанных актов учредителя и в представляемых им аналитических материалах обосновывает необходимость принятия таких актов, т.е. наблюдательный совет во взаимоотношениях с учредителем наделен только рекомендательными полномочиями, что обусловливает и юридическую силу принимаемых в этих случаях правовых актов[222].
Правовые акты, выносимые учредителем во взаимоотношениях с руководителем автономного учреждения, содержат обязывающие предписания[223]. Публичный статус локальных актов, принимаемых учредителем автономного учреждения или наблюдательным советом, определяется содержанием их властной деятельности. Такие органы созданы исключительно в целях обеспечения интересов государства или муниципального образования;
2) локальные корпоративные акты, принимаемые руководителем автономного учреждения и коллегиальными органами, предусмотренные уставом учреждения (ученым советом, художественным советом и др.). К таким актам относятся приказы и указания руководителя, постановления коллегиального органа и иные акты, которые в зависимости от существа регулируемых ими административных, трудовых или дисциплинарных отношений могут относиться к нормативным правовым актам или к актам индивидуального применения. Корпоративные акты уступают по своей юридической силе рассмотренным выше публичным актам, они принимаются органами автономного учреждения в случаях, предусмотренных актом учредителя или наблюдательного совета, либо в процессе повседневной распорядительной деятельности;
3) локальные административные акты, выносимые органами исполнительной власти или иными публичными органами при осуществлении ими контрольных мероприятий и в иных случаях. К ним относятся:
акты индивидуального применения, выносимые при проведении выездных или камеральных проверок органами бюджетного, лицензионного, финансового, налогового контроля;
нормативные правовые акты и акты индивидуального применения, выносимые правоохранительными органами при проведении специального контроля (акты, принимаемые Федеральной службой по финансовому мониторингу (ФСФМ), в случаях, установленных федеральными законами). Поскольку автономные учреждения участвуют в заключении сделок, предусматривающих отчуждение объектов недвижимости, переданных им в оперативное управление[224], они обязаны соблюдать мероприятия внутреннего контроля и содействовать органам ФСФМ при проведении выездных контрольных проверок[225];
нормативные правовые акты и акты индивидуального применения, принимаемые Росимуществом, органами по управлению имуществом субъекта РФ или муниципальным имуществом. Эти органы совместно с учредителем принимают решения о наделении автономного учреждения имущественными правомочиями на стадии создания учреждения, а также на последующих стадиях, например, при принятии ими решения об отнесении имущества автономного учреждения к объектам особо ценного движимого имущества[226].
Таким образом, локальными актами регламентируется содержание корпоративной деятельности автономного учреждения. Указанные акты включают в себя его внутренние установления, а также акты, принимаемые органом исполнительной власти (в том числе и наделенным правомочиями учредителя) при проведении контроля или при осуществлении правоохранительных и иных публичных функций.
Соотношение публичного и корпоративного управления. Учредители автономных учреждений
Публичные органы наделены координационными и управленческими полномочиями, осуществление которых влечет за собой изменение имущественного статуса автономного учреждения. К публичным органам управления автономным учреждением относятся директивные органы. Такими правомочиями наделяются высшие исполнительные государственные органы — Правительство РФ, правительства и иные государственные органы субъектов РФ, обеспечивающие руководство исполнительно-распорядительной деятельностью на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. К ведению директивных органов отнесено нормативно-правовое регулирование деятельности государственных автономных учреждений, созданных на базе федерального имущества или имущества субъектов РФ. На муниципальном уровне правомочиями директивного органа наделены местные администрации. Публичные директивные органы доминируют в системе государственных (муниципальных) органов управления автономным учреждением. К их ведению отнесено:
а) принятие решений о создании автономного учреждения. Таким решением определяется публичный орган, наделенный правомочиями учредителя — ими могут быть органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, а также исполнительно-распорядительные муниципальные органы[227];
б) определение содержания управленческих правомочий учредителя. В частности, статутные органы в принимаемых ими нормативных правовых актах определяют все основные требования, предъявляемые к заданию учредителя — административному акту, в соответствии с которым учредитель обязывает автономное учреждение выполнять общественно-значимые работы или предоставлять социально приоритетные услуги. Актами директивного органа определяются условия финансового обеспечения выполнения задания учредителя. Таким образом, компетенция учредителя определяется не только Федеральным законом «Об автономных учреждениях», но и нормативными правовыми актами директивных органов, принимаемыми в случаях, прямо предусмотренных указанным Федеральным законом[228];
в) принятие решения об изменении организационно-правовой формы автономного учреждения. В частности, директивный орган принимает решение о создании бюджетного учреждения путем изменения типа автономного учреждения[229].
Директивный орган определяет содержание правомочий автономного учреждения во взаимоотношениях с учредителем и иными публичными субъектами, но в отличие от учредителя он наделен собственной компетенцией, установленной федеральным законом, законом субъекта РФ или муниципальным нормативно-правовым актом.
