Причины и условия формирования социального государства
1. Понятие социальной государственности возникает в кон-
це XIX — начале XX в. Оно означает появление у государства новых
качеств, которых не было у либерального правового государства. В
чем причины такого обогащения свойств государства? Означало ли
возникновение социального государства отрицание важнейших
принципов правового государства или появление социальных функ-
ций является новым этапом развития правового государства в изме-
нившихся исторических условиях?
1 Кистяковский Б. Государство правовое и социалистическое//Вопросы фило-
софии. 1990. №6. С. 142.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
Формирование правового государства явилось одним из вели-
ких достижений человеческой цивилизации, неразрывно связанных с
появлением «первого поколения» прав человека — гражданских и
политических. Однако важным свойством развитого государства, при-
знающего равноправие индивидов, является его динамичность, спо-
собность реагировать на проблемы, возникающие в обществе. Новые
процессы в сфере экономических, политических, нравственных отно-
шений требуют поиска новых параметров взаимоотношений госу-
дарства и индивида. Вопрос о взаимоотношениях государства и лич-
ности в условиях свободной рыночной экономики изначально был в
центре противостояния представителей различных течений экономи-
ческой и политико-правовой мысли буржуазного общества, поскольку
он затрагивал важнейшие принципы буржуазного общества — свобо-
ду и равенство. Как известно, сформировалось два подхода к данной
проблеме. С одной стороны, теория индивиуальной свободы человека,
неотделимая от обязанности государства гарантировать эту свободу от
чьего-либо, в том числе и своего, вмешательства в эту сферу. Глав-
ное — экономическая свобода, а политические права являются лишь
средством к охране независимости и индивидуальной свободы лично-
сти. Сторонники индивидуальной свободы (А. Смит, Дж. С. Милль,
Б. Констан, Д. Локк и др.) понимали, что такая свобода в конечном
счете порождает неравенство, что равенство и свобода могут проти-
воречить друг другу, однако свободу они считали высшей ценностью,
обеспечивающей развитие индивидуальности и своеобразия лично-
сти, устраняющих «уподобление» людей друг другу. Государственное
невмешательство — главное условие обеспечения такой «негативной»
свободы, которая в конечном счете неизбежно порождает
неравенство.
С другой стороны, теория, не отрицающая значимости индиви-
дуальной свободы, но стремящаяся сочетать ее с равенством, с уча-
стием государства в обеспечении равенства личностей. Основополож-
ником такой концепции был Руссо, считавший, что принципу
равенства должно быть подчинено все, в том числе и власть, задача
которой — обеспечение равенства. В таком подходе четко проступает
не только негативное понимание свободы (от вмешательства госу-
дарства), но и ее позитивное понимание как права гражданина на
определенные действия государства, связанные, в частности, с обес-
печением равенства.
100 Глава III. Права человека и социальное государство
Эти два направления четко обозначились в русской дореволю-
ционной политической мысли, исследовавшей позиции государства
по отношению к индивиду. Так, Б. Чичерин отстаивает приоритет
свободы и ее независимость от любого вмешательства в экономиче-
скую сферу. Такая свобода несовместима с равенством. И хотя Б. Чи-
черин выступал против крайностей индивидуализма, по его мнению,
социальное неравенство — естественный результат «движения про-
мышленных сил». Поэтому он выступал против вмешательства госу-
дарства в изменение подобной ситуации, ибо «таков общий закон че-
ловеческой жизни, закон, действие которого может прекратиться
только при совершенно немыслимом всеобщем уничтожении свобо-
ды»1. Если бы государство вместо установления одинаковой свободы
для всех вздумало «обирать богатых в пользу бедных», то это было бы
не только нарушением справедливости, но и извращением коренных
законов человеческого общежития2.
Иные подходы были у П. Новгородцева. Анализируя новые те-
чения английского либерализма конца XIX в., он отметил: «Совре-
менный либерализм стремится продолжать принцип равенства в
сторону уравнения социальных условий жизни, но это открывает для
государства такую сферу деятельности, которая по своим размерам и
возможным последствиям резко отличается от политической прак-
тики еще недавнего прошлого. Задача уравнения в правах, которую
ставила французская революция, будучи великой по своему принци-
пиальному значению, представляется необычайно легкой по своей
простоте сравнительно с программой социальных реформ»3.
Освобождение индивидов от жесткой опеки государства
развязало инициативу и самодеятельность людей, способствовало
развитию частного предпринимательства и рыночного хозяйства,
обеспечило бурное развитие производительных сил, создание новых
технологий и в конечном счете — рост национального богатства,
упрочение экономической мощи буржуазных государств. Все это под-
твердило высокую ценность классического либерализма XVIII в. с его
идеями свободы и принципом «laissez—faire».
Однако уже в конце XIX в. явно обнаружились и негативные
последствия, явившиеся результатом реализации идей либерализма и
1 ЧичеринБ. Собственность и государство. Часть вторая. С. 326.
2 См.: Чичерин Б. Собственность и государство. Часть первая. 1882. С. 267.
3 Новгородцев П. Указ. соч. С. 340.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
индивидуализма и потребовавшие корректировки некоторых его прин-
ципов, в частности принципа негативной свободы, «свободы от» (лю-
бого вмешательства, воздействия и т. д.).
В этот период стали все более ярко проявляться классовые
противоречия в обществе, резкая поляризация между богатством и
бедностью, которые могли привести к социальному взрыву и потрясе-
ниям. Прицип «равных стартовых возможностей», осуществляемый
при полном невмешательстве государства, неизбежно породил расслое-
ние общества, поскольку далеко не все, даже талантливые и одарен-
ные люди, располагают способностью к жесткой борьбе и конкурен-
ции, принимают «условия игры» рыночной стихии, вписываются в си-
туации, предлагаемые принципом негативной свободы.
