Правовое регулирование обязанностей органов исполнительной власти как средство защиты прав и свобод граждан
1. Эффективная защита прав и свобод граждан в сфере испол-
нительной власти требует четкого правового закрепления не только
прав граждан, но и корреспондирующих этим правам обязанностей
соответствующих государственных органов. Роль регулятора в этой
сфере призван выполнять закон, который должен в полной мере соот-
ветствовать нормам Конституции РФ. Не меньшее значение имеет и
то обстоятельство, что, как правило, установление обязанностей
граждан в сфере исполнительной власти должно определяться фе-
деральным законом. Обратимся в связи с этим к ст. 71 Конституции
РФ, п. «в» которой указывает, что в ведении Российской Федерации
ю*
282 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
находятся «регулирование (курсив наш. — Н. С.) и защита прав и сво-
бод человека и гражданина». Характерны в этом отношении и поло-
жения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ кон-
ституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных ин-
тересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности го-
сударства».
Но это обстоятельство не исчерпывает решения проблемы за-
щиты прав личности в сфере исполнительной власти. Не следует за-
бывать, что в процессе реализации своих конституционных прав и
свобод человек по большей части сталкивается с органами государ-
ственного управления на различных уровнях и нередко встречается с
проявлениями произвола и беззакония. Эту печальную реальность
вынужден был особо подчеркнуть Президент РФ в своем Послании к
Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в
России». В частности, было указано, что в последние годы бюрократи-
ческий аппарат почувствовал свою бесконтрольность, попытался под-
чинить своим корыстным интересам государственные институты, что
силен еще произвол властей и в центре, и на местах1.
На наш взгляд, одним из способов противодействия такому про-
изволу является заполнение российского «разреженного» правового
пространства такими законодательными актами, которые являлись
бы эффективным средством защиты прав гражданина. Особое значе-
ние имело бы законодательное закрепление, во-первых, обязанностей
органов исполнительной власти по отношению к гражданам, во-
вторых, эффективных способов контроля и надзора за работой долж-
ностных лиц, в-третьих, установление реальной ответственности го-
сударственных служащих (должностных лиц) за нарушение прав и
свобод человека и гражданина2.
Надо заметить, что законодательное (прежде всего на уровне
Конституции) регулирование прав и свобод человека и гражданина,
непосредственное действие Конституции в ряде случаев не снимают
необходимости дальнейшей конкретизации и детализации в норма-
1 См.: Российская газета. 1995. 17 февр.
2 См.: ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Россий-
ской федерации» от 31 июля 1995 г. (Собрание законодательства РФ. 1995. №31.
Ст.2990).
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти 283
тивных актах управления конституционных норм, поскольку именно
этими актами, как правило, регламентируется компетенция тех или
иных органов управления, определяются их взаимоотношения с
гражданами. Возьмем, например, реализацию гражданином его кон-
ституционного права на образование (ст. 43 Конституции РФ и Закон
РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г.). Закон «Об образовании»1
относит к ведению федерального Правительства определение порядка
утверждения государственных образовательных стандартов, типовых
положений об образовательных учреждениях, оказания социальной
помощи гражданам, нуждающимся в ней для получения образования.
Государственный комитет РФ по высшему образованию утверждает
обязательные для государственных высших учебных заведений Пра-
вила приема в вузы, Правила аттестации лиц, оканчивающих вузы.
Практически в каждой отрасли управления мы встречаемся с
аналогичной ситуацией. В этой же связи следует, на наш взгляд, со-
гласиться с автором комментария к ст. 42 Конституции РФ (о праве
гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную ин-
формацию о ее состоянии...), когда он отмечает, что для последова-
тельного соблюдения экологических прав граждан требуется «созда-
ние юридических механизмов и процедур с учетом реальных экологи-
ческих, экономических, культурных и иных условий России»2. Дума-
ется, что справедливо подчеркивается в книге «Гражданин и аппарат
управления в СССР», что об объеме прав, свобод и обязанностей
граждан, о механизме их реализации можно судить на основе анализа
не только законов, но, как правило, и ряда нормативных актов госу-
дарственного управления3. По поводу необходимости конкретизации
ряда норм Конституции и их опосредованного действия интересные
мысли высказаны Б. Эбзеевым и В. Радченко в статье «Прямое дейст-
вие Конституции Российской Федерации и конкретизация ее норм»4.