Учредителем автономного учреждения могут быть Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, представленные соответствующим органом исполнительной власти или муниципальным органом. Решение директивного органа о создании автономного учреждения является правоустанавливающим актом для учредителя. С момента вступления в силу такого акта учредитель вправе осуществлять публичные полномочия, отнесенные к его ведению Федеральным законом «Об автономных учреждениях». Таким образом, учредитель всегда действует на основе правомочий, делегированных ему директивным органом.
Правами и обязанностями учредителя наделяются органы исполнительной власти, а также муниципальные органы, подведомственные директивному органу. Учредитель проводит государственную политику, определяемую директивным органом. Это означает, что компетенция учредителя регламентируется Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и нормативными правовыми актами директивных органов. Учредитель и директивный орган обладают общностью правомочий в сферах:
организационно-правовой деятельности. Применительно к государственному (муниципальному) автономному учреждению управленческими полномочиями может быть наделен только один учредитель и один директивный орган[230];
нормативно-правового регулирования. Учредитель, так же как и директивный орган, принимает нормативные правовые акты, важнейшим из которых являются: 1) акты об утверждении устава автономного учреждения; 2) о реорганизации или ликвидации автономного учреждения; 3) создании или ликвидации филиалов автономного учреждения, открытии или закрытии его представительств[231].
Следует учитывать различные предпосылки осуществления директивным органом и учредителем полномочий в сфере нормативно-правового регулирования. Директивный орган наделяется такими полномочиями Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования. В отличие от директивного органа, учредитель получает рассматриваемые полномочия:
а) в силу своего публичного статуса — применительно к федеральным автономным учреждениям, учредителями которых являются федеральные министерства[232], либо на основе специального правоустанавливающего акта (например, полномочиями по нормативно-правовому регулированию могут быть наделены федеральные службы или федеральные агентства в случаях, специально предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ);
б) в силу своих имущественных правомочий. Учредитель автономного учреждения осуществляет имущественные правомочия собственника государственного или муниципального имущества, переданные ему соответственно Российской Федерацией или муниципальным образованием. Учредитель передает автономному учреждению соответствующие объекты недвижимости или движимого имущества (в том числе публичные финансы), дает согласие автономному учреждению на распоряжение такими объектами и в пределах этих имущественных правомочий осуществляет нормативно-правовое регулирование[233].
Наряду с директивным органом и учредителем к публичным органам управления автономным учреждением относятся органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальные органы, уполномоченные на управление соответственно федеральным имуществом, имуществом субъекта РФ или муниципальным имуществом. Применительно к федеральному имуществу такие полномочия отнесены к ведению Росимущества[234]. Учредитель распоряжается имуществом, находящимся в ведении автономного учреждения, по согласованию с вышеуказанным публичным органом:
а) при принятии решения об особом публичном статусе имущественного объекта, например, при принятии учредителем решения об отнесении движимых вещей, закрепленных за автономным учреждением, к особо ценному движимому имуществу;
б) в процессе распоряжения особо ценным имуществом;
в) при принятии решения о распоряжении недвижимым имуществом автономного учреждения, например, в случаях, когда недвижимость используется в качестве имущественного взноса при формировании уставного (складочного) капитала других юридических лиц, а также в тех случаях, когда учреждение создает юридическое лицо, выступая в качестве его учредителя или участника[235].
Во всех указанных выше случаях учредитель принимает решение по согласованию с органом управления публичным имуществом (см., например, абз. «а»), либо рассматривает предложения наблюдательного совета автономного учреждения (см. абз. «б» и «в»), а при их одобрении выносит эти решения на рассмотрение органа управления публичным имуществом, санкция которого является необходимым условием легитимного распоряжения автономным учреждением особо ценными объектами движимого имущества или недвижимостью. В некоторых случаях имущественные отношения возникают непосредственно по решению органа управления публичным имуществом, к ведению которого отнесено одобрение или отклонение предложений учредителя о закреплении за автономным учреждением объектов недвижимости при их изъятии[236]. В этих случаях орган по управлению публичным имуществом принимает решение по существу, и выносимый им акт индивидуального применения влечет за собой возникновение, изменение или прекращение имущественных отношений.
Орган по управлению публичным имуществом наделен равными с учредителем правомочиями при принятии решения об особом публичном статусе имущественного объекта, закрепленного за автономным учреждением[237], а также при распоряжении недвижимостью, находящейся в ведении учреждения[238]. В отличие от рассмотренных выше имущественных правомочий, в данном случае публичные органы принимают решения по согласованию; стороны наделены равными правами при разрешении коллизий, связанных с принятием совместного управленческого решения, и несут равные обязанности, обусловленные его исполнением.