Индивидуализм, который занимал столь видное место в доктри-
нах классического либерализма, стал обнаруживать «эгоизм и само-
влюбленность» (Ф. Хайек). Это в значительной мере противоречило
тому изначальному смыслу, который придавался данному понятию
либеральными доктринами. В трактовке представителей либеральных
течений индивидуализм ассоциировался прежде всего с высокой
оценкой самобытности личности. «Основными чертами индивидуа-
лизма... явились уважение к личности как таковой, т. е. признание
абсолютного приоритета взглядов и пристрастий каждого человека в
его собственной сфере деятельности, сколь бы узкой она ни была, а
также убеждение в желательности развития индивидуальных дарова-
ний и наклонностей»1. По мнению Ф, Хайека, последовательного
сторонника либеральных рыночных концепций, именно такой инди-
видуализм, выросший из элементов христианства и античной филосо-
фии, впервые полностью сложившийся в эпоху Возрождения, разрос-
ся в западноевропейскую цивилизацию.
По мере развития буржуазного общества понятие индивидуа-
лизма обеднялось, оно стало ассоциироваться со своеволием и эгоиз-
мом. А. Токвиль рассматривает индивидуализм как «взвешенное,
спокойное чувство, побуждающее каждого гражданина изолировать
себя от массы себе подобных и замыкаться в узком семейном и
дружеском кругу. Создав для себя, таким образом, маленькое обще-
ство, человек перестает тревожиться обо всем обществе в целом»2. Та-
1 Хайек Ф. Указ. соч. С. 183.
^ТоквильЛ. Демократия в Америке. М., 1992. С. 373.
102 Глава III. Права человека и социальное государство
кое понимание индивидуализма проистекает, по мнению А. Токвиля,
«из ошибочности суждений». В результате индивидуализм «поначалу
поражает только ростки добродетели общественного характера; одна-
ко с течением длительного времени он поражает и убивает и все ос-
тальные и в конечном итоге сам превращается в эгоизм», т. е.
страстную, чрезмерную любовь к самому себе, заставляющую чело-
века относиться ко всему на свете лишь с точки зрения личных ин-
тересов и предпочитать себя всем остальным людям1.
Гиперболизация индивидуальных потребностей и пристрастий
неизменно приводит к нравственным и социальным деформациям об-
щества, резкой противоположности и противоборству интересов раз-
личных его слоев и групп. Исчезает чувство их взаимосвязанное™,
чувство ответственности и солидарности. Остро ощущая порождае-
мую этим нарастающую напряженность в обществе и необходимость
его социального реформирования, Ф. Д. Рузвельт в 1929 г. выступил
против грубого, примитивного индивидуализма, отметив, что «само-
стоятельно живущий человек», забывающий об ответственности и
взаимозависимости людей, «стал таким же пережитком старины, как
человек каменного века»2.
Кризис идей крайнего индивидуализма и классического ли-
берализма начали ощущать представители новых либеральных тече-
ний уже в конце XIX и особенно в начале XX в. Возрастание проти-
воречий и напряженности в обществе определили необходимость но-
вых способов реагирования государства на возникшую ситуацию,
целью которых было предотвращение революционных взрывов. Их
предпосылки формировались под влиянием не только резкой по-
ляризации общества и увеличения степени фактического неравенства
людей, но и получившей широкое распространение и признание
марксистской доктрины, ориентировавшей на социалистическую
революцию и диктатуру пролетариата.
Чутко улавливая эти процессы, неолиберальные теоретики вы-
двинули новое «позитивное» понимание свободы, означающее обя-
занность государства обеспечивать социально ориентированную по-
литику, выравнивать «социальные неравенства». Новое «положитель-
1 См.: ТоквильА. Указ. соч. С. 373—374.
^Шервуд Р. Рузвельт и Гопкинс. Т. 1.М., 1958. С. 72—73.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
ное» понимание свободы означало, по словам П. Новгородцева, «це-
лый, переворот понятий, который знаменует новую стадию в развитии
правового государства»1.
Что реально означало такой подход? Во-первых, возрастание
роли государства в воздействии на экономику. Во-вторых, по выраже-
нию Л. Дюги, «умаление индивидуалистической доктрины» и обязан-
ность правителей применять «находящуюся в их распоряжении наи-
большую силу для дела общественной взаимозависимости. Они долж-
ны не только воздерживаться; они должны действовать, и эта обязан-
ность переводится в юридическую обязанность обеспечить обучение и
гарантировать труд»2.
В-третьих, попытки «нравственного измерения» экономических
процессов, основанные на стремлении ликвидировать нищету и нера-
венство, установить социальную справедливость.
В-четвертых, определение основных направлений социального
реформирования общества, которое создало «второе поколение» прав
человека — социально-экономических и культурных.
Таким образом, устанавливались новые параметры отношений
между государством и личностью, связанные с обязанностью госу-
дарства принимать меры, содействующие обеспечению «нового поко-
ления» прав человека. Так возникает идея социального государства,
которая получила широкое развитие и признание во второй половине
XX в.
Однако идеи социального реформирования общества встретили
и продолжают встречать резкое противодействие не только со стороны
консерваторов, но и в среде ученых и политиков старого либерализма.
