А. б. агапов 33 страница
Административный досмотр может быть применен как к добросовестным гражданам, так и к нарушителям режима чрезвычайного положения. Административный досмотр вещей, жилища и транспортных средств граждан предусмотрен п. «г» ст. 12 указанного Федерального конституционного закона только в случае насильственных противоправных действий (т.е. при наличии обстоятельств, указанных в п. «а» ст. 3 данного Закона).
Административный досмотр лиц, находящихся при них вещей и транспортных средств предусмотрен при нарушении правил комендантского часа. В указанных случаях досмотр предшествует применению иных принудительных действий, например административного ареста, либо осуществляется независимо от них[736].
Административный арест представляет собой санкцию, применяемую к нарушителям правил комендантского часа, при пресечении насильственных противоправных действий, указанных в п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». По смыслу п. «а» и «в» ст. 12, ч. 1 ст. 31 и ч. 2 ст. 33 этого Федерального конституционного закона применению данной меры всегда предшествует доставление лица или его административное задержание при несоблюдении правил комендантского часа или при иных нарушениях режима чрезвычайного положения. Срок административного задержания лиц, нарушивших правила комендантского часа, обусловлен истечением срока комендантского часа; граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, задерживаются до выяснения их личности, но не более чем на трое суток, по решению начальника ОВД или его заместителя. В отличие от административного ареста задержанию могут быть подвергнуты не только нарушители, но и добросовестные граждане.
Административное задержание относится к превентивным действиям, предупреждающим причинение имущественного ущерба или телесного (физического) вреда, обусловленного чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, в том числе эпидемиями и эпизооотиями. В указанных случаях задержание представляет собой меру административного пресечения, предшествующую выдворению граждан за пределы территории, на которой введен карантин[737].
Административное выдворение применяется в отношении лиц, не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Административное выдворение, применяемое в качестве вынужденной меры в отношении лиц, временно отселяемых с территории стихийных и иных бедствий, всегда сопряжено с правоохранительными действиями: предоставлением эвакуируемым (отселяемым) лицам стационарных или временных жилых помещений, оказанием содействия в их трудоустройстве, возмещением причиненного им материального ущерба[738]. В указанных случаях на лиц, подлежащих административному выдворению, распространяется статус лиц, пострадавших в результате превентивных правоохранительных действий, с предоставлением им соответствующих мер имущественной и социальной поддержки.
Указанные меры административного принуждения применяются в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» и представляют собой самостоятельные процессуальные действия государственных органов и их должностных лиц по обеспечению правового режима чрезвычайного положения. Порядок производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ, в указанных случаях не применяется[739].
Таким образом, высшим должностным лицом территории, на которой введено чрезвычайное положение, является комендант либо руководитель соответствующего органа особого управления. Процедура применения административных санкций и мер административного пресечения определяется приказами и распоряжениями коменданта указанной территории, а в случае создания на такой территории специальных органов особого управления — также приказами и распоряжениями данных органов[740].
19.5. Правовой режим военного положения
Политико-правовые предпосылки введения
военного положения
Административный режим военного положения вводится на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии[741].
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» отличает акт агрессии, под которым понимается непосредственное применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации, от эвентуальной агрессии, когда вооруженная сила не применяется, но своими действиями иностранное государство создает необходимые организационно-правовые предпосылки для применения военной силы, например объявление мобилизации, проведение скрытой мобилизации под видом учебных сборов военнообязанных, передислокация иностранных вооруженных сил из мест их постоянного расквартирования к границам Российской Федерации и иные действия иностранного государства, свидетельствующие о его враждебных намерениях.
Публичные ограничения в условиях военного положения
Ограничения правомочий лиц в условиях военного положения различаются в зависимости от территориальной сферы действия данного административного режима.
К мерам административного принуждения, ограничивающим личную неприкосновенность граждан, относятся личный досмотр, задержание, административное выдворение, а также интернирование (изоляция) граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией[742]. Указанные меры могут быть применены только на территории, на которой введено военное положение, а интернирование, кроме того, — только в случае агрессии против Российской Федерации.
К мерам административного принуждения, ограничивающим имущественные права лица, относятся возмездное изъятие имущества, необходимого для нужд обороны. К движимому имуществу, подлежащему конфискации, относятся оружие, боеприпасы, взрывчатые и ядовитые вещества; у организаций, помимо указанного имущества, могут быть изъяты также боевая и учебная военная техника и радиоактивные вещества[743].
