А. б. агапов 15 страница
Имущественные права автономного учреждения ограничены обеспечением публичных потребностей, указанных в уставе и решениях публичного органа, наделенного правомочиями собственника[247]. Применительно к федеральному имуществу, переданному в оперативное управление автономному учреждению, правомочиями собственника наделяется Росимущество или иной публичный орган, определенный постановлением Правительства РФ о создании автономного учреждения[248]. Функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения осуществляют федеральные агентства, в редких случаях — федеральные министерства или федеральные службы по согласованию с Росимуществом[249].
Корпоративные правомочия
Публичный статус автономного учреждения включает в себя его права и обязанности в отношениях с учредителем; создаваемым им наблюдательным советом; органами исполнительной власти, к ведению которых отнесены полномочия контроля и надзора; иными публичными органами. Корпоративные права автономного учреждения включают в себя его имущественные правомочия, предназначенные исключительно для обеспечения внутриорганизационных потребностей. В частности, к ведению автономного учреждения отнесено распоряжение прибылью, полученной:
при проведении работ или оказании публичных услуг, отнесенных к его деятельности;
пользовании объектами недвижимости и движимым имуществом;
проведении работ, оказании платных услуг, определенных уставом автономного учреждения, но не относящихся к его основной деятельности[250].
Автономное учреждение самостоятельно распоряжается объектами недвижимости или движимыми вещами, приобретенными за счет средств собственной предпринимательской деятельности, за исключением:
а) инвестиционных проектов, осуществляемых им в качестве учредителя или участника других юридических лиц. Распоряжение финансами или иным имуществом в этих случаях производится с согласия учредителя[251]. Для реализации таких проектов необходимо получить письменное согласие федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ (применительно к автономным учреждениям, созданным на основе государственного имущества) либо муниципального органа (в части учреждений, созданных на базе муниципального имущества). В соответствии с разграничением полномочий между наблюдательным советом, иными органами автономного учреждения и его учредителем указанные полномочия отнесены к исключительному ведению учредителя[252];
б) случаев распоряжения имуществом, применительно к которым установлен особый порядок публичного санкционирования, например, при совершении так называемых крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя автономного учреждения. Распоряжение имуществом, приобретенным учреждением за счет средств собственной предпринимательской деятельности, в этих случаях осуществляется с предварительного согласия наблюдательного совета.
Автономное учреждение в качестве одного из получателей бюджетных средств получает субвенции и субсидии из федерального бюджета (применительно к учреждениям, созданным на основе федерального имущества), бюджета субъекта РФ или муниципального бюджета (в части учреждений, созданных на основе имущества субъекта РФ или муниципального имущества). Объектом бюджетного финансирования может быть только основная деятельность автономного учреждения; не относящиеся к ней работы или услуги обеспечиваются за счет собственной предпринимательской деятельности, при этом основным источником финансирования является прибыль, полученная от оказания платных публичных услуг. Финансовое обеспечение основной деятельности учреждения может происходить из любых не запрещенных федеральными законами источников, в частности пожертвований от коммерческих организаций, общественных объединений или физических лиц, заинтересованных в получении публичных услуг, оказываемых учреждением[253]. Таким образом, автономное учреждение наделено финансовыми правомочиями во взаимоотношениях не только с государственными и муниципальными органами, но и с непубличными субъектами.
Прибыль, полученная автономным учреждением, используется им по целевому назначению, т.е. для обеспечения полномочий, определенных его уставом. Изъятие части прибыли учредителем и ее использование в иных публичных целях, не связанных с уставной деятельностью учреждения, допускается: а) в случаях, предусмотренных финансово-хозяйственным планом; б) в случаях, когда заключаемая учреждением крупная сделка предусматривает отчисление части прибыли; в) при пользовании недвижимостью, переданной в оперативное управление автономному учреждению (например, учредитель вправе изъять часть доходов, полученных в виде арендных платежей)[254]. Таким образом, автономные учреждения наделены меньшим объемом имущественных правомочий в сравнении с иными видами некоммерческих учреждений (в частности, с государственными корпорациями).