И это не случайно, поскольку идея социально ориентированного госу-
дарства вновь выдвинула на передний план вопрос о соотношении
важнейших принципов жизнедеятельности индивидов — принципов
свободы и равенства. Социальные функции государства, по мнению
сторонников неограниченной экономической свободы, ведут к нару-
шению «справедливости» свободного рынка, ограничивают права ин-
дивида, порождают слой пассивных людей, уповающих на помощь го-
сударства и не желающих активно включаться в состязание и кон-
1 Новгородцев П. Указ. соч. С. 340.
2 Дюги. Л. Указ. соч. С. 72.
104 Глава III. Права человека и социальное государство
куренцию свободного рынка. Сам рынок является способом установ-
ления истинной справедливости отношений в обществе, обеспечива-
ющим свободу и автономию личности. Социальная ориентация госу-
дарства — покушение на свободу, поскольку она неизбежно влечет за
собой его вмешательство в экономическую сферу, отступление от тех
основ, которые были заложены буржуазными революциями.
Другое направление, отстаивавшее необходимость обеспечения
социального равенства, явилось, по мнению П. Новгородцева, резуль-
татом крушения старого либерализма, не признающего иного ра-
венства, кроме формально-юридического, и предлагавшего трансфор-
мировать идею свободы под влиянием идеи равенства. По мнению Бу-
же, представителя нового французского либерализма конца XIX в.,
свободное государство не есть состояние, в котором сильные делают
что хотят в меру своей силы; это — состояние справедливости, в ко-
тором общество сдерживает свободу некоторых для того, чтобы сохра-
нить свободу всех. Асквит (английский либералист начала XX в.) от-
мечал, что от государства требуется не только устранение юридичес-
ких препятствий к развитию свободы, но и достижение материальных
возможностей для наилучшего проявления свободы: народного обра-
зования, решения жилищного вопроса, улучшения условий социаль-
ной жизни. Идея Росселя о «призвании государства к моральной,
имущественной и социальной реформе» была воспринята противни-
ками этой позиции как «поощрение принципов Робин Гуда, приме-
нявшихсяим в Шервудском лесу».
Право человека на достойное существование, выдвинутое русски-
ми либеральными мыслителями Вл. Соловьевым и П. Новгородце-
вым1, связывалось с осуществлением социальных реформ.
К полемике, ведущейся в сфере буржуазных либералов (клас-
сических и новых) и консерваторов, активно подключился марксизм,
который выступил ярым противником социальных реформ, однако
использовал в этих целях свои аргументы, резко не совпадающие с
аргументами ни сторонников, ни противников реформ буржуазной
политической и экономической мысли. В основе борьбы марксизма с
реформизмом лежала идея о невозможности улучшения положения
трудящихся посредством реформ при сохранении буржуазного строя.
1 См.: Новгородцев П. Указ. соч. С. 310—353.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
Марксизм признавал значение борьбы рабочего класса в капитали-
стическом обществе за демократические преобразования и улучше-
ние экономического положения трудящихся; однако утверждал, что
такая борьба должна подготовлять почву для осуществления проле-
тарской революции и установления диктатуры пролетариата, ибо
проведение реформ в рамках буржуазного строя существенных изме-
нений в положение трудящихся не внесет. Исходя из этого, В. И. Ле-
нин вел решительную, непримиримую борьбу с реформизмом, с «кон-
ституционными иллюзиями», которые могли возникнуть в результате
завоевания тех или иных социальных уступок рабочим классом и от-
влечь его от революционной борьбы. «Нельзя сделать решительно ни
одного шага к правильной постановке тактических задач в современ-
ной России, — писал он, — не поставив во главу угла систематиче-
ское и беспощадное разоблачение конституционных иллюзий, рас-
крытие их корней, восстановление правильной политической
перспективы»1. В. И. Ленин считал, что движение за реформы ис-
пользуется буржуазией с целью отвлечения масс от революционной
борьбы.
2. История опровергла марксистские идеи путем революцион-
ного насилия установить всеобщее равенство и справедливость. Одна-
ко и в современном мире существует поляризация мнений относи-
тельно того, должно ли государство устранять несправедливости,
порождаемые рыночными отношениями, выравнивать социальные
неравенства, неизбежно возникающие в стихии рынка, стремиться к
утверждению справедливости путем создания социальных программ,
организации распределительных механизмов.
Многие буржуазные ученые, например Ф. Хайек, М. Фридмен,
считают недопустимым любое вмешательство государства в рыночные
отношения во имя справедливости в равенстве, поскольку это проти-
воречит принципам и структурам свободного рынка. Другое совре-
менное течение — новый эгалитаризм — четко обозначило тенден-
цию к выравниванию социального положения людей (Дж. Роулс,
К. Дженкинс), смягчению социальных неравенств. «В лице "нового
эгалитаризма" выступает своего рода антипод консервативных моде-
лей капиталистического развития, поэтому не случайно виднейшие
1 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 34. С. 33.
106 Глава III. Права человека и социальное государство
американские неоконсерваторы активно включились в полемику с
ним»1.
Эти позиции буржуазных ученых выходят за пределы сугубо
научной полемики; они оказывают непосредственное воздействие на
политику государств, на большую или меньшую степень их социаль-
ной ориентированности. Несмотря на противодействие идеям соци-
ального государства со стороны представителей консервативных, мо-
нетаристских концепций, идея социального государства получает все
большее признание, воплощается в практике и закрепляется в кон-
ституциях современных государств.
В этом отношении интересен опыт ФРГ, которая конституцион-
но провозгласила себя социальным правовым государством. Социаль-
ные функции государства стали складываться уже в первые послево-
енные годы, когда были заимствованы институциональные структу-
ры, уходящие своими корнями в традиции прошлого, ориентиру-
ющиеся на восстановление институтов социальной политики периода
бисмарковской империи. Это касалось отношений в области здравоохра-
нения и жилья. Особо следует выделить пенсионную реформу 1957 г.,
которая «по справедливости считается великим социально-политиче-
ским деянием»2.