Вместе с тем это обстоятельство обусловливает необходимость
контроля за соответствием актов управления закону, за соответстви-
ем любого акта управления общим требованиям законности. А таки-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
2 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 235.
3 См.: Гражданин и аппарат управления в СССР. М., 1982. С. 20.
4 См.: Российская юстиция. 1994. № 7. С. 7—12.
284 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
ми общими требованиями, если подходить к ним с позиций положе-
ний новой Конституции РФ, являются следующие.
Во-первых, необходимо обеспечить четкое и обоснованное с точ-
ки зрения соответствия Конституции определение полномочий (прав
и обязанностей) органа исполнительной власти, особенно взаимоот-
ношений данного органа с гражданином, обязанностей этого органа
обеспечить реализацию субъективного права гражданина, а при необ-
ходимости защитить его права и свободы законными средствами.
Далее, каждый акт управления должен быть издан в пределах
компетенции данного органа исполнительной власти. В противном
случае должен вступить в действие механизм обжалования и опро-
тестования этого акта: пересмотр его вышестоящим органом в поряд-
ке субординации; признание недействующим целиком или в отдель-
ной части по решению суда; опротестование прокурором в порядке
общего надзора. Наконец, и сам орган исполнительной власти может
исправить допущенную им ошибку.
Общеобязательное требование к акту управления заключается
также в том, что он должен быть издан в той форме (постановление,
решение, приказ, инструкция и т. п.), которая определена в положе-
нии об этом органе. Акт должен быть принят также в установленном
порядке (коллегиально или путем единоличного решения руководи-
теля органа, быть утвержденным или одобренным несколькими упол-
номоченными на то органами; быть изданным по согласованию с
другими органами и т. д.).
Не менее важным является и следующее требование: норматив-
ный акт федерального министерства, государственного комитета, ве-
домства, затрагивающий права и свободы граждан, подлежит обяза-
тельной публикации в официальных изданиях; до публикации он
должен пройти государственную регистрацию в Министерстве юсти-
ции РФ. Применительно к изложенному требованию надо, прежде
всего, иметь в виду положение ст. 15 Конституции РФ, согласно ко-
торому любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они
не опубликованы официально для всеобщего сведения.
2. Административно-правовые аспекты защиты прав и свобод
граждан следует рассматривать в контексте реализации органами ис-
полнительной власти их обязанностей, предусмотренных Конститу-
цией РФ, федеральными законами, а также принятым в соответствии
с указанными актами законодательством субъектов РФ.
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти 285
| L |
В этой связи целесообразно рассмотреть обязанности соответ-
ствующих органов применительно к следующим правам и свободам
граждан1:
а) право граждан на участие в решении государственных дел
(ст. 32 Конституции РФ), в том числе право на замещение должно-
стей в государственном аппарате на основе назначения, выборов, на
конкурсной основе, на основе контракта. Отсюда вытекает обязан-
ность органа исполнительной власти рассмотреть заявление гражда-
нина, определить, руководствуясь законом, соответствует ли данное
лицо требованиям, предъявляемым к занятию конкретной должности,
обеспечить проведение конкурса и т. п.2 При этом должно соблюдать-
ся конституционное требование о равном доступе к государственной
службе;
б) право граждан на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы (ст. 30 Конституции РФ). Это право обус-
ловливает обязанность органа исполнительной власти, в том числе
Министерства юстиции РФ и органов юстиции в субъектах РФ, на ко-
торые возложена государственная регистрация общественных объеди-
нений — юридических лиц, обеспечить возможность гражданам
реально создать то или иное республиканское (общероссийское) или
региональное объединение при условии выполнения определенных
требований закона. Органы исполнительной власти не имеют права
вмешиваться во внутриорганизационную деятельность общественных
объединений, изменять их уставы, ограничивать возможности поль-
зования находящимся в их законном ведении имуществом и т. п.