Наряду с рассмотренными ранее имущественными отношениями орган по управлению публичным имуществом по согласованию с учредителем осуществляет и публичные правомочия, связанные с конституированием статуса автономного учреждения (принятием его устава и внесением в него изменений)[239].
При осуществлении некоторых имущественных правомочий могут принимать участие и другие публичные органы, наделенные в этих случаях равными полномочиями с соответствующим органом управления публичным имуществом. Например, виды особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений определяются совместным решением Минобрнауки, Минздравсоцразвития, Минкультуры, Минспорттуризма и Росимущества[240]. В этих случаях федеральные органы исполнительной власти выступают в качестве равноправных участников имущественного отношения. Принимая во внимание унификацию правового регулирования, участие различных публичных органов предусмотрено также при распоряжении имуществом автономными учреждениями, созданными субъектами РФ и муниципальными образованиями[241].
Таким образом, все публичные органы наделены имущественными правомочиями, осуществление которых влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правомочий пользования или распоряжения имуществом, находящимся в ведении автономного учреждения. Директивный орган наделен такими правомочиями опосредованно, поскольку в принимаемом им решении о создании, реорганизации или ликвидации автономного учреждения определяется учредитель — основной орган публичного имущественного управления[242]. В отличие от этого учредитель и орган управления публичным имуществом наделены самостоятельной компетенцией в данной сфере, при этом имущественные полномочия осуществляются указанными органами по согласованию или независимо друг от друга.
Корпоративные права и публичные обязанности
автономного учреждения
Содержание публичных правомочий
Публичный статус распространяется только на три формы некоммерческих организаций — государственные корпорации, государственные компании и автономные учреждения. Наиболее существенным образом различия в публичном статусе корпораций и учреждений проявляются в следующем.
1. Порядок создания. Учреждения, в отличие от корпораций, могут быть созданы не только Российской Федерацией, но и другими публичными субъектами, а именно субъектами РФ и муниципальными образованиями. Соответственно изменяются и условия правовой регламентации: учреждения могут быть созданы на основании акта высшего органа исполнительной власти субъекта РФ или акта местной администрации муниципального образования; государственные корпорации создаются на основе федерального закона[243]. Государственный, муниципальный орган вправе принять нормативный правовой акт о создании автономного учреждения либо акт, предусматривающий реорганизацию государственного муниципального учреждения в автономное учреждение. Создание государственной корпорации в форме преобразования юридического лица законодательством не предусмотрено[244].
2. Содержание функций и полномочий. Автономные учреждения оказывают публичные услуги населению в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты. Орган исполнительной власти субъекта РФ и органы муниципальной администрации делегируют автономному учреждению свои публичные полномочия в тех случаях, когда оказание публичных услуг населению непосредственно государственным (муниципальным) органом невозможно или экономически нецелесообразно. В отличие от учреждений, государственным корпорациям могут быть делегированы отдельные публичные полномочия по управлению публичными финансами; в области осуществления государственной денежно-кредитной политики; сфере промышленной деятельности[245]. Таким образом, государственные корпорации оказывают ограниченный объем публичных услуг (по преимуществу консультационных и информационных) в сферах финансовой, промышленной деятельности, жилищно-коммунального хозяйства.
3. Объем правомочий в сфере коммерческой деятельности. В отличие от государственных корпораций автономные учреждения наделены менее значимыми имущественными правомочиями. Имущество корпораций (в том числе и имущественный взнос государства) является их собственностью; они вправе осуществлять все правомочия собственника в пределах, установленных федеральным законом об их создании. Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления; собственником такого имущества является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальные образования. Публичные органы в актах, предусматривающих создание учреждений, устанавливают имущественные обременения, обусловленные правомочиями оперативного управления. Например, такими актами устанавливается порядок изъятия недвижимого и иного имущества, используемого не по целевому назначению или с нарушением требований собственника[246].
Применительно к публичным учреждениям применяются лишь статутные предписания гражданского законодательства, включающие в себя ст. 120 и 296 ГК РФ, в остальных случаях имущественные правомочия учреждения определяются административным законодательством. В отношении указанных цивилистических предписаний следует иметь в виду, что законодателем установлены идентичные имущественные правомочия, осуществляемые публичным учреждением как в отношении имущества, закрепленного за ним собственником, так и в отношении имущества, приобретенного учреждением в результате предпринимательской деятельности (т.е. имущества, приобретенного за счет доходов, полученных при оказании платных услуг и выполнения на возмездной основе уставных работ). И в том и в другом случае учреждение является лишь пользователем имущества, а его имущественные правомочия обусловлены правом оперативного управления. Собственник имущества вправе изъять объекты недвижимости или движимые вещи, находящиеся в ведении публичного учреждения, в случае нарушения правового режима пользования таким имуществом и использовать его в общегосударственных целях (например, для обеспечения потребностей бюджетного финансирования).