Принцип социальности государства в той или иной форме выра-
жен в Конституциях Франции, Италии, Португалии, Турции, Испа-
нии, Греции, Нидерландов, Дании, Швеции и других государств. Он
неразрывно связан с социально-экономическими и культурными пра-
вами. Независимо от того, закреплены эти права в конституции госу-
дарства или нет, развитые государства западного мира не могут от-
вергать значимость этой категории прав, которые нашли воплощение
в важнейших международно-правовых актах — Всеобщей деклара-
ции прав человека и Международном пакте об экономических, соци-
альных и культурных правах. Ключевым принципом социально-эко-
номических прав, вокруг которого выстраивается вся их система, яв-
ляется положение, сформулированное в п. 1 ст. 25 Всеобщей де-
кларации прав человека, согласно которому каждый человек имеет
право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище,
1 Мальцев Г. В. Буржуазный эгалитаризм. М., 1984. С. 186.
^Вольман Г. Чем объяснить стабильность экономического и политического
развития Федеративной Республики Германии/УГосударство и право. 1992. № 11. С. 134.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который
необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и
его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни,
инвалидности и т. д.. Данный принцип развит в п. 1 ст. 11 Междуна-
родного пакта об экономических, социальных и культурных правах:
«Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каж-
дого на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включа-
ющий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное
улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежа-
щие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важ-
ное значение в этом отношении международного сотрудничества, ос-
нованного на свободном согласии». Приведенные выше принципы
обязывают участвующие в Пакте государства к социальной ориен-
тации их деятельности, обеспечению «второго поколения» прав чело-
века, без чего в конце XX в. невозможно нормальное развитие обще-
ства.
К числу социально-экономических и культурных прав относят-
ся: право на труд, на справедливую зарплату и равное вознагражде-
ние за труд равной ценности; условия работы, отвечающие требова-
ниям безопасности и гигиены; право на отдых, досуг и разумное
ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический от-
пуск; право на социальное обеспечение, включая социальное страхо-
вание; право на охрану семьи, материнства и детства; право на обра-
зование; право на участие в культурной жизни; право на пользование
достижениями культуры и ряд других. Простой перечень прав
«второго поколения» показывает, чтоих осуществление невозможно
без активного содействия государства, и это четко зафиксировано
в п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах: «Каждое участвующее в настоящем Пакте госу-
дарство обязуется в индивидуальном порядке (курсив мой. — Е. Л.) и
в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в
экономической и технической областях, принять в максимальных
пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить посте-
пенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав
всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие за-
конодательных мер».
Таким образом, вопрос о необходимости социальной ориенти-
рованности государства, постепенном гарантировании прав «второго
108 Глава III. Права человека и социальное государство
поколения» признается международным сообществом. Однако далеко
не все государства могут уже сегодня реально защитить все важней-
шие права этой группы. Основная причина — состояние экономики
страны. Ведь социальная функция может осуществляться в полном
объеме лишь при высоком уровне экономического развития, позволя-
ющем разумно перераспределять средства и ресурсы, сохраняя свобо-
ду рыночных отношений и предпринимательства.
И здесь возникает важная проблема, состоящая в том, как
определить пределы вмешательства государства в экономику, чтобы
оно не стало тормозом ее развития, с одной стороны, и обеспечило со-
циальную защиту граждан — с другой. Это наиболее сложная задача,
поскольку решение социальных вопросов требует роста производства,
«накопления народного богатства». «Сама мысль о крупных социаль-
ных реформах, — писал П. Новгородцев, — могла явиться только в
связи с накоплением народного богатства, и без его прогрессивного
роста социальные условия не могут развиваться успешно»1. Поэтому
важны не только государственные меры по стимулированию произ-
водства, обеспечению его непрерывного роста (такие меры могут
привести и приводят к накоплению огромных богатств в руках отно-
сительно небольшой части общества), но и гибкая налоговая полити-
ка государства, его управляющая и распределяющая роль, которые
смогли бы обеспечить выравнивание положения различных слоев об-
щества. Речь, разумеется, не может идти о полном материальном их
равенстве; нужен поиск путей, исключающих массовое обнищание,
приводящих к непрерывному подъему материального уровня сущест-
вования всех граждан, призванному обеспечить их достойную жизнь.
В практике современных государств, даже высокоразвитых, су-
ществуют большие трудности, связанные с обеспечением социально-
экономических и культурных прав. Достаточно вспомнить, что в
условиях частного предпринимательства, при котором государство не
распоряжается трудовыми ресурсами, безработица неизбежна. Поэто-
му задача государства — минимизировать неблагоприятные послед-
ствия безработицы, добиваться роста занятости, выплачивать пособия
по безработице. Осуществление любого из указанных выше прав тре-
бует постоянного внимания и содействия государства, однако спосо-
бов решения всех социальных проблем пока не найдено. Не случайно
1 Новгородцев П. Указ. соч. С. 342.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
многие буржуазные ученые не признают социально-экономические
права субъективными, поскольку они далеко не всегда могут быть за-
щищены в суде. Поэтому ряд государств, например США, не
присоединились к Международному пакту об экономических, соци-
альных и культурных правах, ссылаясь именно на это обстоятельство.
Разумеется, процедура реализации экономических прав имеет
существенные особенности, отличающиеих от политических и лич-
ных (гражданских) прав, каждое из которых в случае нарушения мо-
жет быть защищено в суде.