В отношении граждан устанавливается трудовая обязанность, а применительно к организациям могут быть введены меры, предусматривающие принудительное размещение государственного оборонного заказа, перепрофилирование деятельности организации, иные меры, необходимые для обеспечения общегосударственных потребностей[744]. Особенность данных принудительных мер заключается в экстерриториальности их применения: указанные ограничения обусловлены введением административного режима. Таким образом, они могут быть применены и на территории, на которой военное положение не введено.
К мерам административного принуждения, ограничивающим политическую активность граждан, относится приостановление деятельности российских общественных объединений, прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, создание органов военной цензуры, осуществляющих контроль за распространением сообщений в СМИ.
Федеральный конституционный закон «О военном положении» регламентирует приостановление деятельности общественных объединений только на территории, на которой введено военное положение; распространение данных ограничений на всю территорию РФ возможно в случаях, предусмотренных федеральным законом. Применение мер, ограничивающих политическую активность граждан, а также запрещающих деятельность иностранных и международных организаций, возможно только по факту нарушения режима военного положения, остальные рассмотренные выше меры административного принуждения могут быть применены как к добросовестному лицу, так и к нарушителю[745].
Унификация принудительных действий является особенностью военного положения; в отличие от данного административного режима задержание граждан в условиях чрезвычайного положения допускается только в случае нарушения режима комендантского часа[746].
В условиях военного положения Президент РФ вносит изменения в статус органов исполнительной власти, перераспределяет их полномочия и устанавливает федеральные министерства и ведомства, ему подчиненные, руководство которыми до введения военного положения было отнесено к ведению Правительства РФ. На территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение, осуществление данного административного режима может быть возложено Президентом РФ на органы военного управления.
В условиях военного положения усиливается централизация государственной власти, при этом к Президенту РФ переходят полномочия Правительства РФ по руководству федеральными органами исполнительной власти в сферах промышленности, социального строительства, культуры; изменяется компетенция федеральных органов законодательной и исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ за счет передачи их полномочий Президенту РФ и органам военного управления[747]. Одновременно с введением военного положения Президенту РФ как Верховному главнокомандующему Вооруженными Силами РФ подчиняются также ведомственные воинские формирования. Таким образом, введение военного положения влечет за собой установление дополнительных обязанностей граждан и организаций (ограничение их прав), а также вносит коррективы в структуру и полномочия органов государственной власти.
19.6. Правовой режим закрытых административно-территориальных образований
Предпосылки введения правового режима
Особый публичный статус распространяется на отдельные административно-территориальные единицы — закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), правовой статус которых устанавливает Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ.
В отличие от таможенных, пограничных зон и иных территорий, на которых установлен особый правовой режим, статус ЗАТО распространяется на территории, в пределах которых расположены специальные промышленные объекты — предприятия оборонной отрасли, предприятия по утилизации радиоактивных материалов и др. Статус ЗАТО устанавливается в отношении таких предприятий и распространяется на прилегающие к ним муниципальные территории. На территории ЗАТО вводится особый режим безопасности, в соответствии с которым устанавливаются публичные и цивилистические ограничения прав государственных, муниципальных органов и учреждений, а также субъектов предпринимательства[748]. Органы государственной исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют свою властную деятельность на территории ЗАТО с учетом публичных ограничений их полномочий. В сфере правовой регламентации указанные государственные (муниципальные) органы вправе принимать нормативные акты в соответствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», предусматривающем установление Правительством РФ в отношении конкретного ЗАТО особого режима безопасности на контролируемых и запретных зонах, в пределах которых вводятся ограничения передвижения транспортных средств и физических лиц[749].
Территориальные пределы ограничений передвижения граждан обусловлены их профессиональной или служебной деятельностью; например, в случае допуска граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, им может быть отказано в выезде за границу по частным вопросам. На территории ЗАТО устанавливаются и ограничения проживания граждан, утративших производственную или служебную связь со специальными объектами, расположенными на указанной территории. Такие граждане переселяются с предоставлением социальных компенсаций, в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ[750].
Актами Правительства РФ вводятся специальные условия землепользования, в соответствии с которыми ограничиваются имущественные правомочия муниципальных органов в сфере пользования и распоряжения землей и другими объектами муниципальной недвижимости. Земли ЗАТО, включающие в себя земли промышленности, обороны, с момента принятия Президентом РФ указа об учреждении ЗАТО изымаются из муниципальной собственности и передаются в бессрочное пользование специальным промышленным объектам. Такие земли относятся к федеральной собственности; содержание правомочий владения и распоряжения ими для нужд муниципального образования определяется постановлениями Правительства РФ[751].