Для государственных служащих также, как правило, нет препятствий
к участию в деятельности многих общественных объединений. Иск-
лючение составляют судьи, военнослужащие, сотрудники правоохра-
нительных и некоторых других государственных органов, в отноше-
нии которых в соответствующих актах о компетенции этих органов
1 Мы воспользовались удачной, на наш взгляд, схемой, предложенной А. П. Але-
хиным и Ю. М. Козловым в учебнике «Административное право Российской Фе-
дерации» <М.,1994. С.87—91).
2 См., например: Федеральный закон «Об основах государственной службы
Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (Собрание законодательства РФ. 1995
№31. Ст.2990).
3 См., например: ст. 17, 21, 39, 40, 45 и другие статьи Федерального закона
«Об общественных объединениях» от 19 мая 1995. (Собрание законодательства РФ.
1995. №21. Ст. 1930).
286 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
оговорено запрещение принадлежности к политическим партиям и
движениям1;
в) право граждан проводить собрания, митинги и демон-
страции, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ) означает
обязанность органа исполнительной власти (местной администрации)
при соблюдении инициаторами соответствующего мероприятия
определенных условий (своевременное уведомление о намеченном
публичном мероприятии, поданное в письменной форме в компетент-
ный орган, соблюдение установленного порядка проведения этого ме-
роприятия и т. п.) обеспечить необходимые условия для реализации
этого права. Речь идет об обязанности рассмотреть уведомление в ус-
тановленный срок, в случае разрешения мероприятия обеспечить ох-
рану и соблюдение общественного порядка.
Все эти меры нашли отражение в Указе Президента РФ «О
порядке организации и проведении митингов, уличных шествий, де-
монстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г.2 Следует также
учесть, что действия местной администрации в связи с запрещением
или иным ограничением намеченного публичного мероприятия могут
быть обжалованы инициаторами этого мероприятия в суд в соответст-
вии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.3;
г) право каждого на свободу и личную неприкосновенность
(ст. 22 Конституции РФ); право на неприкосновенность частной жиз-
ни, личную и семейную тайну; право на тайну переписки (ст. 23 Кон-
ституции РФ); право на неприкосновенность жилища (ст. 25 Консти-
туции РФ) означают одновременно обязанности органов исполни-
тельной власти осуществлять свои функции и полномочия с учетом
гарантий перечисленных прав человека и гражданина. Орган испол-
нительной власти не может применить такую санкцию, как адми-
нистративный арест (ст. 32 КоАП). В административном порядке
можно задержать гражданина, как правило, на срок до трех часов
1 См., например: ст. 20 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (Ведомо-
сти Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.
503). См. также комментарий к ст. 30 Конституции РФ в книге «Конституция Россий-
ской Федерации. Комментарий» (с. 183—188).
2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 22.
Ст.1216.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19.
Ст.685.
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти 287
(ст. 240 КоАП); личный досмотр, досмотр вещей и имущества возмо-
жен лишь в строго определенных случаях (ст. 242 КоАП). Характерно
также, что Законами о милиции, о внутренних войсках, об оператив-
но-розыскной деятельности, о чрезвычайном положении впервые в
практике российского законодательства подробно урегулированы ос-
нования и порядок применения мер физического воздействия, специ-
альных средств и оружия по отношению к лицам, нарушающим
правопорядок и совершающим правонарушения. Интересна в этом от-
ношении и ст. 5 Закона «О милиции» «Деятельность милиции и права
граждан». В ней подчеркивается, что милиции запрещается прибегать
к обращению, унижающему достоинство человека, что всякое ограни-
чение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на
основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Милиции
запрещается разглашать сведения, относящиеся к личной жизни
гражданина, порочащие его честь и достоинство или могущие повре-
дить его законным интересам.