Автономные учреждения вправе осуществлять только приносящую доход уставную деятельность, т.е. исчерпывающие виды работ, осуществляемых учреждением, или оказываемых им услуг должны быть предусмотрены его уставом[255].
В состав имущества автономного учреждения входят движимые вещи, а также недвижимость:
1) закрепленные за учреждением на праве оперативного управления. Автономное учреждение наделяется имущественными правами в момент принятия Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или муниципальным органом нормативного правового акта о его создании, однако вправе осуществлять имущественные правомочия после его государственной регистрации (в некоторых случаях и после получения лицензии). Таким образом, к необходимым правовым предпосылкам наделения учреждения гражданской правоспособностью относится осуществление следующих публичных процедур: а) издания публичным органом правового акта о создании учреждения, которым определяется орган исполнительной власти или муниципальный орган, наделенный правомочиями учредителя; б) утверждения учредителем устава; в) государственной регистрации автономного учреждения в качестве юридического лица; г) лицензирования и иных процедур публичного санкционирования[256];
2) приобретенные автономным учреждением за счет бюджетных средств, например за счет средств, переданных учредителем и предназначенных для выполнения работ или оказания услуг, установленных заданием учредителя. Финансовое обеспечение выполнения учреждением заданий учредителя осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета[257];
3) приобретенные автономным учреждением за счет доходов, полученных от собственной коммерческой деятельности или за счет средств, переданных жертвователем, заинтересованным в социально приоритетной деятельности автономного учреждения[258]. В отличие от указанных выше публичных источников формирования имущества в данном случае движимые вещи и недвижимость приобретаются учреждением за счет негосударственных средств.
Таким образом, в состав имущества автономного учреждения входят объекты движимого имущества или недвижимость, приобретенные за счет средств трех источников: публичных финансов, внебюджетных денежных средств и пожертвований, применительно к каждому из которых установлен специальный режим правового регулирования.
Пожертвования — один из существенных источников, определяющих имущественный статус автономного учреждения; по своей значимости они уступают только публичным источникам, получаемым в результате собственной коммерческой деятельности. По общему правилу, установленному п. 1 ст. 582 ГК РФ, под пожертвованием понимается дарение вещи или права в общеполезных целях. Соответственно в качестве пожертвования рассматривается не только объект недвижимости или движимая вещь (например, денежные средства), но и нематериализованная субстанция — право, принадлежащее жертвователю, отчуждение которого предусмотрено законодательством.
В зависимости от способов использования автономным учреждением имущественного объекта или права предусмотрены различные правовые режимы пожертвования: унифицированный и специальный. Унифицированный правовой режим распространяется на все объекты, передаваемые жертвователем, т.е. на вещь и на право. Специальный правовой режим предусматривает передачу только установленных им имущественных объектов — денежных средств, в соответствии с определенными им публичными процедурами.
Унифицированный и специальный правовые режимы пожертвования различаются условиями правовой регламентации. Так, применительно к унифицированному правовому режиму действуют общее правило о пожертвовании, установленное ст. 582 ГК РФ, а также отдельные предписания федеральных законов, в соответствии с которыми право некоммерческих организаций на получение от жертвователя имущественных объектов или прав только презюмируется: публичные процедуры пожертвования такими федеральными законами не определены[259]. В отличие от этого, специальный правовой режим пожертвования представляет собой особый правовой институт, включающий в себя цивилистические и публичные процедуры, регламентирующие деятельность только отдельных видов некоммерческих организаций (в частности, автономных учреждений), использующих пожертвованное имущество в целях получения дохода[260].