Поэтому идеи социальной государственности и гарантирован-
ность социально-экономических и культурных прав требуют дол-
говременных социальных программ и постоянных усилий государст-
ва. В современном мире многие государства сумели обеспечить высо-
кий и достойный уровень жизни своих граждан (ФРГ, Швеция, Да-
ния).
3. Формирование социальной государственности — процесс по-
стоянный и непрерывный, требующий реакции на вновь возника-
ющие ситуации и в экономике, и в политике, и в нравственности.
П. Новгородцев цитирует книгу Самюэля «Либерализм», в ко-
торой отмечается, что силы государства в проведении социальных
реформ не безграничны. Одни социальные проблемы слишком слож-
ны, чтобы их решить законодательным путем, другие — слишком
тонки и неуловимы, а третьи — слишком много зависят от нравствен-
ных причин1.
Трудности, стоящие перед социально ориентированным госу-
дарством, связаны с тем, что государство должно соблюдать баланс
между свободной экономикой и определенными способами воздейст-
вия на распределительные процессы в духе справедливости, «вырав-
нивания социальных неравенств». Отказываясь от ограниченной роли
«ночного сторожа» и стремясь обеспечить всем гражданам достойный
уровень жизни, государство не должно переступить черту, за которой
начинается грубое вмешательство в экономику, подавление инициа-
тивы и свободы предпринимательства. Проявляя заботу о повышении
социального статуса граждан, государство должно соблюдать меру,
которая воспрепятствовала бы освобождению индивида от личной от-
ветственности за свою судьбу и судьбы своих близких. Стремясь со-
l См.: Новгородцев П. Указ. соч. С. 341.
110_____________Глава III. Права человека и социальное государство
здать «общество всеобщего благосостояния», государство не может ис-
пользовать административно-командные средства. Его задача
применять такие экономические методы, как гибкое налогообложе-
ние, бюджет, создание социальных программ.
Опыт развития социальных государств Запада показывает,
сколь трудно достижим баланс между рыночной свободой и воздейст-
вием государства на экономику. Обеспечение высоких социальных
расходов связано с повышением налогообложения, что со временем
становится тормозом развития производства. В этих условиях прави-
тельство вынуждено временно сокращать социальные программы. За-
тем наступает период, требующий увеличения социальных расходов в
связи с усиливающейся необеспеченностью части общества.
Складывающаяся на различных этапах развития общества кон-
кретная ситуация вызывает приоритет то неоконсервативных, ли-
бертаристских доктрин, то либеральных эгалитаристских концепций.
Так, в США в 80-х гг., в период пребывания Рейгана у власти, возоб-
ладали неоконсервативные, монетаристские модели развития обще-
ства. Под их воздействием правительство Рейгана отказалось от
реализации более 20 социальных программ, что крайне обострило
проблему жилья, страхования по безработице, государственного ме-
дицинского страхования. Президент Клинтон взял курс на повыше-
ние социальной ориентации государства. Значительно расширены ин-
вестиции и ассигнования на социальные нужды1. Особое внимание
уделил Клинтон общегосударственной программе охраны здоровья.
Успехи развития экономики уже к концу первого года пребывания
Клинтона на посту Президента показали, что в основу его было поло-
жено разумное налогообложение. Социальные программы осуществ-
лялись без повышения налогов на абсолютное большинство насе-
ления, и прежде всего без дополнительных тягот станового хребта
общества — среднего класса. Клинтон в своем президентском посла-
нии «О положении страны» подчеркнул, что только самые богатые,
только 1,2 процента населения платят более высокие налоги2.
Политика в социальной сфере напоминает «челночное движе-
ние». В этом движении проявляется поиск баланса между свободной
рыночной экономикой и воздействием государства на ее развитие с
vJCM.: Ледях И. А. Социальное государство и права человека (из опыта запад-
ных стран)//Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 28—29.
2См.: Известия. 1994. 27 янв.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства_____111
целью обеспечения достойной жизни всех граждан. Это своего рода
метод разрешения противоречий, который «обеспечивает и относи-
тельный прогресс, и относительное равновесие социальных отноше-
ний разных классов и групп населения. Все понимают, что иначе уси-
ливается опасность левого или правого радикализма»1.
Поиск такого баланса, который позволил бы сочетать непре-
рывный рост народного богатства, развитие производства с расши-
рением социальной функции государства, — одно из наиболее важ-
ных направлений общественной мысли в концеXX в., когда новые си-
туации и гуманитарные идеалы не могут найти опоры в существовав-
ших ранее доктринах. Отсюда и вытекает необычайный интерес к
данной проблеме в зарубежной науке, где, наряду с приверженностью
к консервативным концепциям отношений государства и гражданина
в условиях рынка, четко обозначаются подходы, основанные на ли-
беральных стремлениях утверждения в обществе принципов справед-
ливости. Последние выдвигают теоретическое обоснование курса со-
циальных реформ, программ государства, которые способствовали бы
гуманизации жизни в современных буржуазных государствах.
Теория справедливости Дж. Роулса привлекла к себе наиболь-
шее внимание в современной зарубежной науке. «Она отстаивает
идею "государства благосостояния", соответствующие перспективы и
социальную политику, основанную на перераспределении доходов, по
возможности большего их выравнивания средствами, которые прини-
маются людьми сознательно и добровольно в результате общего со-
гласия, договора»2. Роулс рассматривает общество как кооперацию
всеобщей и взаимной связанности индивидов, дающей им стимулы
личного участия в общем деле. Из теории социальной справедливости
вытекают у него принципы взаимности и братства, функции ко-
торых — удерживать членов общества в рамках единства, подталки-
вать их к сотрудничеству и взаимопониманию3.