В Законе «О милиции» подчеркивается, что она призвана защи-
щать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность от
преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1). Особое
внимание законодатель уделил формированию обязанностей мили-
ции (в ст. 10 Закона «О милиции» из 24 пунктов, определяющих
перечень этих обязанностей, 12 имеют непосредственное отношение к
решению вопросов, непосредственно связанных с правами и законны-
ми интересами граждан). Речь идет о таких обязанностях, как обя-
занность оказывать помощь гражданам, пострадавшим от противо-
правных действий и несчастных случаев, а также находящимся в бес-
помощном либо ином состоянии, опасном для здоровья и жизни;
принимать и регистрировать заявления и сообщения о преступлениях
и иных событиях, угрожающих личной безопасности; производить
учет и регистрацию автотранспортных средств; принимать при чрез-
вычайных событиях меры по спасению людей; обеспечивать сохран-
ность найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценно-
стей и т. п.
В Законе «О милиции» подробно расписаны права милиции по
отношению к гражданам (ст. 11), в том числе право требовать от
граждан прекращения противоправных деяний; проверять докумен-
ты, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания
подозревать гражданина в совершении преступления или адми-
288____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
нистративного проступка; составлять протоколы об административ-
ных правонарушениях, осуществлять административное задержание;
временно запрещать или ограничивать движение пешеходов и тран-
спорта. Специальный раздел Закона определяет условия и пределы
применения милицией физической силы, специальных средств и ог-
нестрельного оружия.
Таким образом, Законом определена компетенция милиции в
ее взаимоотношениях с гражданами. Это, разумеется, не означает,
что данный Закон идеален; он, безусловно, имеет определенные недо-
статки, которые справедливо критиковались в печати. Тем не менее
следует отметить, что полное перечисление обязанностей и прав
органа исполнительной власти является непременным условием за-
конности нормативного акта и определенной правовой гарантии прав
и свобод гражданина.
Основания и порядок вторжения правоохранительных органов
исполнительной власти в личную жизнь человека (имеются в виду спе-
цифические методы наблюдения, контроль почтовых отправлений,
прослушивание телефонных и иных переговоров, применение аудио-
записи, кинофотосъемок и т. п.) регламентируются ныне Федераль-
ным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 ав-
густа 1995 г.1, а также Законом РФ «О федеральных органах налого-
вой полиции» от 24 июня 1993 г2. Однако некоторые нормы этих зако-
нов подвергаются справедливой критике, поскольку они не в полной
мере соответствуют нормам Конституции и Международным пактам о
правах человека3;
д) право гражданина на свободное передвижение, выбор места
жительства и места пребывания на территории Российской Феде-
рации (ст. 27 Конституции РФ) одновременно означает также нали-
чие конкретных обязанностей у соответствующих органов исполни-
тельной власти. Они предусматриваются Законом РФ «О праве граж-
дан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребы-
вания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33 Ст. 3349
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
1993. № 29. Ст. 1114; Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 4973.
3 См. Комментарий к ст. 23 Конституции РФ в книге «Конституция Российской
Федерации. Комментарий» (с. 153).
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти 289
1993 г.1 В Законе установлены основные правила регистрации
граждан по месту пребывания и месту жительства в целях создания
необходимых условий для реализации прав и свобод граждан, а также
исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, госу-
дарством и обществом. Вводимая новая система регистрации граждан
существенно отличается от ранее действовавшей системы прописки.
Закон учитывает необходимость защиты прав гражданина от возмож-
ных незаконных действий административных органов, значительно
ограничивая перечень документов, необходимых для регистрации по
месту жительства, давая исчерпывающий перечень случаев, при ко-
торых орган регистрации и учета граждан (сейчас это органы внут-
ренних дел) вправе снять гражданина с регистрации по месту житель-
ства.
