Мэр Москвы – высшее должностное лицо города
Впервые в истории отечественного государствоведения избрание Мэра и Вице-Мэра города Москвы произошло в 1991 г. на основании действовавшего тогда постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 апреля 1991 «Об организации проведения выборов Мэра города Москвы 12 июня 1991 г.»[221]
В последующем правовой статус Мэра Москвы претерпел существенные изменения, которые, прежде всего коснулись положения Мэра в системе органов исполнительной власти Москвы и порядка наделения его соответствующими полномочиями.
Следует отметить, что в период с 1995 г. по 2001 г. органы власти города Москвы были наделены двойным статусом, т.е. одновременно являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ и обладали всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Такое решение было принято в связи с необходимостью учитывать статус Москвы как субъекта РФ и одновременно города – территории, на которой в соответствии с Конституцией РФ осуществляется местное самоуправление. Таким образом, на основании ст. 6 Устава города (в первоначальной редакции) исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (мэрия), деятельностью которой руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы.
В 2001 г., в связи с необходимостью приведения нормативных правовых актов города в соответствие с принятым Федеральным законом № 184-ФЗ, в Устав города были внесены изменения[222], которые закрепили качественно новый подход в регулировании всей системы исполнительной власти города Москвы, в соотношении полномочий Мэра и Правительства Москвы, причем роль Правительства Москвы при этом возросла, а роль Мэра Москвы несколько снизилась. На основании п.п. 2 и 3 ст. 5 Устава в новой редакции, высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр Москвы, а высшим исполнительным органом государственной власти города Москвы является Правительство Москвы. Таким образом, Мэр Москвы по-прежнему является высшим должностным лицом города, в то время как Правительство стало высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом власти города, обладающим общей компетенцией, тогда как раньше оно было всего лишь коллегиальным органом Московской городской администрации общей компетенции.[223]
С 2004 г. радикально изменился порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Прежде президенты, губернаторы, главы администраций регионов, а также Мэр города Москвы избирались населением региона на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.[224] В настоящее время в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ст. 18) предусмотрен порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Большое значение в легитимации такого порядка сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П, согласно которому положения п. 1 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ были признаны не противоречащими Конституции РФ.[225] Правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в данном Постановлении, вызвали бурные дискуссии в научной среде.[226]
В соответствии со ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ порядок наделения гражданина РФ полномочиями Мэра Москвы можно представить в виде следующих основных стадий:
1) внесение Президентом РФ предложения о кандитатуре Мэра Москвы в Московскую городскую Думу (не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий Мэра Москвы), причем перед внесением проводятся соответствующие консультации по данной кандидатуре. Кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вносятся в Администрацию Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе с соблюдением необходимых требований, установленных Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603.[227] При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» партия, список кандидатов которой по результатам выборов в парламент субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ (ст. 26.1). Данное предложение в том случае, если оно будет поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов парламента субъекта РФ, оформляется соответствующим решением парламента и направляется в Администрацию Президента РФ[228];
2) рассмотрение Московской городской Думой представленной Президентом РФ кандидатуры на должность Мэра Москвы в течение 14 дней со дня внесения представления;
3) вынесение соответствующего решения о наделении гражданина РФ полномочиями Мэра Москвы, которое считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Мосгордумы.
Не исключена, однако, ситуация, в которой предложенная Президентом РФ кандидатура на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ по каким-либо причинам не удовлетворяет парламент субъекта РФ. В Федеральном законе № 184-ФЗ предпринята попытка детального (в противоречие с названием закона, в котором присутствует указание на «общие принципы») регулирования путей разрешения этой ситуации (ст. 18, п. 4.1. ст. 9), отличающаяся вместе с тем некоторой хаотичностью и общим несовершенством юридической техники.
Так, в случае отклонения парламентом субъекта РФ представленной кандитатуры на пост главы субъекта, Президентом РФ не позднее 7 дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.
В случае двукратного отклонения кандидатуры (кандидатур), а также в случае, если парламент субъекта РФ в установленный срок не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта на период до вступления в должность лица, наделенного соответствующими полномочиями, но не более чем на 6 месяцев.
В качестве одного из механизмов разрешения ситуации, в которой парламент субъекта РФ вступает в спор с Администрацией Президента РФ относительно кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ, предусмотрены консультации. Консультации с парламентом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ проводятся в течение месяца со дня отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта в случае, если:
– парламент субъекта РФ дважды отклонил представленную кандидатуру (кандидатуры);
– парламент субъекта РФ дважды не принял решение об отклонении представленной кандидатуры (кандидатур) или о наделении указанной кандидатуры (кандидатур) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в установленный настоящим Федеральным законом срок;
– парламент субъекта РФ после отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в установленный настоящим Федеральным законом срок;
– парламент субъекта РФ не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в установленный Федеральным законом срок, а во второй раз принял решение об отклонении представленной кандидатуры.
По истечении месячного срока, отведенного для проведения консультаций, и с учетом результатов этих консультаций Президент Российской Федерации вправе: 1) внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, 2) назначить временно исполняющего обязанности данного должностного лица, 3) распустить парламент субъекта РФ.
