Становление и развитие института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе
Современный этап исследуемого института начал свой отсчет с I Съезда народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., на котором была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики[35].
В этот период «реальные властные структуры в регионах практически перестали существовать», а т.н. «парад суверенитетов» значительно ослабил всю систему государственной власти страны, до основания разрушив прежнюю систему взаимоотношений центра с регионами. И здесь следует отметить, что Б.Н. Ельцин и его окружение, стремясь обеспечить единство и суверенитет России в условиях нарастающего сепаратизма, с самого начала и в полной мере стали опираться на апробированный временем институт полномочных представителей Главы государства на местах в его различных направлениях и модификациях.
В августе 1991 г. после т.н. «августовского путча» Президент тогда еще РСФСР Б.Н. Ельцин, столкнувшись с проблемой политического противодействия ряда руководителей регионов, издает Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[36], согласно которому исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций - правопреемниками соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов.
В соответствии с пунктом 5 данного указа, в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик учреждаются представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках, а в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР крав, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначаются представители Президента РСФСР на местах.
Во исполнение данного Указа Президента РСФСР издаются Распоряжение от 31 августа 1991 г. №33-рп, которое утвердило «Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде»[37] и Распоряжение Президента РСФСР от 2 сентября 1991 года «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в республиках в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».[38]
Данные документы по форме и содержанию действительно имели временный характер. В них не были сформированы подсистемы задач, прав и обязанностей, не определены меры ответственности, применяемые к представителям в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих функций. Функции представителей были даны весьма расплывчато.
К концу 1991 года представители Президента РСФСР были назначены более чем в пятьдесят регионов. Исключение составляли национальные республики, в большинстве из них представители Президента назначены не были (в Татарстане и Башкортостане вплоть до 2000 года).[39]
Важно заметить, что изначально институт представителей Президента РФ в субъектах рассматривался российским руководством как временное явление. На первой встрече со своими представителями Президент РСФСР Б.Н.Ельцин заявил, что сроки их деятельности будут устанавливаться в зависимости от конкретной ситуации и с учетом результатов формирования дееспособных органов власти на местах.[40].
По мнению В.Н. Лысенко, главной причиной введения Президентом РСФСР своих представителей является то, что ему не удалось сразу сместить с руководящих постов на местах "старую номенклатуру" и поставить лояльных своей политике руководителей, которых к тому же на тот период объективно было не так много. Б.Н. Ельцин не изобрел ничего нового, приставив к бывшим первым секретарям обкомов, или председателям исполкомов, ставших главами регионов, своих «наблюдателей»,[41] своего рода чрезвычайных «комиссаров». Причем, если первоначально главной обязанностью представителей Президента являлось информирование главы государства о политической, экономической, социальной обстановке в регионах, что нередко сводилось к сбору информации о степени политической лояльности главы субъекта и его окружения, в дальнейшем роль представителей качественно изменилась, чему предшествовало серьезное противодействие региональных элит.[42]
По мнению C.B. Кодана, представители Президента в их первоначальном виде создавали лишь видимость представления интересов центра на местах. С законодательным закреплением получения согласия субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации) на назначение руководителей основных правоохранительных органов на местах (прокуроров субъектов Федерации, начальников управлений органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов) система политического и государственного надзора стала локально закрытой от центра с максимальной возможностью регионального манипулирования институтами центра на местах»[43].
В апреле 1992 г. VI Съезд Народных Депутатов РФ рекомендует упразднить рассматриваемый институт. Однако, после того, как летом 1992 г. в ряде субъектов РФ Контрольным управлением Администрации Президента РСФСР при участии представителей Президента РФ были выявлены серьезные злоупотребления региональных администраций, вопрос с повестки дня был снят.[44] Указом Президента РФ от 15 июля 1992 года № 765 было утверждено новое, уже не временное «Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге».[45]
Согласно данному Положению устанавливался порядок назначения и освобождения представителей от должности (Указом Президента по представлению Главного государственного инспектора РФ), их подчиненность непосредственно Президенту и персональная ответственность перед ним. Было определено, что представитель Президента является должностным лицом, представляющим Президента РФ на соответствующей территории. В новом Положении изменились и расширились полномочия представителей Президента РФ.[46]
7 августа 1992 г. Президент РФ подписал Указ № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций»[47], который предусматривал право представителей Президента вносить представления о применении дисциплинарных взысканий к главам администрации различного уровня.