Законом также исчерпывающе определены основания ограни-
чения права граждан на свободу передвижения, выбор места житель-
ства и места пребывания. Исходя из международно-правовых норм и
действующего законодательства РФ определено, что такие ограниче-
ния могут иметь место в пограничной полосе, в закрытых военных
городках, в закрытых административно-территориальных образова-
ниях (в целях охраны государственной безопасности); на территори-
ях, где введено чрезвычайное или военное положение (в целях обес-
печения общественного порядка); в зонах экологического бедствия,
на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с
опасностью распространения инфекционных и массовых неинфекци-
онных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и
режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (в ин-
тересах охраны здоровья людей).
Законом предусмотрена судебная защита права граждан на сво-
боду передвижения, выбор места пребывания и места жительства, а
также возможность обжалования по административной линии дейст-
вия или бездействия государственных органов и иных лиц, нарушив-
ших права гражданина.
Административно-правовые отношения между гражданином и
органом исполнительной власти в связи с выездом из России за гра-
ницу и въездом в Российскую Федерацию также должны быть
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993
№32. Ст. 1227.
290 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
определены федеральным законом. Этот закон должен быть принят во
исполнение ст. 27 Конституции РФ. Проект такого закона находится
в Государственной Думе. Он призван конкретизировать права и обя-
занности граждан в связи с выездом за пределы России и въездом на
ее территорию и одновременно установить обязанности органов
внутренних дел по осуществлению процедуры выдачи заграничного
паспорта. Например, установить максимальный срок для оформления
документа, определить исчерпывающий перечень оснований, при на-
личии которых в выдаче паспорта или выезде за пределы России мо-
жет быть отказано.
Закон должен предусмотреть и процедуру обращения гражда-
нина в суд, если должностным лицом нарушены его права либо на-
рушен порядок оформления документов, предусмотренный законом;
решить вопрос о возможности взыскания материального ущерба, при-
чиненного гражданину органом исполнительной власти (должност-
ным лицом), по вине которого нарушено право гражданина на выезд
за пределы России или въезд на ее территорию.
Пока же вопросы выезда за пределы Российской Федерации и
въезда на ее территорию регламентируются Законом СССР 1991 г. с
учетом постановлений Правительства РФ, принятых в 1993 г. и преду-
сматривающих меры по обеспечению права граждан Российской Фе-
дерации на свободный въезд-выезд1.
В связи с изложенным следует отметить, что применительно к
рассматриваемой категории прав и свобод личности особое значение
имеет четкая правовая регламентация обязанностей правоохрани-
тельных органов, относящихся к системе органов исполнительной
власти.
Одной из целей уточнения полномочий этих органов является
радикальное улучшение практики применения законодательства, за-
щита прав и свобод человека и гражданина.
Государственная Дума в Постановлении от 23 ноября 1994 г.
«Об экстренных мерах по усилению борьбы с преступностью и обеспе-
чению личной безопасности граждан в Российской Федерации»
признала крайне неудовлетворительной деятельность органов испол-
нительной власти в указанной области. Характерно, что в качестве
1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 5. Ст. 397;
№ 30. Ст. 2769; № 38. Ст. 3593.
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти 291
| L |
приоритетного направления законодательной деятельности выделено
принятие уголовного и связанных с ним уголовно-процессуального и
уголовно-исполнительного кодексов, а также кодекса об адми-
нистративных правонарушениях и вместе с тем подчеркнуто, что при
разработке этих актов следует обратить внимание «на надежную за-
щиту граждан как от преступных посягательств, так и от незаконных
действий органов государственной власти и их должностных лиц»1.
Следует отметить, что в Договоре об общественном согласии2
подчеркнута необходимость усиления ответственности правоохрани-
тельных органов за обеспечение законности и правопорядка. Одной
из составных частей такой ответственности является ответственность
правоохранительных органов перед гражданином.