В соответствии с рассматриваемым публичным режимом устанавливается специальный порядок формирования и расходования средств бюджета ЗАТО, согласно которому финансирование строительной и иной хозяйственной деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Хозяйственная деятельность, предназначенная для обеспечения муниципальных нужд и осуществляемая за счет средств местных бюджетов, ограничивается[752].
Цивилистические ограничения
Особый правовой режим ЗАТО обеспечивается также посредством введения цивилистических ограничений деятельности субъектов предпринимательства и некоммерческих организаций, в том числе ограничений в сфере землепользования. Владение, пользование и распоряжение землями на территории ЗАТО осуществляются исключительно в общегосударственных целях, публичные потребности обеспечения особого режима доминируют над частноправовыми интересами. Предоставление гражданам земельных участков для удовлетворения собственных нужд (например, для целей сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства) осуществляется исключительно за пределами ЗАТО. Сделки с иными объектами недвижимости, например договоры купли-продажи и аренды зданий, сооружений, вправе заключать только граждане, постоянно проживающие на территории ЗАТО, и субъекты предпринимательства, зарегистрированные на этой территории. Таким образом, участниками подобных сделок не могут быть иностранные лица, а также отечественные юридические и физические лица, утратившие производственную связь со специальными производственными объектами, расположенными в пределах ЗАТО[753].
Коммерческие организации, созданные на территории ЗАТО, осуществляют свою деятельность исключительно в целях удовлетворения производственных и социальных потребностей проживающих здесь граждан с привлечением местных трудовых ресурсов. Целевая направленность коммерческой деятельности организаций является релятивным ограничением, в соответствии с которым на территории ЗАТО не создаются комплексные производственные предприятия, например финансово-промышленные группы и торговые холдинги, предпринимательская деятельность которых рассчитана на привлечение экономических и трудовых ресурсов нескольких субъектов РФ[754].
Публичные ограничения и санкции
Правовой режим ЗАТО устанавливает особые требования в отношении общественно-политической деятельности. В частности, создание и деятельность на территории ЗАТО иностранных неправительственных организаций с иностранными инвестициями допускается только в исключительных случаях по согласованию с ФСБ и МВД России, причем указанные органы вправе отказать в создании таких организаций[755]. На территории ЗАТО запрещается деятельность общественных объединений (в том числе религиозных и иных некоммерческих организаций), учредителями которых являются иностранные лица и организации[756]. Неисполнение должностными лицами публичных органов, субъектами предпринимательства и гражданами рассмотренных запретов и ограничений квалифицируется по ст. 20.19 КоАП РФ. К такого рода проступкам относятся въезд граждан на территорию ЗАТО или выезд с этой территории без разрешения муниципального органа; проникновение граждан в пределы внутренних контролируемых или запретных зон, создаваемых по периметру специальных производственных объектов; ведение гражданами дачного и жилищного строительства в пределах территории ЗАТО. К публичным субъектам рассматриваемого административного правонарушения относятся начальник (директор) специального объекта, расположенного на территории ЗАТО, а также должностные лица муниципальных органов, ответственные за осуществление рассмотренных выше разрешительных правил[757].
Протокол о рассматриваемых административных правонарушениях составляется сотрудником полиции либо должностным лицом подразделения воинской части или органа управления внутренних войск МВД России (п. 1, 78 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Протокол и другие материалы дела об указанном правонарушении передаются на рассмотрение мировому судье (ч. 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ). При назначении физическому лицу административного штрафа протокол об административном правонарушении не составляется. При оспаривании подозреваемым лицом факта совершения правонарушения осуществляются процессуальные действия, предусматривающие судебную процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. 1 и 2 ст. 28.6 КоАП РФ).
Сотрудники полиции или МВД России вправе применять меры административного пресечения в виде доставления, административного задержания (п. 3 ч. 1 ст. 27.2, п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ), личного досмотра, осмотра помещений и территорий, досмотра транспортного средства и изъятия вещей и документов, обнаруженных при проведении осмотра или досмотра.
Правовая регламентация режима ЗАТО
Правовая регламентация режима ЗАТО осуществляется актами различной юридической силы. В соответствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» устанавливаются общие требования к правилам разрешительной системы на территории ЗАТО и в зоне специальных производственных объектов. Порядок миграции населения, передвижения транспорта и предпринимательской деятельности на территории ЗАТО устанавливается постановлениями Правительства РФ, принимаемыми в случаях, специально предусмотренных указанным Законом[758]. Таким образом, постановлениями Правительства РФ определяется порядок применения запрета и ограничений в сферах публичной и частноправовой деятельности, установленных Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»[759].