Реализация норм данного Положения, способствовала нарастанию еще больших противоречий между представителями Президента и главами регионов, вызвала критику со стороны Советов разных уровней.[48]
В декабре 1992 года VII Съезд народных депутатов РФ вновь дал крайне негативную оценку деятельности представителей Президента РФ в регионах и принял очередное решение об упразднении данных должностей. Исполнительная власть данное решение фактически проигнорировала, ограничившись реорганизацией института: согласно Указа Президента РФ от 5 февраля 1993 г. [49] представители Президента РФ стали должностными лицами Администрации Президента РФ, представляющими Президента РФ на определенной территории, назначаемыми на должность Президентом России по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.[50]
В новом положении «О полномочных представителях Президента РФ» появился раздел «Ответственность представителя Президента РФ» (п.3 Указа от 5.02.1993г.), согласно которому последний мог быть освобожден от должности за неисполнение Конституции, законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ. Предусматривалась также аттестация представителей Президента РФ.
Президент РФ Б.Н. Ельцин добился легитимации института своих представителей в Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., согласно п. «к» ст.83 которой Президент РФ получил право назначать и освобождать от должности своих полномочных представителей.[51]
Известные события конца 1993 г. и их последствия коренным образом изменившие политическую ситуацию в стране, способствовали дальнейшему преобразованию института представителей Президента РФ в регионах.
10 июня 1994 г. издается очередной Указ Президента РФ «О полномочных представителях Президента РФ в субъектах Российской Федерации» №1186[52], в котором назначенные ранее представители Президента в республиках, краях, областях, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге стали именоваться полномочными представителями Президента России в соответствующих субъектах РФ.
В дальнейшем в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиления контроля за исполнением указов и распоряжений Президента России Указом Президента РФ от 09.07.1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»[53] институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ.
Данным Указом утверждалось Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ, в соответствии с которым полномочный представитель Президента России в регионе Российской Федерации определялся как должностные лицо, представляющее интересы Президента РФ в соответствующем регионе, то есть на части территории Российской Федерации, включающей в себя один или несколько субъектов РФ.[54]
В Положении впервые структурно были выделены задачи полномочных представителей и ряд новых полномочий и прав. Функции и права полномочных представителей Президента РФ были значительно расширены. Тем самым полномочные представители Президента РФ в регионах стали реальной политической силой на местах, с которой местные руководители объективно уже не могли не считаться и с которой им следовало взаимодействовать, а иногда и подчиняться.
Президент РФ также предусмотрел и организационные формы, закрепляющие «вес» своих полномочных представителей. Так, согласно Указа Президента РФ от 25 мая 1998 года № 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти»,[55] региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти создается в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и является совещательным органом при полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ.
К концу 1990-х гг. федеральный центр не обеспечивал общенациональные политические, управленческие и координирующие начала в деятельности Российской Федерации.[56] Вновь возникла угроза распада страны.
По нашему мнению, данная ситуация не может быть привязана исключительно к состоянию института полномочных представителей Президента РФ в регионах, являясь следствием слабости всей системы федеральной власти, прежде всего — ослабление ее вертикали. Институт полномочных представителей является всего лишь частью контрольного механизма и не подменяет собой всю совокупность органов федеральной власти и управления в регионах. Хотя проблемы становления этого института очевидны:
- указы, регламентирующие деятельность полномочных представителей Президента РФ в регионах часто меняли их статус, задачи и функции (например, принятие Указа Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 186 через полгода после Указа от 15 июля 1992 г. N 765);
- полномочия и место президентских представителей в системе органов государственной власти на протяжении всего периода функционирования рассматриваемого института были неопределенны;
- они длительное время не имели своего аппарата и четкого места в системе государственного устройства РФ, особенно применительно к органам исполнительной власти и т.д.