Цивилистические методы воздействия опосредуются финансово-экономическими и хозяйственными процедурами. Экономические процедуры предусматривают формирование автономным учреждением и иной некоммерческой организацией целевого капитала, созданного за счет пожертвований, внесенных в виде денежных средств, поступающих в основном из непубличных источников. В редких случаях и только в отношении отдельных видов некоммерческих организаций жертвователем может быть орган исполнительной власти или муниципальный орган, использующий в качестве пожертвований бюджетные средства. Пожертвования в виде публичных грантов предоставляются общественным объединениям, действующим в сферах правозащитной и общественно-политической деятельности. В целом публичные пожертвования представляют собой исключительную меру экономической поддержки отдельных видов некоммерческих организаций. Во всяком случае в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применяются только косвенные методы стимулирования, например предоставление организациям льготных правовых режимов исполнения фискальных обязанностей; использование бюджетных средств в этих целях не предусмотрено[261]. Общественные организации — грантополучатели вправе использовать предоставленные им денежные средства для формирования целевого капитала[262].
Осуществление публичным автономным учреждением экономических процедур, в частности формирование целевого капитала, обусловлено выполнением имущественных обязанностей, в соответствии с особыми правилами аккумуляции и расходования денежных средств. Указанные правила предусматривают:
1) формирование целевого капитала и использование доходов, полученных от его использования, в соответствии с социально приоритетными целями, определенными уставом;
2) исполнение обязанностей, установленных договором пожертвования (в частности информационных обязанностей перед жертвователем); публичное учреждение обязано соблюдать обязанности, обусловленные назначением пожертвования, определенным таким договором[263];
3) выполнение обязанностей по расходованию доходов, получаемых от использования целевого капитала[264], в частности соблюдение паритета между административными расходами и расходами, предназначенными для финансирования собственно уставной деятельности. При этом административные расходы включают в себя финансовое обеспечение деятельности, связанной с функционированием органов управления некоммерческой организацией (в том числе с исполнением публичных обязанностей). К такого рода расходам относятся оплата аренды помещений, зданий, сооружений; расходы на проведение аудита и выплату заработной платы; иные расходы, предназначенные для обеспечения социально-приоритетной деятельности организации, установленной ее уставом.
Таким образом, экономические процедуры устанавливают имущественные обременения, обусловленные публичными потребностями. Применительно к автономным учреждениям это означает приоритет социально-значимых услуг, оказываемых ими населению, или выполнение уставных работ над услугами и работами, предназначенными для осуществления собственной коммерческой деятельности учреждения. Экономические процедуры, применяемые при формировании целевого капитала и расходовании денежных средств, получаемых от его использования, предусматривают как цивилистические, так и административные методы воздействия, устанавливающие имущественные обязанности некоммерческой организации.
Регламентация корпоративных имущественных правомочий. Содержание распорядительных и организационных процедур
Публичные методы регламентации отношений, связанных с аккумуляцией денежных средств целевого капитала и их использованием, включают в себя распорядительные, организационные и контрольные процедуры (о содержании публичного контроля и его процедурах см. ниже).
Распорядительные процедуры устанавливают действия некоммерческой организации, связанные с управлением имуществом, составляющим целевой капитал, в том числе:
а) заключение некоммерческой организацией договора доверительного управления акционерным обществом или обществом с ограниченной (дополнительной) ответственностью, которое осуществляет полномочия доверительного управляющего. Стороны обязаны соблюдать обязанности по договору, в частности АО (ОАО) обязано действовать в интересах некоммерческой организации и передавать ей доход от управления имуществом, составляющим целевой капитал; в свою очередь, некоммерческая организация обязана выплатить вознаграждение доверительному управляющему в размере, установленном договором[265];
б) осуществление сторонами полномочий по договору доверительного управления от своего имени. Делегирование таких полномочий допускается только в случаях, установленных законодательством;
в) соблюдение участниками договора доверительного управления имущественных обременений, обусловленных договором и публичным законодательством. Исполнение цивилистического договора в данном случае связано с административными процедурами, ограничивающими коммерческую деятельность доверительного управляющего и некоммерческой организации-выгодоприобретателя. Доверительный управляющий обязан соблюдать запреты и ограничения, связанные с управлением вверенным ему имуществом, а некоммерческая организация обязана использовать доход, полученный по договору, по целевому назначению[266].