Эта же мысль проведена и в Послании Президента РФ Фе-
деральному Собранию3. В Послании говорится о том, что органы ис-
полнительной власти, в особенности входящие в их систему право-
охранительные органы, несут ответственность за обеспечение личной
безопасности граждан — защиту их жизни, здоровья, достоинства и
имущества. Отсюда следует вывод, что органы исполнительной вла-
сти и их должностные лица, опираясь на нормы законодательства,
обязаны создать все необходимые экономические и организационные
условия для реального осуществления права каждого на личную без-
опасность;
е) право каждого свободно искать, получать, передавать, про-
изводить и распространять информацию любым законным способом
(ст. 29 Конституции РФ) также непосредственно связано с деятельно-
стью и обязанностями органов исполнительной власти. Права граж-
дан и обязанности органов исполнительной власти в этой сфере
регламентированы Законом РФ «О средствах массовой информации»
от 27 декабря 1991 г.4 Речь идет прежде всего о запрещении цензуры,
а также об обязанностях государственных органов и их должностных
лиц представлять сведения о своей деятельности средствам массовой
информации по запросам редакций, а также путем рассылки
справочных и статистических материалов и в иных формах. Естест-
1 Собрание законодательстваРФ. 1994. № 32. Ст. 3319.
2 См.: Российская газета. 1994. 29апр.
3 См.: Российская газета. 1995. 17 февр.
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
1992. № 7. Ст. 300; Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 169; № 24. Ст. 2256;
№ 30. Ст.2870.
292____Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
венно, что не допускается разглашение сведений, составляющих в со-
ответствии с Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля
1993 г. государственную тайну1. Характерно вместе с тем, что в ин-
тересах граждан не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычай-
ных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здо-
ровью граждан, о стихийных бедствиях, о состоянии экологии, о неко-
торых отраслях социально-культурной жизни, а также сведения о
фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах
нарушения законности органами государственной власти и их долж-
ностными лицами. Все это налагает и на органы исполнительной вла-
сти определенные обязанности по отношению к гражданам и пред-
ставляющим их интересы средствам массовой информации. Разумеет-
ся, в этой сфере могут существовать некоторые запреты, установлен-
ные законом, но эти запреты должны быть определены прежде всего в
целях обеспечения безопасности личности, охраны ее чести и досто-
инства, нравственности и здоровья населения.
Очевидно, что Законом «О средствах массовой информации»
далеко не исчерпаны средства законодательного регулирования, обес-
печивающие право каждого на информацию. В связи с этим надо со-
слаться на Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав
граждан на информацию» от 10 января 1994 г.2 Президент счел целе-
сообразной разработку проекта федерального закона о праве граждан
на информацию. В Указе были закреплены важные положения, ка-
сающиеся обязанностей государственных органов. Установлено, в ча-
стности, что деятельность государственных органов и их должностных
лиц осуществляется на принципах информационной открытости:
1) доступности для граждан информации, представляющей обществен-
ный интерес или затрагивающей их личные интересы; 2) системати-
ческого информирования граждан о предполагаемых или принятых
решениях; 3) осуществления гражданами контроля за деятельностью
государственных органов и их должностных лиц и принимаемыми
ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав
и законных интересов граждан.
В целях обеспечения права граждан на информацию была
образована Судебная палата по информационным спорам при
1 См.: Российская газета. 1993. 21 сент.
2 См.: Российская газета. 1994. 10 янв.
| L |
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти_________293
Президенте РФ1. Защите граждан от информации, искажающей
реальные факты, способствовал Указ Президента РФ «О защите
потребителей от недобросовестной рекламы» от 10 июня 1994 г.2, ко-
торый возложил на Государственный комитет РФ по антимонополь-
ной политике и поддержке новых экономических структур обязанно-
сти по контролю за рекламной деятельностью банков, финансовых,
страховых и инвестиционных организаций и граждан-предпринима-
телей для обеспечения добросовестной конкуренции и защиты прав
потребителей на получение достоверной информации. Указанный Ко-
митет наделен рядом административных полномочий для решения
этой задачи.