К ведению Правительства РФ отнесено финансирование специальных производственных объектов федерального подчинения; обеспечение мер социальной защиты граждан, проживающих на территории ЗАТО, а также переселяемых с этой территории. Наряду с указанными традиционными исполнительно-распорядительными функциями Правительство РФ решает также общие проблемы статуса ЗАТО, например обеспечения режима секретности и изъятия наименования населенных пунктов из картографических документов[760]. Правительство РФ инициирует процедуру создания или упразднения ЗАТО, разрабатывая проекты соответствующих указов Президента РФ; определяет границы ЗАТО и его административную подчиненность[761]. Таким образом, Правительство РФ решает все основные проблемы статуса ЗАТО, в том числе в случаях релятивной регламентации. Например, в процессе разработки проектов законов об изменениях и дополнениях Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» Правительство РФ реализует право законодательной инициативы.
В осуществлении правовой регламентации режима ЗАТО участвуют также федеральные министерства, ведомства, в подчинении которых находятся специальные производственные объекты, расположенные в пределах ЗАТО, муниципальные органы, а также МВД России, ФСБ России и Минобороны России, в компетенцию которых входят общие проблемы обеспечения государственной и общественной безопасности на территории ЗАТО. К ведению этих публичных органов и их должностных лиц отнесена правоприменительная деятельность, обеспечивающая правовой режим ЗАТО, например выдача разрешений, пропусков, разработка других актов индивидуального применения (инструкций, определяющих пропускной режим на территории ЗАТО и в пределах территории специального производственного объекта). К публичным должностным лицам, ответственным за обеспечение правового режима ЗАТО, относятся директор специального производственного объекта, а также глава муниципального образования и руководители исполнительных органов местного самоуправления. Участие муниципальных должностных лиц в процессе публичного санкционирования обусловлено правовым положением ЗАТО — особого муниципального образования[762].
Должностные лица полиции и внутренних войск МВД России принимают правоприменительные акты при осуществлении юрисдикционных полномочий, например при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.19 КоАП РФ.
19.7. Содержание публичного режима особых
экономических зон
Предпосылки введения правового режима ОЭЗ
Особая экономическая зона (ОЭЗ) — это определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности (ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»). Таким образом, административный режим ОЭЗ предусматривает ограничения только в сфере предпринимательской деятельности: в этом его основное отличие от пограничного режима, административных режимов военного и чрезвычайного положения, устанавливающих также ограничения полномочий публичных органов. Полномочия субъектов предпринимательства и публичных органов определяются применительно к соответствующему виду ОЭЗ — промышленно-производственному, технико-внедренческому и туристско-рекреационному[763].
Решение о создании ОЭЗ на территории субъекта РФ и муниципального образования оформляется постановлением Правительства РФ. При учреждении ОЭЗ государственные и муниципальные органы принимают на себя публичные обязательства по обеспечению соответствующего административного режима. Соглашение о создании особой экономической зоны заключается между Правительством РФ и соответствующим публичным органом, на территории которого создается ОЭЗ, — это может быть высший орган исполнительной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительный муниципальный орган. Соглашением предусматривается делегирование Минэкономразвития России[764] полномочий по управлению и распоряжению объектами недвижимости (в том числе земельными участками), находящимися на территории ОЭЗ. Таким образом, Минэкономразвития России не является стороной соглашения о создании особой экономической зоны, но участники соглашения обязуются наделить его соответствующими властными полномочиями. Полномочия по нормативно-правовому регулированию деятельности ОЭЗ отнесены к исключительному ведению Минэкономразвития России.
В сфере публичного санкционирования Минэкономразвития России осуществляет регистрацию субъектов предпринимательства в качестве резидентов особой экономической зоны и выдает разрешения на строительство, а также осуществляет иные разрешительные полномочия, например санкционирует въезд иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности[765].
Минэкономразвития России осуществляет контроль предпринимательской деятельности резидентов ОЭЗ и обеспечивает проведение контроля иными публичными органами[766]. В сфере управления публичным имуществом Минэкономразвития России распоряжается соответствующими объектами недвижимости, расположенной на территории ОЭЗ. Минэкономразвития России также наделено полномочиями в сфере публичной контрактации и оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам (в том числе субъектам предпринимательства)[767]. Таким образом, применительно к ОЭЗ Минэкономразвития России является органом особой публичной компетенции, наделенным эксклюзивными контрольными полномочиями, осуществляемыми, как правило, федеральными службами.