В соответствии с организационными процедурами устанавливаются обязательные требования к порядку формирования органов некоммерческой организации и содержанию их полномочий. Статус корпоративных органов определяется базовым Федеральным законом «О некоммерческих организациях» либо специальным федеральным законом, устанавливающим правовое положение некоммерческой организации данного вида, например Федеральным законом «Об автономных учреждениях»[267]. Если в составе имущества некоммерческой организации формируется целевой капитал, в ее структуре создается специальный корпоративный орган — совет по использованию целевого капитала, а высший корпоративный орган управления наделяется дополнительными правомочиями, связанными с формированием целевого капитала и обеспечением внутреннего и внешнего финансового контроля (аудита)[268].
Публичные информационные обязанности
Содержание имущественных и иных обременений автономного учреждения обусловлено его публичными обязанностями. Публичные информационные обязанности учреждения перед наблюдательным советом обусловлены предоставлением документированных сведений об использовании имущества и исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, документов бухгалтерской отчетности и др. Отчеты учреждения о своей деятельности и иные документы после их рассмотрения наблюдательным советом подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации, установленных учредителем. Содержание информационных обязанностей учреждения зависит от вида документированной информации и правового режима ее использования, установленного федеральным законом. В частности, положения о филиалах, представительствах учреждения, документы, отражающие статус наблюдательного совета, должны быть открытыми и доступными, что не предполагает их обязательного опубликования в СМИ в отличие от вышеуказанных документов. Открытость и доступность информации обеспечивается ее размещением в Интернете. Такая информация должна быть предоставлена по письменному или устному запросу заинтересованного лица и в иных случаях, установленных Федеральным законом «Об автономных учреждениях» или федеральным информационным законодательством[269].
Публичные информационные обязанности учреждения включают в себя обеспечение информационных потребностей специального органа представительства интересов государства — наблюдательного совета. Этот орган вправе истребовать у руководителя и коллегиальных органов, создаваемых в учреждении (ученого совета, художественного совета), любую документированную информацию по вопросам, отнесенным к исключительному ведению наблюдательного совета[270]. Руководителю учреждения в качестве исполнительного органа учреждения и его коллегиальным органам могут быть адресованы запросы об истребовании информации от наблюдательного совета в целом либо от любого из его членов. Информационные обязанности органов учреждения перед наблюдательным советом свидетельствуют об особом статусе этого коллегиального органа: все иные органы учреждения обязаны исполнить адресованные им требования наблюдательного совета. Такие обязанности имеют публичную основу, поскольку предпосылкой их исполнения является обеспечение информационных потребностей должностных лиц органов исполнительной власти и муниципальных органов, представляющих в наблюдательном совете публичные интересы.
Руководитель автономного учреждения вправе истребовать необходимые сведения в виде документированной информации или в конклюдентной форме у подчиненных должностных лиц. Публичная составляющая таких информационных обязанностей, в отличие от рассмотренных выше, менее выражена, поскольку они предназначены исключительно для удовлетворения корпоративных информационных потребностей. Содержание информационных обязанностей подразделений учреждения и их должностных лиц устанавливается приказами или указаниями руководителя учреждения, обязательными для исполнения его сотрудниками[271]. Такие обязанности в случаях, предусмотренных положениями и иными статутными актами о структурных подразделениях учреждения, осуществляются ими на постоянной основе.
Внешние информационные обязанности. Рассмотренные выше информационные обязанности обусловлены сбором, аналитической обработкой и распространением информации между органами автономного учреждения. В зависимости от их содержания они могут быть публичными или корпоративными, однако в этих случаях информационные отношения возникают внутри структуры автономного учреждения. В отличие от них, внешние информационные обязанности обусловлены обеспечением информационных потребностей специальных публичных субъектов, к которым относятся федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальные исполнительно-распорядительные органы, наделенные правомочиями учредителя автономного учреждения, органы государственного контроля (например, органы, к ведению которых отнесен финансовый, бюджетный, налоговый, лицензионный контроль), надзорные, правоохранительные и иные публичные органы.
Учредитель автономного учреждения не имеет статуса органа учреждения, однако принимаемые им правовые акты имеют высшую юридическую силу в сравнении с корпоративными актами. Таким образом, учредитель определяет содержание информационных обязанностей наблюдательного совета, руководителя и иных органов автономного учреждения. Учредитель вправе истребовать любую документированную информацию в целях обеспечения потребностей, отнесенных к его ведению. Это статутная информация, включающая в себя сведения об изменении устава автономного учреждения, о создании его территориальных органов (филиалов и представительств), о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации, об изъятии имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления[272]. Для решения кадровых вопросов, отнесенных к его ведению (например, при назначении руководителя автономного учреждения или в случае досрочного прекращения его полномочий) учредитель вправе истребовать информацию, содержащую персональные сведения, или иную информацию, применительно к которой установлен особый правовой режим ее охраны.
Учетные обязанности
Учетные обязанности учреждения предполагают особый порядок ведения делопроизводства при распоряжении объектами недвижимости и движимым имуществом. В частности, обособленному учету подлежат особо ценные объекты движимого имущества, переданные учреждению в оперативное управление[273].
Особой разновидностью учетных обязанностей является соблюдение правил финансового аудита, предусматривающих ведение бухгалтерского учета, а также предоставление бухгалтерской и статистической отчетности органу исполнительной власти или иному публичному органу (например, налоговому органу или органу государственной статистики). Достоверность бухгалтерской отчетности учреждения подтверждается заключением независимой аудиторской организации, утвержденной наблюдательным советом[274].
Обязанности публичной регламентации
Учреждение может осуществлять важнейшие имущественные правомочия только с предварительного согласия учредителя. Необходимость такого санкционирования предопределяет имущественные обязанности учреждения. Порядок предварительного санкционирования распространяется на сделки, совершаемые автономным учреждением в отношении публичного имущества: объектов недвижимости и особо ценных движимых вещей, закрепленных за учреждением на праве оперативного управления. Сдача в аренду публичного имущества или совершение с ним иных сделок осуществляется с предварительного согласия наблюдательного совета — специального органа публичного представительства, создаваемого в автономных учреждениях в целях обеспечения государственных или муниципальных интересов[275].
Специальный порядок публичной регламентации установлен применительно к отдельным видам обязательственных отношений, участником которых является учреждение:
а) совершению крупных сделок, т.е. сделок, цена которых либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% стоимости активов учреждения;
б) сделок, в совершении которых имеется личная заинтересованность членов наблюдательного совета автономного учреждения, его руководителя или заместителей. Применительно к таким сделкам установлены специальные критерии, позволяющие идентифицировать их по признакам родственных связей, коммерческой или административной деятельности[276].
Санкционирование двух указанных видов сделок является обязательным независимо от статуса имущества, выступающего предметом сделки. Таким образом, получение предварительного согласия необходимо в случаях распоряжения публичным имуществом или имуществом, созданным за счет собственной предпринимательской деятельности учреждения.
Административные обязанности
Административные обязанности учреждения обусловлены публичным статусом некоммерческой организации данного вида, создаваемой в целях обеспечения социально приоритетных потребностей. Административные обязанности учреждений включают в себя:
1) исполнение публичных поручений, т.е. заданий учредителя, предусматривающих выполнение работ или оказание услуг, определенных уставом учреждения, на платной основе или безвозмездно[277]. Учредитель обеспечивает предоставление финансовых средств и материально-технического имущества, необходимых для осуществления задания;
2) исполнение поручений наблюдательного совета, вынесенных в форме решения (например, наблюдательный совет в соответствии с предложениями руководителя учреждения утверждает кредитные организации, в которых учреждение открывает свои счета).
Бюджетные обязанности
Автономные учреждения могут быть получателями бюджетных средств, и в этом случае на них возлагаются дополнительные обязанности по целевому использованию этих средств[278]. Автономные учреждения — получатели субсидий и субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета или из средств государственных внебюджетных фондов, становятся участниками бюджетного процесса, на них распространяются обязанности, обусловленные проведением финансового и бюджетного контроля. Учреждения соблюдают устные требования или письменные предписания публичных органов — Росфиннадзора и Счетной палаты РФ, проводящих камеральные или выездные проверки.
Автономные учреждения — получатели бюджетных средств являются участниками административных отношений с органом исполнительной власти (или муниципальным органом), предоставляющим публичные финансы. Публичные обязанности автономного учреждения обусловлены не только предоставляемыми им государственными услугами или выполняемыми социально приоритетными работами, т.е. уставной деятельностью. В случаях, установленных федеральными законами, органы исполнительной власти — учредители делегируют учреждениям осуществление властных полномочий, отнесенных к их ведению[279]. Перераспределение властных полномочий между учредителем — публичным органом и учреждением означает передачу последнему соответствующего имущества (в том числе бюджетных средств), необходимых для осуществления переданных полномочий. В этом случае автономное учреждение наделяется рассмотренными выше обязанностями участника бюджетного процесса.
Содержание публичного контроля и его процедуры
Важнейшим атрибутом публичного статуса автономного учреждения являются отношения, обусловленные проведением государственного контроля (надзора)[280]. Мероприятия общего контроля включают в себя проведение лицензионного, санитарного, финансового и иных видов контроля, применительно к которым установлены унифицированные правила осуществления контрольных мероприятий[281].
Лицензионный контроль. Автономные учреждения, предоставляющие медицинские и образовательные услуги, вправе оказывать эти виды публичных услуг только после осуществления административных процедур, обусловленных лицензированием. Статус учреждения-лицензиата в этих случаях устанавливается базовым Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Помимо образовательной и медицинской деятельности к лицензируемым видам социально приоритетной деятельности, которые вправе осуществлять автономные учреждения, относятся:
1) деятельность в области связи, предусматривающая оказание соответствующих публичных услуг населению;
2) использование результатов интеллектуальной деятельности[282];
3) телевизионное вещание и радиовещание;
4) фармацевтическая деятельность; деятельность по производству лекарственных средств;
5) производство медицинской техники и иные виды деятельности в сферах здравоохранения, применительно к которым процедуры лицензирования устанавливаются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».
В этих случаях проводятся унифицированные мероприятия лицензионного контроля, применяемые и к другим организациям-лицензиатам в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В отношении публичных учреждений-лицензиатов установлены упрощенные процедуры лицензирования, не применяемые в других случаях[283].
Общий и специальный контроль. Общий контроль включает в себя контрольные мероприятия, проводимые непосредственно контролирующим органом (например, выездные проверки) и мероприятия внутреннего контроля, отнесенные к ведению коллегиальных органов или специальных контрольных органов публичного учреждения. Особой разновидностью финансового контроля является проведение аудита годовой бухгалтерской отчетности, проводимого независимой аудиторской организацией. Контрольные мероприятия в этих случаях инициируются специальным органом публичного представительства — наблюдательным советом, к ведению которого отнесено утверждение аудиторской организации и правил проведения контроля. Аудит сочетает в себе внутренние и внешние контрольные процедуры[284].
В случаях, предусмотренных федеральным законом, наряду с мероприятиями общего контроля проводится специальный контроль. Его осуществление может быть обусловлено отдельными видами финансовой деятельности (например, получение публичным учреждением наличных денежных средств в виде пожертвований от физических лиц) и влечет за собой проведение выездных контрольных проверок в соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».