В случае, если после представления в третий раз кандидатуры на означенный пост парламент субъекта РФ принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями данного должностного лица, Президент РФ вправе распустить парламент субъекта РФ.
Решения Президента Российской Федерации о назначении временно исполняющего обязанности данного должностного лица субъекта РФ, а также о о роспуске парламента субъекта принимаются в форме указов.
Полномочиями Мэра Москвы на 5 лет может быть наделен гражданин РФ, достигший 30 лет. Мэр Москвы считается вступившим в должность с момента принесения присяги, текст которой утвержден Уставом города Москвы (п. 6 ст. 40). Мэр Москвы не может быть одновременно депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ, должности федеральной государственной службы, иные государственные должности города Москвы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы, а также обязан соблюдать иные ограничения и запреты, установленные федеральным законодательством и законами города Москвы.
Полномочия Мэра Москвы.
Мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решает вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.
В рамках представительских полномочий Мэр Москвы представляет город Москву в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления или поручает представление города Москвы иным лицам, представляет город Москву на официальных протокольных мероприятиях, выполняет другие представительские функции.
Мэр Москвы выступает от имени города Москвы в рамках компетенции, установленной настоящим Уставом, в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством, законами города Москвы, поручает выступать от имени города Москвы органам исполнительной власти города Москвы, должностным лицам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам.
В числе полномочий по формированию органов власти города Москвы можно указать следующие. Мэр формирует Правительство Москвы и принимает решение о его отставке; определяет структуру органов исполнительной власти города Москвы; в порядке, установленном законом города Москвы, выражает согласие от имени исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение Прокурора города Москвы, руководителей территориальных (в городе Москве) органов исполнительной власти Российской Федерации; вносит в Московскую городскую Думу кандидатуры на должности судей Уставного суда города Москвы.
Мэр Москвы назначает представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом и нормативными правовыми актами города Москвы. Мэр также назначает своих полномочных представителей в Московской городской Думе, а также в иных органах государственной власти.
В рамках законотворческого процесса Мэр Москвы подписывает и обнародует принятые Московской городской Думой законы города Москвы либо отклоняет их; заключает договоры и соглашения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законами города Москвы; вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти Российской Федерации проекты актов, принятие которых находится в их компетенции.
В случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, Мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов.
По вопросам своей компетенции Мэр Москвы издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением. Правовые акты, издаваемые Мэром Москвы, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу и законам города Москвы.
Взаимодействие Мэра Москвы с органами исполнительной власти и должностными лицами других субъектов Российской Федерации может осуществляться путем принятия совместных правовых актов.
Мэр Москвы отменяет распоряжения Правительства Москвы, правовые акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, если указанные правовые акты не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу города Москвы, законам города Москвы, иным правовым актам города Москвы более высокой юридической силы либо их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами.
Правовые акты Мэра Москвы вступают в силу в порядке, установленном законом города Москвы. Нормативные правовые акты Мэра Москвы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Правовые акты Мэра Москвы направляются в Московскую городскую Думу в двухнедельный срок со дня их подписания. Правовые акты Мэра Москвы считаются официально опубликованными при опубликовании их в официальных изданиях Мэра и Правительства Москвы.
Мэр Москвы имеет печать с изображением герба города Москвы и должностной знак.
В случае временного отсутствия Мэра Москвы его полномочия передаются указом Мэра Москвы одному из заместителей Мэра Москвы.
Государственные гарантии деятельности Мэра Москвы закреплены в ст. 8 Закона города Москвы «О государственных должностях города Москвы», среди них: предоставление ежемесячного денежного вознаграждения, ежегодного оплачиваемого отпуска, бесплатной санаторно-курортной путевки либо компенсации за ее неиспользование, соответствующее медицинское обслуживание, государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом, а также единовременное денежное вознаграждение в связи с выходом на пенсию и доплата к пенсии по старости и инвалидности II и III степеней, транспортное обслуживание и обеспечение служебными помещениями и телефонной связью для осуществления полномочий, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни и здоровью, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности, и другие.
Помимо этого, установлены дополнительные пожизненные государственные гарантии лицу, достигшему пенсионного возраста и прекратившему исполнение полномочий Мэра Москвы по истечении не менее одного полного срока пребывания в должности (а при установлении пенсии по инвалидности II и III степеней независимо от срока исполнения полномочий) (ст. 9 Закона города Москвы № 43).
Досрочное прекращение полномочий Мэра Москвы.
Большинство оснований досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы представляет собой «рядовые» случаи, распространяемые на всех политиков и государственных служащих (смерть; отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утрата гражданства Российской Федерации).
К иным случаям досрочной отставки высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ относятся случаи отрешения его от должности главой государства в рамках так называемого института федерального вмешательства в дела субъекта РФ.
В подп. «г» п. 1 ст. 19, ст. 29.1 Федерального закона № 184-ФЗ установлено, что Президент РФ вправе (обязан) отрешить от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ: 1) в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; 2) в связи с утратой доверия Президента РФ; 3) за ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей; 4) когда высшее должностное лицо субъекта РФ в течение месяца со дня вынесения ему Президентом России предупреждения не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для его вынесения; 5) в иных предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях.