Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления

Объективация государственного управления имеет разнооб­разные проявления, которые только в совокупности дают объек­тивно-объемное представление о результатах управления и его эффективности. Но для того, чтобы определить результат управ­ления и оценить полученный эффект, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. Субъективные, чисто «вку­совые» подходы здесь неуместны.

В ряде стран Запада их разработкой занимаются специальные научные центры. В США, например, до 1978 г. существовал На­циональный центр по производительности в государственном секторе. Сейчас такого рода центров несколько. Трибуной веду­щих специалистов в области эффективности государственного управления стали многие журналы и книжные издания, на стра­ницах которых публикуются все новейшие разработки по данной проблематике.

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани и стороны управления, посредством которых определяется качество управления, степень его соответствия потребностям и ин­тересам общества. Применительно к государственному управле­нию речь идет о критериях, которые носят обобщающий соци­ально-политический характер, раскрывают эффективность уп­равленческих решений с точки зрения влияния власти на общественные процессы, реального вклада государства в истори­ческие судьбы страны и ее народа.

Выбор критериев эффективности может быть различен, осно­ван как на частном и ситуационном, так и универсальном подхо­дах. Частный предусматривает выбор одного-двух локальных по­казателей результативности в одном из звеньев управленческой цепи (например, доходность, социальная защищенность граж­дан, уровень безработицы, уровень коррупционности). Ситуаци­онный подход предполагает выбор в качестве основного крите­рия эффективности прагматическую полезность или позитивную динамику развития управляемой системы, т.е. критерий, кото­рый помогает установить, стал ли объект управления лучше (ка­чественнее, совершеннее) по сравнению с его прежним (исход­ным) состоянием. Универсальный подход позволяет выработать обобщающие, интегральные критерии и на их основе реализо­вать идею комплексной опенки эффективности. Его применение позволяет раскрыть социальный смысл не только управления, но и миссию социальной системы в целом.

Наукой разработано немало различных систем интегральных показателей, включающих сотни параметров, по которым оцени­вается эффективность государственного управления. Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Re­search Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой госу­дарственное управление оценивается по шести индексам (крите­риям): право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество за­конодательства; верховенство закона и контроль коррупции.

Право голоса и подотчетность - критерий, который включа­ет показатели, позволяющие оценить обеспеченность граждан­ских свобод и политических прав, возможность участия граждан в свободных выборах государственных органов, степень незави­симости прессы (Россия в 2002 году по этому показателю, по стобальной шкале оценивалась на 33,8%).

Политическая стабильность и отсутствие насилия - крите­рий, по которому измеряется вероятность политических кризи­сов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия (33%).

Эффективность правительства - критерий, который харак­теризует качество бюрократии и компетенцию госслужащих, уровень их политической лояльности действующей власти, каче­ство исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг (44,3%).

Качество законодательства - критерий, с помощью которо­го можно измерить правовой, социальный характер законода­тельства, включая анализ действия таких противоречащих ры­ночной экономике факторов, как государственный контроль уровня цен, контроль деятельности банков, развития бизнеса и регулирование международных экономических отношений и торговли (44,3%).

Верховенство закона - критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и пред­сказуемости действующих законодательной и правопримени­тельной систем (25,3%).

Контроль коррупции - индекс, который позволяет провести замер восприятия коррупции в обществе, способности прави­тельства противостоять коррупции и ее влиянию на развитие бизнеса (21,1%). Контроль эффективности противодействия коррупции в нашей стране определяется по четырем показате­лям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; доля граждан и организаций, столкнувшихся с прояв­лениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупци­онных правонарушений и доли граждан и организаций, сталки­вающихся с коррупцией; объем коррупционных рынков.

Система GR1CS получила широкое распространение в управ­ленческой практике. Она удобна в обращении, позволяет про­водить оперативные и качественные межстрановые исследования. На сайте Всемирного банка можно всегда получить исчерпы­вающую информацию о последних исследованиях эффектив­ности государственного управления в странах различных реги­онов мира.

Эффективность государственного управления российскими учеными оценивается по более широкой номенклатуре критери­ев и показателей. Это:

а) демографическая ситуация в стране;

б) развитость трудовых ресурсов: уровень занятости и дина­мика безработицы, качество программ противодействия негатив­ным последствиям безработице;

в) экономическое развитие страны: уровень производитель­ности труда, качество и темпы развития наукоемких производств, обрабатывающей промышленности, энергетики, транспорта, связи, строительства, агропромышленного комплекса;

г) темпы и масштабы прироста валового национального про­дукта, исчисляемые по методике ООН;

д) качество жизни: долголетие, уровень благосостояния в рас­чете на душу населения с разбивкой доходов по различным груп­пам и категориям населения; образованность населения, качество здравоохранения и жилищно-коммунальных услуг; соцобеспечение, социальная защита малоимущих и обездоленных;

е) правопорядок в стране и правовая упорядоченность обще­ственных отношений;

ж) окружающая среда: характер землепользования; качество водных ресурсов и перспективы их воспроизводства; защищен­ность заповедных зон; энергопотребление и загрязняющие хими­ческие, радиационные и иные выбросы;

з) глобальные международные связи: международное научно-техническое сотрудничество и торговля; финансовая помощь, потоки капиталов.