Рассматривая вопрос о реализации органами исполнительной
власти права граждан на информацию, нельзя не отметить Постанов-
ления Государственной Думы «О выполнении в Российской Феде-
рации статьи 29 Конституции Российской Федерации» от 10 февраля
1995 г.3 В этом акте подчеркнуто, что свободы граждан в сфере ин-
формации «слабо закреплены правовыми и организационными меха-
низмами... целые слои общества не имеют возможности выражать в
средствах массовой информации свое мнение... многие средства мас-
совой информации монополизированы органами исполнительной вла-
сти, вследствие чего не обеспечивается обратная связь граждан с госу-
дарственной властью». Такая ситуация, по мнению Государственной
Думы, негативно влияет на эффективность государственного управ-
ления в России. В связи с этим Комитету Государственной Думы по
информационной политике и связи была поручена разработка пакета
законопроектов, обеспечивающих правовые гарантии, реализацию
прав граждан, предусмотренных ст. 29 Конституции РФ.
Значительная часть обязанностей органов исполнительной вла-
сти в их взаимоотношении с гражданами связана с реализацией
предусмотренных Конституцией социально-экономических прав:
права частной собственности, в том числе на землю; права на труд в
надлежащих условиях; права на отдых, на социальное обеспечение,
1 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. «О Судебной палате по ин-
формационным спорам при Президенте Российской Федерации»//Российская газета.
1994. 10 янв.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 695.
3 См.: Российская газета. 1995. 1 марта; Собрание законодательства РФ. 1995.
№ 8. Ст. 648.
294 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
охрану здоровья и медицинское обслуживание; права на благоприят-
ную окружающую среду; права на образование; права на жилище.
Не имея возможности рассмотреть конкретные обязанности
органов исполнительной власти в каждой из упомянутых сфер,
обратим внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, в насто-
ящее время компетенция федеральных органов исполнительной вла-
сти урегулирована в общем виде федеральными законами, а также
конкретизирована принятыми на основании и во исполнение законов
нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ. Эта це-
почка управленческих отношений призвана создавать определенный
механизм реализации провозглашенного Конституцией права челове-
ка и гражданина.
Так, реализация норм Конституции, содержащихся в ст. 8, 9,
35, 36, 37 и закрепляющих право частной собственности и право каж-
дого осуществлять предпринимательскую деятельность, потребовала
принятия ряда правительственных решений. В них конкретизирован
порядок выдачи приватизационных чеков, определена программа
перевода из государственной в частную (индивидуальную и коллек-
тивную) собственность предприятий и организаций в отдельных
отраслях хозяйства. В указах Президента РФ и постановлениях
Правительства РФ установлены обязанности органов исполнительной
власти по вопросам организации и деятельности инвестиционных
фондов, порядка продажи за приватизационные чеки земельных уча-
стков. Особое внимание уделено обязанностям органов управления по
защите интересов граждан на этапе перехода от чековой к денежной
приватизации1. В целом почти треть населения страны числится в ка-
честве собственников жилья, хозяйственных, в том числе торговых,
коммунально-бытовых объектов2. Вместе с тем необходимо решать
проблему занятости населения, охраны труда на производстве неза-
висимо от форм собственности и т. п.
Основные гарантии прав граждан в сфере трудоустройства, в
том числе и защита от необоснованного увольнения, были определены
Законом о занятости населения в РСФСР от 19 апреля 1991 г. (с по-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 10. Ст. 1115.
2 См.: Приходит собственнику/Российская газета. 1995. 28 марта.
§ 2. Регулирование обязанностей исполнительной власти 295
следующими изменениями)1. Закон предусмотрел создание фе-
дерального органа исполнительной власти и территориальных
органов субъектов РФ, районов и городов (центров занятости) по
вопросам занятости населения.
В Положении о федеральной государственной службе занятости
населения в Российской Федерации, утвержденном Верховным Сове-
том РФ2, была подчеркнута обязанность этой службы строго выпол-
нять функции, возложенные на нее законом. Речь идет, например, о
принятии решения о признании безработным и постановке на учет,
выдаче в установленном порядке пособия по безработице.