Наряду с Минэкономразвития России и его территориальными органами управление особыми экономическими зонами обеспечивают публичные органы субъекта РФ и муниципального образования, а также частноправовые субъекты — представители резидентов ОЭЗ и коммерческих организаций, входящие в состав наблюдательного совета ОЭЗ. Наблюдательный совет в качестве координационного органа согласовывает деятельность публичных органов, участвует в проведении финансового контроля, а также в деятельности по прогнозированию развития ОЭЗ[768]. Релятивными управленческими полномочиями наделены и другие публичные органы, например Минэкономразвития России как орган нормативно-правового регулирования; таможенные, налоговые и иные правоохранительные органы, обеспечивающие контроль и надзор за деятельностью субъектов предпринимательства.
Негосударственные субъекты правового режима ОЭЗ
Резидентом ОЭЗ является субъект предпринимательства, зарегистрированный на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключивший с Минэкономразвития России соответствующее соглашение. Коммерческая организация или индивидуальный предприниматель наделяются правомочиями резидента в момент подписания соглашения[769]. Административные отношения возникают в день направления субъектом предпринимательства заявки на заключение соглашения. Таким образом, еще до подписания соглашения коммерческая организация или индивидуальный предприниматель реализуют свои правомочия участников публичных отношений.
В административно-правовых отношениях в сфере деятельности ОЭЗ после подписания соглашения участвуют публичные субъекты — Минэкономразвития России, федеральные контрольные органы (в том числе правоохранительные), органы исполнительной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительные муниципальные органы. Другая сторона административных отношений представлена субъектами частного права — резидентом, иными коммерческими организациями (индивидуальными предпринимателями), действующими в пределах особой экономической зоны, с которыми резидент находится в обязательственно-правовых отношениях.
Административно-правовой статус резидента ОЭЗ представляет собой совокупность его обязательств в сферах коммерческой и публичной деятельности, установленных соглашением.
Коммерческие полномочия резидента ОЭЗ включают в себя его права и обязанности в сфере предпринимательства. Права резидента в сфере экономической деятельности всегда ограничены бременем исполнения обязательств, обусловленных его участием в осуществлении режима особой экономической зоны. Резидент вправе вести только виды коммерческой деятельности, установленные соглашением. Например, резидент промышленно-производственной ОЭЗ не вправе осуществлять добычу полезных ископаемых, металлургическое производство, производство и переработку подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов), вести жилищное строительство[770].
Право резидента ОЭЗ на осуществление экономической деятельности ограничено его публичными полномочиями — правами и обязанностями во взаимоотношениях с органами государственной власти и муниципальными органами. Резидент обязан обеспечить доступ органам государственного контроля на свои объекты недвижимости, предоставить им надлежащую информацию, исполнить иные требования, обусловленные проведением контроля.
Резидент промышленно-производственной ОЭЗ обязан осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с соглашением, при этом часть капитальных вложений должна быть осуществлена на день представления заявки о заключении соглашения, а остальная часть — в сроки, установленные Федеральным законом[771]. Резидент принимает на себя другие имущественные обязанности, например по использованию объектов публичной недвижимости (в том числе земельных участков) в соответствии с их целевым назначением. При этом резидент не вправе сдавать в субаренду арендуемые объекты недвижимости, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и передавать свои права и обязанности другим лицам[772]. Таким образом, осуществление резидентом экономической деятельности всегда обременено его публичными имущественными обязательствами.
Прекращение статуса резидента ОЭЗ. Статус резидента ОЭЗ может быть прекращен: а) по общим основаниям; б) по факту правонарушения; в) в связи с публичными потребностями.
Утрата статуса резидента по общим основаниям обусловлена истечением срока соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности либо соглашением сторон. Соглашение заключается на весь срок существования ОЭЗ, т.е. на срок до 20 лет, и прекращается в связи с истечением этого срока. Соглашение, прекращенное по указанным основаниям, продлению не подлежит[773].
Статус резидента прекращается в связи с существенным нарушением условий соглашения (их исчерпывающий перечень установлен в ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 30 Федерального закона«Об особых экономических зонах в Российской Федерации»), а также в случае неисполнения резидентом предписания контролирующего органа. Соглашение расторгается по решению суда по инициативе Минэкономразвития России или иного органа публичного контроля.
Наконец, резидент утрачивает свой статус досрочно в связи с упразднением ОЭЗ по решению Правительства РФ в случаях, если это вызвано необходимостью обеспечения общегосударственных потребностей в сферах экономической безопасности, обороны и иных публичных нужд[774].
Необходимой правовой предпосылкой прекращения резидентом своих полномочий может быть издание индивидуального правового акта (в том числе и судебного решения) либо принятие Правительством РФ постановления о досрочном прекращении особой экономической зоны[775].