В сфере государственного управления

Что касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в сфере государственного управления, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие стороны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта.

Тот факт, что государство являет собой институциональное воплощение стремления к стабильности и порядку, придает поиску путей урегулирования (или разрешения) конфликтов в сфере государственного управления особое значение. Если отвлечься от довольно нетипичных ситуаций, когда отдельные чиновники или структуры пытаются обострить имеющиеся конфликты в целях получения в будущем сомнительных дивидендов, то следует признать, что в своем большинстве государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов.

Учитывая наличие как бы двух групп противоречий, характеризующих конкурентное взаимодействие контрагентов в рамках служебных норм и статусов, с одной стороны, и вне сферы действия иерархических зависимостей – с другой, можно говорить и о двух типах урегулирования и разрешения конфликтов в сфере государственного управления. Но прежде чем рассматривать различия между этими двумя типами технологий, следует сказать о том, что их объединяет, И в том, и в другом случае существует несколько вариантов осознанного отношения к конфликтам: конфликты можно вытеснить или переместить с одного уровня сферы государственного управления на другой; урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для государственных органов управления проявлений; разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий; подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.

Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом. В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм, т.е. предотвратить перетекание конфликта от "кризиса к насилию". Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта – проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуация. Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, – от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества. Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон, и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).

Благодаря своему доминирующему положению, руководство государственных учреждений выполняет роль своеобразного центра организации среды, сглаживающей течение служебных конфликтов (например, инициирует формирование различного рода комиссий, в том числе контролирующих соблюдение служащими норм профессиональных этических кодексов, служб психологической помощи персоналу и т.д.). В этом смысле нередко говорят об использовании руководством государственных учреждений стратегий "минимальной", "средней" и "максимальной" эффективности, предусматривающих соответственно эволюцию его усилий от конструирования тех или иных институциональных структур, призванных примирить соперничающие стороны, вплоть до создания и поддержания в государственном учреждении постоянного климата сотрудничества и взаимоподдержки служащих.

Во внешней для конкретного государственного учреждения среде подобное купирование конфликтов, если не хватает сугубо административных рычагов воздействия, требует подключения органов политического управления, не заинтересованных в наличии какой-нибудь значительной напряженности в государственном аппарате. Показательно, что при урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам "конструирования общественного мнения", обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении, напластовании различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым.

Тем не менее, постоянное использование вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усилению внутренней энергетики сферы государственного управления. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы, подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих.

Что касается тех типов противоречий в сфере государственного управления, которые лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, то они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю и управлению течением конфликта. Следует, однако, учитывать, что в данном случае применение тех или иных технологий прямо зависит от различий в понимании самой процедуры сознательного регулирования подобных отношений. Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются «инженерный», гуманитарный и собственно управленческий подходы.

Согласно постулатам "инженерного" подхода, конфликт является той ситуацией, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов и/или в области их мышления.

Со своей стороны, приверженцы "гуманитарной" парадигмы делают упор на активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз.

Сторонники "управленческого" подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые бы сближали их позиции, позволяя при этом достигать собственных целей.

Но какой бы подход ни использовался, все они предполагают решение ряда универсальных задач, к которым, в частности, относятся: предотвращение возникновения конфликта или его перехода в фазу, значительно увеличивающую социальную цену его урегулирования; выведение на поверхность всех латентных, теневых, неявных конфликтов, чтобы избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно среагировать; минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта, в смежных областях жизни и деятельности с тем, чтобы не сдетонировать более широкие потрясения, на урегулирование которых потребуются дополнительные ресурсы и энергия.

На практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой развития конфликтного взаимодействия, что свидетельствует о необходимости определения этапов в управлении конфликтом. При выделении такого рода этапов некоторые специалисты считают возможным абстрагироваться от реального хода эволюции конфликта, предлагая следующую последовательность действий:

институционализация (установление определенных, облегчающих контроль за развитием противоречий единых норм и стандартов поведения сторон);

легитимизация (узаконение – в том числе и государственное – норм взаимодействия субъектов);

структурирование конфликтующих групп (выделение ключевых фигур, излагающих позиции сторон– участников конфликта);

редукция (последовательное ослабление конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или организационный уровни).

По мнению других специалистов, этапы в управлении конфликтом должны определяться прежде всего фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются особые технологии для фазы возникновения, развития и завершения конфликта. Подобный подход, как представляется, более обоснован, ибо позволяет теснее увязывать управленческие технологии со спецификой конкретного конфликта и, в конечном счете, с эволюцией его наиболее важных показателей: "статуса и соотношения (баланса) сил" участников спора. Рассмотрим его подробнее.

Согласно представлениям сторонников ориентации на естественное развитие противоречий, на стадии возникновения конфликта прежде всего требуется установить подлинные причины разногласий, отделив их от непосредственного повода; дать оценку характера конфликта; структурировать групповые позиции; определить правила и нормы взаимодействия сторон; создать благоприятные внешние условия для проистекания конфликта, а также решить целый ряд специальных технических проблем (обеспечить надлежащие материальные ресурсы для управления ситуацией, установить соответствующие коммуникации, подготовить кадры и т.д.).