Перечисленные критерии, с одной стороны, объективно свя­заны с потребностями, интересами и целями общественного раз­вития (общенационального, регионального и местного уровней), а с другой, позволяют объективно оценить степень удовлетворе­ния насущных потребностей и законных интересов граждан.

Критерии общей социальной эффективности дифференциру­ются по показателям, характеризующим различные уровни, сфе­ры и качество управляющего воздействия. Под показателем эф­фективности управления (performance measure) понимается описа­тельный качественный или конкретный количественный индикатор, характеризующий результат управленческой деятель­ности и успешность продвижения к поставленной цели.

Федеральным законом РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера­ции» нормативно закреплены два вида показателей эффективно­сти деятельности государственных органов и государственных служащих - обобщенные и специфические. Обобщенные форми­руются субъектами бюджетного планирования и по представле­нию Правительства РФ утверждаются Президентом Российской Федерации. Специфические вводятся в действие самими госу­дарственными органами и определяются особенностями статуса этих органов и характером решаемых ими задач.

Построение хорошо сбалансированной системы показате­лей эффективности и результативности управления связано с рядом трудностей. Во-первых, оценочные показатели долж­ны быть пригодными к применению не только по поводу про­гнозирования будущего и оценки прошлого. Они нужны преж­де всего для настоящего, когда есть еще шансы обнаружить ошибки и недочеты, что-то изменять к лучшему. Во-вторых, ориентация на конечные политические и социально-экономи­ческие результаты существенно осложняют оценку вклада каж­дого субъекта в результат совместной деятельности. Довольно часто хорошие результаты приписываются исключительно управ­ляющим компонентам (органам государственной власти и ме­стного самоуправления, должностным лицам). На самом же де­ле успешный результат обеспечен не ими, а является итогом совместных усилий многих других людей, входящих в состав управляемых объектов.

В-третьих, не менее сложной является проблема оптимизации перечня показателей. Если их слишком много, то велика вероят­ность бюрократизации контроля - издержки мониторинга могут превысить положительный эффект от практического примене­ния этих показателей. Если же, наоборот, показателей недоста­точно, то может появиться «возможность искажающего поведе­ния», когда внимание концентрируется не на результатах, а на том, что выгоднее и удобнее в той или иной ситуации.

При разработке показателей эффективности рекомендуется помнить «правило четырех С»: четкость (clearness); полнота (completeness); комплексность (complexity) и непротиворечи­вость (consistency). Показатели должны быть конкретными, ре­альными и, главное, поддающимися количественному измере­нию. Только в этом случае управление, если мы хотим, будет дей­ствительно эффективным и авторитетным, будет базироваться на комплексном анализе не только достигнутых результатов, но и объективной оценке функционирования самого субъекта управления. Прежде всего, с точки зрения:

1. Оптимальности построения государственно-управляющей системы по целям и функциям. Сложность организационной и функциональной структур непосредственно влияет как на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функ­ций) субъекта, так и на действенность его управляющих воздей­ствий (осуществление внешних функций). Разве может быть эффективной неоправданно сложная и многоуровневая система управления? Тем более в условиях такого сложного федеративно­го государства, как Россия, предусматривающая не менее десяти уровней: Президент Российской Федерации, Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента в фе­деральных округах; Председатель Правительства Российской Федерации, его первый и другие заместители, Аппарат Прави­тельства (департаменты и управления), федеральные министры, руководители федеральных служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти (более 80 в общей сложности); президенты, губернаторы и иные главы субъектов Российской Федерации; председатели правительств субъектов Федерации со своими заместителями, руководители соответствующих органов исполнительной власти общим числом до 50 в каждом субъекте Федерации. К ним надо добавить еще и многоступенчатую и раз­ветвленную иерархию органов местного самоуправления.

Бюрократизированная система является одной из причин низкой исполнительской дисциплины, серьезных недостатков в развитии товарных рынков, балансирования ресурсов, разви­тия хозяйственных комплексов, решения социальных и инфра­структурных проблем;

2. Исполнительской дисциплины, т.е. качества и обязательно­сти выполнения организацией и ее работниками (конкретными исполнителями) возложенных на них функций и должностных обязанностей, принципов и организационно-процедурных норм осуществления управленческих операций. Исполнительская дисциплина обеспечивает надлежащее выполнение законов, ука­зов, постановлений, приказов, решений, инструкций и других нормативных документов и предусматривает анализ деятельно­сти сотрудников с точки зрения а) своевременности и качества исполнения поручений; б) действенности сложившейся системы контроля со стороны непосредственного руководителя; в) ответа на вопрос: «Работают люди творчески, с энтузиазмом или фор­мально по принципу «не скажешь - сами не догадаются»; г) вы­полняют ли сотрудники только то, что предусмотрено должно­стными регламентами или работают инициативно с заботой о качественном решении стоящих задач; д) деловой атмосферы в коллективе;

3. Финансовых и временных затрат на принятие решения и его реализацию. Чем меньше материальных и временных затрат на вы­полнение определенного объема работ, тем выше производитель­ность труда. Это хорошо известно. Но в реальной жизни далеко не всегда управленцы обеспечивают реализацию этого постулата.

О справедливости сказанного свидетельствуют многие факты. В Италии, например, для открытия предприятия необходимо пройти 16 процедур, затратить 16 дней и примерно 4000 долла­ров; в Канаде затраты на аналогичную работу составляют два дня и 2809 долларов; в России же надо совершить 20 процедур, рабо­тать не менее 50 дней и затратить неизвестно сколько денег. И да­же при таких затратах качественный результат не гарантирован. Действующие в стране механизмы управления ориентированы не на конкретные результаты, а на процесс, удобство чиновника и объемы затрат. Бюджеты всех уровней формируются не по про­граммно-целевому методу, а по давно сложившейся практике - «от достигнутого». При таком подходе общество содержит массу дорогостоящих казенных учреждений, организаций и специали­стов. Причем независимо от того, нужны ли они или нет, какие и какого качества услуги они оказывают.

В государственном аппарате должны быть, как это и предус­мотрено законодательством о гражданской службе, установлены жесткие нормативы затрат ресурсов и времени на выработку и прохождение управленческой информации. Этому, несомнен­но, будет способствовать введение в действие административных регламентов, установление максимально жестких сроков подго­товки, регистрации, рассылки и контроля исполнения докумен­тов, внедрение современных методик стимулирования высоко­эффективного труда. Нам следует скорее переходить от управле­ния, ориентированного на промежуточные результаты, к управлению, нацеленного на высокие конечные социальные показа­тели. Основное качество такого управления - научность, гиб­кость, партнерство власти, бизнеса и гражданина. Только на та­кой основе можно обеспечить устойчивое социально-экономи­ческое развитие страны, динамичное повышение качества жизни, гарантировать высокое качество государственных услуг;

4. Стиля функционирования государственно-управляющей сис­темы. Речь идет о влиянии на эффективность управления используемых форм, методов и средств управленческой деятельно­сти, направленных на достижение поставленных целей. В дан­ном случае следует иметь в виду не только нормативно санкцио­нированные правовые и организационные формы осуществле­ния соответствующих компетенций, а и реальный стиль деятельности (режим властвования) конкретных структур и должностных лиц;

5. Издержек на содержание государственно-управляющей сис­темы - финансово-экономических, материально-технических, интеллектуально-кадровых и др. Для нашей страны этот вопрос не праздный. В госаппарат ежегодно только из федерального бю­джета мы вкладываем более 820 млрд рублей. А отдача? Качество государственного и муниципального регулирования оценивается всего лишь на «удовлетворительно». По уровню политических прав и гражданских свобод наша страна занимает 159 место сре­ди 187 обследованных стран, по уровню физической безопасно­сти граждан находится на 175-м. Индекс зашиты прав собствен­ности не превышает 14%. Индекс свободы прессы за десять по­следних лет снизился с 55% до 33%. Уровень экономических свобод по пятибальной шкале оценивается, казалось бы, доста­точно высоко - на 3,7 баллов. Но при этом непрозрачность биз­неса приближается к абсолютной величине, превышая 80%. Хо­зяйствующие субъекты постоянно сталкиваются с бюрократиче­скими препонами. Почти половина компаний вынуждена вносить «дополнительную плату» даже за законные государст­венные услуги. Индекс защищенности бизнеса от коррупции бо­лее чем в три раза ниже, чем в странах Организации экономиче­ского сотрудничества и развития (ОЭСР).

При оценке затрат на управление следует учитывать взаимо­зависимость между стоимостью управления и полученными со­циальными результатами. Сюда логично входят расходы на оп­лату труда (денежное содержание) персонала, подготовку кад­ров, проведение различного рода заседаний, совещаний и саммитов, командировочные расходы, финансирование со­держания и ремонта зданий, расходы на приобретение мебели, оргтехники, компьютеров и т.д. Все это надо соотносить с полу­чаемым социальным эффектом и реальной отдачей от управля­ющих воздействий.

Рано или поздно нам предстоит все-таки разобраться в том, «сколько должен стоить» тот или иной государственный орган, та или иная государственная должность, то или иное управленчес­кое решения и на какую отдачу от них может рассчитывать обще­ство. И при этом помнить, что само по себе финансовое, техни­ческое и кадровое укрепление органов государственного управ­ления вовсе не гарантирует усиление государства и повышение эффективности его управляющего воздействия. Очень часто это свидетельство как раз иного - слабости институтов власти, их неспособности грамотно решать поставленные задачи.

Эффективность определяется не ростом затрат на аппарат управления, контроля и надзора, а соотношением «между резуль­татами, фактически полученными с помощью имеющихся ресур­сов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить с их помощью».