Теоретики консервативного толка, отрицающие возможность
государственного вмешательства в перераспределение доходов, упре-
кают Роулса в утопичности и морализаторстве. Тем не менее мораль-
ную направленность теории «справедливости как честности» Дж. Ро-
>;l Баглай М. Дорога к свободе. М., 1994 С. 216.
2 Всесторонний анализ концепции Дж. Роулса содержится в книге Мальце-
ва Г. В. «Буржуазный эгалитаризм» <с. 184—214).
3 См.: Мальцев Г. В. Указ. соч. С. 201.
112 Глава III. Права человека и социальное государство
улса нельзя недооценивать. Она ориентирует на цивилизованное ре-
шение проблем выравнивания неравенства, апеллируя к идеям гу-
манности и солидарности членов общества. Поиск таких путей
утверждения справедливости имеет давние традиции. Можно вспом-
нить теорию социальной солидарности Л. Дюги, который уже в нача-
ле века считал, что пришло время более гибкого и гуманного полити-
ческого строя, охраняющего индивида. Этот строй должен покоиться
на двух элементах: на понятии социальной нормы, основывающейся
на факте взаимозависимости, соединяющей членов человечества и, в
частности, членов одной общественной группы, нормы, обязательной
для всех, слабых и сильных, больших и малых, правящих и управ-
ляемых, а также на децентрализации или синдикалистском феде-
рализме. Новый политический строй развивается с «постоянным ума-
лением индивидуалистической доктрины», и правители должны
применять «находящуюся в их распоряжении наибольшую силу для
дела общественной взаимозависимости. Они обязаны не только воз-
держиваться; они должны действовать, и эта обязанность переводится
в юридическую обязанность обеспечить обучение и гарантировать
труд»1.
Л. Дюги признавал, что в решении всех социальных вопросов
закон взаимозависимости сам по себе бессилен. Нужно нечто боль-
шее: чувство жалости к человеческому страданию. «Приобретенное
оно или врожденное это чувство... одно из наиболее прекрасных до-
стояний цивилизованного человека XX века, оно должно найти место
в нашем положительном политическом строе, который должен иметь
в виду всю целостность человека»2.
В советской юридической науке теория Л. Дюги подвергалась
резкой критике как попытка замаскировать идеей солидарности
растущие противоречия буржуазного строя. Гуманистический,
нравственный пафос этой доктрины игнорировался.
В современных условиях вопрос о социальной роли государст-
ва — это вопрос не только политический, юридический, но и нрав-
ственный. Сводить все проблемы взаимоотношений государства и
гражданина к формальным юридическим аспектам, игнорируя нрав-
ственные проблемы, невозможно.
1 Дюги. Л. Указ. соч. С. 72.
2 Там же. С. 75.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства 113
Стремление к нравственному измерению ситуаций, складыва-
ющихся в результате действия законов рынка, было характерно для
либеральных теорий, пытавшихся ориентировать общество на соли-
дарность и взаимосвязь. П. Новгородцев крзд^ковал позицию, соглас-
но которой свобода есть освобождение не только от материальных, но
и от моральных уз, и отмечал значимость такого нового принципа,
как солидарность, который должен дополнить принципы свободы,
равенства и братства1.
Признание необходимости социальной деятельности государст-
ва как нравственного движения, охватывающего и государственные, и
общественные структуры, требует переориентации в теоретических
подходах к природе государства. Какие новые направления деятель-
ности возникают у социального государства?
Обобщая деятельность социального государства в ФРГ, Конрад
Хессе обозначил ее основные направления, которые являются обязан-
ностью государства:
1). Усиление управления и планирования со стороны госу-
дарства, которое осуществляет новые задачи: вторгается в те сферы
жизни, которые регулировались прежде без его участия; повышается
значение государства в экономической и социальной жизни; увеличи-
вается зависимость индивида от этой деятельности. Государственная
активность ФРГ в экономической и социальной сфере отражается в ее
бюджете: более 50% средств в нем уделяется на социальное регули-
рование, социальное обеспечение, стимулирование экономики и по-
вышение жизненного уровня граждан.
2). Социальное государство является планирующим, управля-
ющим, производящим, распределяющим; оно является государством,
обеспечивающим индивидуальную и социальную жизнь в соответ-
ствии с конституционной формулировкой социального правового го-
сударства. «Данный конституционный принцип по своей сущности
служит обеспечению тех правовых сфер, которые относятся к сущест-
ву социально-правового государства, таких как право на охрану
труда, продолжительность дня, право на социальное обеспечение и
социальное страхование, право на создание устава предприятия и до-
говора в тарифах»2.
1 См.: Новгородцев П. Указ. соч. С. 373.
2 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. Ill
114 Глава III. Права человека и социальное государство
3). Выполнение указанных задач является функцией правового
государства. «Формирующее и гарантирующее воздействие государст-
венных властей должно служить цели обеспечения человеку достой-
ного существования. Оно служит равенству, понимаемому в качестве
справедливого распределения. Оно служит свободе, которая в отличие
от времен либерализма XIX в. не исчерпывается защитой индивида от
посягательств государства, но является одновременно и вопросом все-
охватывающей деятельности, благодаря которой свобода может во-
плотиться в действительность»1.