Второй этап предполагает отслеживание воздействующих на ситуацию факторов, число которых по мере развертывания конфликта постоянно возрастает. Расширяя информационное поле контроля, здесь необходимо уточнить образы и позиции конфликтующих сторон (а кое в чем и пересмотреть их по сравнению с начальным этапом действий); постараться проникнуть в подлинные замыслы контрагентов и раскрыть их возможную тактику; определить рамки допустимого вмешательства; оценить возможности партнеров и противников конфликтующих субъектов. Подобное расширение информационного поля позволит выявить новые обстоятельства, влияющие на "фоновые" (ценностные) и ситуативные представления противоборствующих сторон и их взаимоотношения с союзниками; скорректировать динамику так называемого приписывающего искажения, заставляющего стороны объяснять любые поступки контрагента злым умыслом; решить новые "технические" проблемы коммуникации. При этом главной задачей остается сближение позиций сторон и поиск средств целенаправленного влияния на их отношение друг к другу. Одновременно требуется совершенствовать организационную структуру управляющей системы, изменять способы коммуникационного взаимодействия, поддерживать действие правовых и моральных норм и т.д.

На завершающем этапе характер контролирующих процедур зависит, прежде всего, от того, по какому из двух сценариев пошло развитие событий: движется ли конфликт в направлении примирения сторон, либо, несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация (в последнем случае целесообразно повторить все описанные выше действия еще раз, учитывая изменение внешних и внутренних параметров развития конфликта).

Примирение конфликтующих сторон может иметь как принудительный, так и мирный характер и проявляться либо в разрешении спора, либо в полном или частичном его урегулировании. Говоря о мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие формы примирения: достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций; взаимные уступки, обусловленные истощением ресурсов одной или нескольких сторон; сближение позиций благодаря обретенному в ходе спора взаимному уважению и пониманию субъектами позиций друг друга.

Принудительное же примирение предполагает обретение одной из сторон дополнительных ресурсов, обеспечивающих ей превосходство, или изоляцию, а то и полное "уничтожение" одного из соперников (например, увольнение человека или упразднение какого-либо ведомства).

Комбинирование различных вариантов действий в соответствии с типом, временем и характером развития противоречий дает возможность не только контролировать и управлять течением конфликта, но и получить итоговые результаты, благотворно влияющие на контроль за всеми процессами в сфере государственного управления.

Проведенный конфликтологами анализ позволил также в качестве одной из форм предупреждения конфликтов в сфере государственного управления выделить мероприятия по организации работы, подготовке и контролю за работой государственного служащего. Основными направлениями этих мероприятий являются следующие:

Четкая должностная классификация, ясно определяющая круг и объем обязанностей каждого чиновника и необходимую для их исполнения квалификацию. Квалификация и соответствие чиновников занимаемым должностям обеспечивается через занятие ими постов на основе предыдущих заслуг, сдачи специальных экзаменов и прохождения конкурса, а уже во время работы – за счет их переобучения и прохождения специальной аттестации.

Наличие развитой и качественной системы подготовки управленческих кадров.

Четкая организация процесса профессиональной подготовки будущих чиновников-управленцев, основными принципами которого являются: тщательный отбор кандидатов, которому способствует престиж высшей государственной службы (оплата, льготы, перспективы карьерного роста) и острая конкуренция выпускников лучших вузов за высокие посты; небольшое число кандидатов на получение управленческого образования; разумный подход к содержанию процесса обучения будущего управленца – основной акцент в нем делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение реальных навыков управления большими организациями, на развитие у менеджеров способности решать реальные проблемы (достигается, в том числе, и через обмен и стажерскую практику в частных банках и кампаниях); стремление готовить не узких специалистов по конкретным областям управления, а управленцев-универсалов, способных эффективно работать на самых разных постах.

Разветвленная система государственного и гражданского контроля за работой чиновников: контроль деятельности госаппарата со стороны парламента и его комиссий – квалифицированный парламент с хорошо организованной и влиятельной оппозицией правящей партии способен успешно осуществить эту функцию; судебный контроль – то есть возможность обжаловать действия конкретных государственных чиновников в общих и специальных судах; контроль со стороны специального уполномоченного по правам человека, такой контролер не только реагирует на конкретные совершенные госчиновниками нарушения прав граждан, но и дает общие рекомендации по совершенствованию деятельности госаппарата; при этом деятельность уполномоченного по правам человека может быть эффективной только в тех обществах, в которых государственная система настроена на ликвидацию подобных нарушений; финансовый контроль – т.е. проверка финансовой отчетности (о личных доходах и расходах чиновников) государственных учреждений.

Наличие целого комплекса специальных мер по борьбе с коррупцией, не позволяющих ей непомерно разрастаться и парализовать работу госаппарата, среди которых: контроль за чиновниками со стороны налоговой инспекции – она оценивает доходы чиновников, размер их личного имущества и произведенные расходы, что позволяет выявить возможные незаконные источники обогащения; создание специальных антикоррупционных органов; использование широкого арсенала методов для борьбы с коррупцией, которые делятся на частные и общие организационные, к частным относятся: горячие телефонные линии и специальные ящики для жалоб в легкодоступных местах, собирающие информацию о злоупотреблениях; использование добровольных и специально внедренных в государственные учреждения агентов; привлечение иностранных аудиторских фирм для анализа финансовой деятельности учреждений.

В число общих организационных методов входят: повышение зарплаты и поощрение профессионального и карьерного роста чиновников; реорганизация работы бюрократических учреждений, в т.ч. более четкое распределение обязанностей между государственными учреждениями, упорядочение инструкций (для уменьшения возможностей их произвольного толкования), уменьшение числа формальных препятствий при получении клиентами услуг чиновников; ужесточение наказаний за должностные злоупотребления и регулярная ротация госслужащих в наиболее "уязвимых" для коррупции подразделениях.

Глава VI