Как справедливо заметил М.А. Афанасьев «с самого начала и на протяжении всего ельцинского периода институт полпреда мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент так называемой «президентской властной вертикали», то есть как орган личной власти Президента, действующей по его усмотрению».[57]
Неудача, постигшая институт президентских представителей в субъектах (регионах) во многом крылась в самой организации их службы, чрезмерной многочисленности, которая приближалась к числу субъектов РФ. Само название института полномочных представителей Президента РФ предполагает прямое и регулярное общение с главой государства. Роль на местах полпредов предопределялась личной связью с Президентом, перед которым они несли персональную ответственность. В реалии, эта личная связь оказалась расстроенной, в том числе, в силу большого количества представителей.[58]
Критическая оценка общества и региональными элитами результатов функционирования полномочных представителей Президента РФ в регионах, как не справляющихся с возложенными на него задачами, вызвала необходимость модернизации этого института, что и было сделано новым Президентом РФ В.В. Путиным.[59] При этом неэффективность прежней системы организации была признана априори. В основу реформы была положена концепция федеральных округов, предполагавшая образование укрупненных надтерриториальных образований в виде сгруппированных по территориально экономическому признаку субъектов РФ без изменения административно территориального деления страны, но с созданием новых федеральных органов управления во главе с полномочными представителями Президента РФ, наделенными контрольно-надзорными и координирующими функциями.[60]
13 мая 2000 г. Президентом РФ В.В. Путиным был подписан Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», положения которого действуют до настоящего времени и будут подробно проанализированы в следующих разделах нашей работы.
Будет также верным отметить, что институт полномочных представителей Президента РФ не исчерпывается его представителями в федеральных округах. Президент РФ назначает своих полномочных представителей: в федеральных органах государственной власти (в Конституционном Суде РФ, в палатах Федерального Собрания РФ), специальных представителей Президента РФ (по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской республике[61], по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью[62]; по международному культурному сотрудничеству[63]).
Таким образом, по нашему мнению, полномочный представитель Президента РФ - это назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее главу государства на определенной части территории страны, в конкретном государственном органе, международной или иной организации либо для разрешения конкретных вопросов, осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации Главой государства его конституционных полномочий.
Подведя некоторые итоги экскурса в историю становления и развития института полномочных представителей главы Российского государства, отметим следующее:
1. Русские цари не могли непосредственно управлять одним из самых больших государств того времени, поэтому институт их полномочных представителей - воевод, губернаторов, прокуроров, генерал-губернаторов - это незаменимый и эффективный элемент управления страной.
2. В дореволюционный период истории России историческую аналогию современным полномочным представителям главы государства составляли т.н. генерал-губернаторы. При рассмотрении истории генерал- губернаторов нельзя не заметить его функциональной схожести с институтом полномочных представителей Президента РФ в регионах, поскольку и в первом и во втором случае целью назначения чиновника являлось представительство интересов верховной власти на конкретной территории. Разумеется, историческая аналогия всегда относительна, однако, изучение исторических корней любого явления всегда полезно для его понимания, оценки и аргументации выводов по его развитию и совершенствованию.
3. В советский период говорить о специальных представителях главы государства на местах сложно, поскольку в нормативных правовых актах того времени (Конституциях СССР) (юридически) подобной должности не упоминалось. Однако полномочные представители Центра назначались в регионы на протяжении всего советского периода. К ним можно отнести: комиссаров Временного правительства, уполномоченных большевистских комиссаров, сотрудников ВЧК, органы госбезопасности, местные органы Рабоче-крестьянской инспекции, коммунистическая партия и система территориальных партийных органов. В период введения и функционирования главы государства в СССР - Президента СССР (15 марта 1990 г - 25 декабря 1991 г.) должность полномочных представителей Президента СССР не вводится.
4. Институт представительства главы государства (Президента РФ) на современном этапе развития характеризуется следующими признаками: учреждается в соответствии с п. «к» статьи 83 Конституции РФ; является должностным лицом, представляющим Президента РФ на определенной территории России, либо в государственном органе, либо в специально установленных случаях; назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности Указами Президента РФ; деятельность регламентируется Указами Президента РФ; непосредственно подчиняется и несет ответственность перед Президентом РФ; осуществляют свою деятельность в целях содействия обеспечению реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий.
Исходя из изложенного, отметим, что создание института представителей центральной власти на местах для России имеет объективную почву, что вызвано сложностью управления огромными территориями и особенностями менталитета российского народа и его элиты. Исторически введение данного института связывалось с некими особыми обстоятельствами (характеристиками) конкретных территорий, в частности, их удаленностью, реализацией неких масштабных проектов, нестабильностью положения. Современный институт полномочных представителей Президента РФ действует на всей территории страны, что не типично в историческом аспекте.