Из этих положений видно, что расширение воздействия госу-
дарства на экономику, вторжение его в те сферы, которые раньше на-
ходились вне пределов его деятельности, неотделимы от понимания
назначения социального государства. Следует отметить, что в совре-
менном мире происходит переориентировка различных систем в
определении отношений государства и индивида. Так, страны, в ко-
торых господствовала плановая экономика, стремятся внедрять инди-
видуализм, в то время как страны с рыночной экономикой пытаются
сделать рынок более приемлемым с социальной точки зрения. Оба ви-
да общественных систем, основанных на индивиде или государстве,
испытывают недостаток в промежуточных институтах, которые могли
бы демократически обеспечить влияние социальных групп с различ-
ными интересами на общественное развитие»2. Очевидно, что в ны-
нешних условиях необходима теория, сближающая государство и ин-
дивида не в плане подавления или ограничения последнего, а как
признание неизбежности возрастания социальной функции государст-
ва в условиях рыночных отношений. Правильно отмечает Г. Воль-
ман, что высокий уровень социального обеспечения граждан требует
«больше государства»3.
4. Не вступает ли возрастание роли государства в противоречие
с первоначальным замыслом правового государства как образования,
отстраненного от экономики и ограничивающегося ролью «ночного
сторожа», наделенного лишь охранительными функциями по отноше-
нию к свободе индивида? Не является ли возникновение социальных
функций государства, которые упорядочивают экономические отно-
1 Хессе К. Указ. соч. С. 112.
2 См.: Трудовая этика как проблема отечественной культуры: современные ас-
пекты (Материалы «круглого стола»)//Вопросы философии. 1992. № 1. С. 22.
3 ВольманГ. Указ. соч. С. 134.
| т |
§ 1. Причины и условия формирования социального государства 115
шения с целью устранения резких неравенств, отрицанием самой
сущности правового государства?
На наш взгляд, следует исходить при ответе на данный вопрос
из сущности правового государства в единстве всех его признаков —
приоритета прав человека, построения государственной и обществен-
ной жизни на принципах права, разделения властей, взаимной ответ-
ственности индивида и государства. «Новое поколение» прав человека
включается в систему приоритетов государства, обязывает его пред-
принимать меры по обеспечению этих прав, оказывать воздействие на
экономические процессы на основе принципов права. Обогащение ка-
талога прав человека дает импульс развитию новых его функций, но-
вых направлений его деятельности. В этом и состоит приоритет прав
человека как системообразующего признака правового государства,
как главного ориентира его деятельности. П. Новгородцев правильно
увидел в социальном реформировании «новую стадию развития
правового государства», стремление выйти за пределы формального
юридического равенства, расширить его путем выравнивания соци-
альных условий жизни. Это означает возрастание гуманизма право-
вого государства, стремление к осуществлению «благородной миссии
общественного служения».
Следует подчеркнуть, что социальная деятельность государст-
ва, хотя и в ограниченном объеме, началась значительно раньше воз-
никновения понятий «социальное государство», «государство всеоб-
щего благоденствия». Это справедливо отмечает Е. Шмидт-Асман:
«Реальная практическая деятельность государства XIX столетия была
менее сдержанной, чем этого требовала его модель. В повседневной
управленческой деятельности либеральное правовое государство не
отбрасывало традиций государства благоденствия; здесь тоже выдви-
гались и ставились новые задачи регулирования общественных процес-
сов, например в градостроительстве или пенсионном обеспечении»1.
Поэтому правовое и социальное государство — это не антитезы,
а диалектика развития государства, признающего приоритет прав че-
ловека и определяющего в соответствии с этим направлением формы
и методы деятельности. Становление социального государства — дли-
тельный процесс, очень сложный и противоречивый. Удерживать его
1 Государственное право Германии. Т. 1. С. 59.
116 Глава III. Права человека и социальное государство
в определенных правовых границах, не ущемляя свободы одних и не
снимая ответственности за свою судьбу с других, помогают уже сфор-
мировавшиеся и вошедшие в реальную практику принципы правового
государства. На их основе возможна дальнейшая гуманизация госу-
дарства и общества.
Начальная стадия развития социального государства — ответ-
ственность за предоставление каждому гражданину прожиточного
минимума. Так, в Германии законодательство о бедных с середины
XVIII в. обязывало общины оказывать все большую помощь нуждаю-
щимся. В XIX в. эта ответственность переместилась с коммунального
уровня на общегосударственный1. В Кодексе социальных законов
ФРГ (§ 9 Общей части) указывается, что каждый, кто не в силах са-
мостоятельно добывать себе средства к существованию и не получает
при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и ма-
териальную поддержку, которая соответствует его специфическим
потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в об-
щественной жизни, гарантирует достойное человека существование.
Обязанность государства обеспечить достойный уровень жизни
каждому находит практическое воплощение в высоких объемах соци-
альных расходов развитых современных государств. Доля социальных
расходов в Швеции составляет 1/3 ВНП, в ФРГ и Италии — 1/4, в
США и Великобритании — 1/5. Такой уровень социальных расходов,
позволяющий реализовать социальное обеспечение, дополнительные
пособия по безработице, право на получение образования, жилье, до-
ступ к ценностям культуры, должен опираться на высокоразвитую
экономику, принципы права и справедливости, стремление к гармо-
низации общественных отношений и устранению резких неравенств.
Однако даже эти условия не обеспечивают социального благоденствия
всех граждан. Процесс развития социального государства не одноли-
нейное поступательное достижение к поставленной цели — обеспече-
нию достойного уровня жизни граждан. Это — сложное и противо-
речивое определение социальной политики, в котором есть свои успе-
хи и неудачи, взлеты и падения. На уровень социальности госу-
дарства немалое влияние оказывает политическая ориентация пра-
вительств (социал-демократы, консерваторы), соотношение сил поли-
тических элит общества.
1 Государственное право Германии. Т. 1. С. 67.