Защита трудовых прав граждан также составляет обязанность
органов исполнительной власти: Министерства труда РФ и органов
исполнительной власти, входящих в его систему, специальных
органов по обеспечению надзора и контроля за соблюдением законо-
дательства о труде. Так, в обязанности Федеральной инспекции труда
при Министерстве труда РФ и подведомственных ей инспекций субъ-
ектов РФ, районов и городов входят: защита трудовых прав и дости-
жение безопасных условий труда работников, защита их от незакон-
ных действий работодателей, должностных лиц и других ответствен-
ных работников предприятий, ущемляющих их права; прием и
рассмотрение жалоб работников на нарушения их трудовых, социаль-
но-экономических прав и прав на охрану труда, принятие мер по
устранению этих нарушений3.
Следует также отметить, что Правительством РФ утверждены
система и виды нормативных актов, издаваемых федеральными ми-
нистерствами и ведомствами (перечень этих органов определен в По-
становлении Правительства), содержащих единые нормативные
требования по охране труда. Требования этих актов должны соблю-
даться юридическими лицами всех форм собственности и иными ли-
цами, в том числе гражданами-предпринимателями, при проекти-
ровании, строительстве, эксплуатации объектов, при конструирова-
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565; 1992. № 34, Ст. 1574.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.
№25. Ст. 910.
3 См.: Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда
Российской Федерации (Рострудинспекции), утвержденное Указом Президента РФ от
20 июля 1994г. (Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1476).
296 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
нии машин, механизмов и оборудования, разработке технологиче-
ских процессов, организации производства и труда1.
Определен также порядок разработки соответствующих норм и
правил органами исполнительной власти.
Правительство РФ определило обязанности органов исполни-
тельной власти по проведению обязательной сертификации постоян-
ных рабочих мест на производственных объектах, средств производ-
ства, оборудования для средств коллективной и индивидуальной за-
щиты2.
Таким образом, обязанности органов исполнительной власти,
связанные с реализацией прав и свобод граждан и обеспечением га-
рантий этих прав, находят правовое закрепление не только в актах
законодательства, но и в нормативных актах управления органов ис-
полнительной власти. На наш взгляд, в этих актах находят свое
выражение административно-правовые способы и формы защиты и
охраны прав граждан.
3. Одной из актуальных проблем защиты прав и свобод граждан
в сфере исполнительной власти является совершенствование меха-
низма охраны прав и свобод граждан при применении органами ис-
полнительной власти, наделенными административно-юрисдикци-
онными полномочиями, мер административного принуждения. В Ко-
дексе РСФСР об административных правонарушениях определен ряд
правовых мер по защите прав и свобод гражданина. В этом отношении
характерны процессуальные нормы, содержащиеся в разд. IV КоАП
«Производство по делам об административных правонарушениях».
Административно-процессуальные нормы закрепляют комплекс прав
гражданина, привлекаемого к административной ответственности.
Сошлемся в качестве примера на положения ст. 247 КоАП. В ней
перечислены права лица, привлекаемого к административной ответ-
ственности: знакомиться с материалами дела, представлять доказа-
тельства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью
защитника; выступать на родном языке и в необходимых случаях
пользоваться услугами переводчика, наконец, обжаловать постанов-
ление по делу. В ст. 248 КоАП определены права потерпевшего.
Статьи 266 (ч. 1), 267 предусматривают порядок обжалования поста-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 17. Ст. 1998.
2 См.: Постановление Правительства от 6 мая 1994 г. № 485//Российская газе-
та. 1994. 18 мая.
§ 3. Ответственность органов исполнительной власти 297
новлений по делам об административных правонарушениях, указы-
вая на суд общей юрисдикции в качестве главной инстанции,
рассматривающей соответствующие жалобы1.
Таким образом, можно отметить, что законодательное закреп-
ление административно-правового статуса гражданина и коррес-
пондирующих правам граждан обязанностей органов исполнитель-
ной власти и их должностных лиц является важной составной час-
тью государственно-правового механизма защиты прав и свобод че-
ловека и гражданина. Однако этот механизм должен реализовываться
на практике. К сожалению, здесь имеются существенные недостатки,
устранение которых требует, с одной стороны, безукоризненного
применения действующих правовых норм, с другой — совершенство-
вания нормативного регулирования, устранения пробелов и недомол-
вок в законодательных и подзаконных нормативных актах.