§ 1. Причины и условия формирования социального государства
5. На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что ос-
новные принципы социального государства — достоинство человека,
справедливость, ответственность, преодоление формально-юридичес-
кого равенства с целью устранения резких расхождений материаль-
ных статусов индивидов. Путь к реализации этих принципов, как уже
отмечалось, длительный, а по сути дела 'те- нескончаемый. П. Нов-
городцев писал, что «возлагая на себя благородную миссию обще-
ственного служения, оно (государство. — Е. Л.) встречается с необхо-
димостью реформ, которые лишь частью осуществимы немедленно, а
в остальном либо вовсе не осуществимы, или осуществимы лишь в от-
даленном будущем и, вообще говоря, необозримы в своем дальней-
шем развитии и осложнении»1.
Причины этих сложностей не только в степени развитости эко-
номики, но и в вечном противостоянии принципов свободы и равен-
ства. Полная гармонизация этих принципов практически невозмож-
на. Условие их сосуществования — строго сбалансированное ограни-
чение свободы экономической деятельности (преимущественно эко-
номическими, а не юридическими методами) и стремление к постоян-
ному повышению жизненного уровня людей, понимание недостижи-
мости абсолютного фактического равенства. Последнее является
следствием разности людей — их способностей, талантов, инициатив-
ности, трудолюбия, физического и психического состояния. Поэтому
цель социального государства не устранение неравенства, а «вырав-
нивание неравенств», устранение резкого различия в имущественном
положении, повышение социального статуса индивида для обеспече-
ния всем членам общества достойного уровня жизни.
X. Ф. Цахер раскрывает различные средства и способы, кото-
рые государство применяет для смягчения социального неравенства.
Это социальные коррективы, вносимые в частноправовые отношения
(трудовое право, правовая защита квартиросъемщиков и арендато-
ров), государственное воздействие на общественные отношения
(охрана труда, надзор за воспитанием, помощь молодежи); обеспече-
ние общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование
цен, обязательность заключения договоров о снабжении энергией
и т. п.); предоставление государственных учреждений частным лицам
(в сфере обслуживания, образования, здравоохранения); создание
1 Новгородцев П. Указ. соч. С. 340.
118 Глава III. Права человека и социальное государство
благоприятных социальных условий существования посредством ус-
тановления обязанностей частных лиц (например, по отношению к
инвалидам); улучшение социального положения путем государ-
ственных выплат (социальных пособий); сглаживание имущественно-
го неравенства за счет средств, мобилизуемых государством (налогов,
взносов, пошлин); перераспределение ценностей (например, путем
земельной реформы); смягчение экономического неравенства путем
обобществления некоторых экономических ценностей или их переда-
чи в общественную собственность и др.1 Поиск способов реагирования
государства на социальное неравенство идет постоянно. При этом
важно, чтобы социальное государство, реализующее свою ответствен-
ность за осуществление экономических, социальных и культурных
прав, в то же время не нарушило автономии общественного развития,
соблюло «меру свободы» участников экономических отношений, не
снизило личного чувства ответственности у адресатов его социальной
функции.
Однако как бы ни была сложна роль социального государства в
современном обществе, без нее невозможно осуществление не только
экономических, социальных и культурных прав, но и прав «первого
поколения» — политических и личных. При необеспеченности соци-
альной стороны жизнедеятельности людей, достойного уровня их
жизни деформируется вся структура прав и свобод человека: снижа-
ется политическая активность, возрастает политическая апатия и не-
верие в государство, далеко не всегда доступны индивиду юридичес-
кие гарантии прав и свобод (например, право на защиту). Социальная
незащищенность порождается нередко отсутствием основного граж-
данского (личного) права — права частной собственности. Проблемы
материального обеспечения нередко играют решающую роль при
проведении выборов в представительные органы, в предвыборной
борьбе за пост президента и т. д. Поэтому социальное государство, за-
дача которого — создание условий и ответственность за реализацию
«второго поколения» прав человека, оказывает самое непосредствен-
ное воздействие на осуществление всего единого комплекса прав и
свобод человека.
Социальное государство и рыночная экономика в процессе вза-
имодействия должны преодолевать свои антагонизмы. Понятие соци-
1 См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 68—69.
§ 2. Пути формирования социального государства
ально ориентированной рыночной экономики получает и далее все
больше будет получать признание и распространение. Это неизбеж-
ный путь гуманизации общественной жизни, снижения противостоя-
ний в обществе, формирования солидарности сограждан, повышения
нравственности всех социальных групп и индивидов. Современные
государства должны не только охранять свободу, но и считаться с нео-
боримым стремлением людей к равенству, которое возникло в давние
времена и не уничтожаемо никакими законами рыночной экономики.
Об этом блестяще написал А, Токвиль: «Я думаю, что демократичес-
кие народы испытывают естественное стремление к свободе; будучи
предоставлены самим себе, они ее ищут, любят и болезненно
переживают ее утрату. Однако равенство вызывает в них страсть,
пылкую, неутолимую, непреходящую и необоримую; они жаждут
равенства в свободе, и, если онаим недоступна, они хотят равенства
хотя бы в рабстве... Это справедливо для всех времен и особенно для
наших дней. Какие бы люди и какие бы власти ни захотели восстать
против этой непобедимой силы, они будут опрокинуты и уничтожены
ею»1. Написанные более 150 лет назад, эти слова являются очень
современными в наши дни, когда принципы свободы и равенства дол-
жны быть гарантированы в границах возможностей развитых госу-
дарств путем дополнения юридического формального равенства
равенством фактическим в тех объемах, которые не окажутся губи-
тельными для свободы.