Субъекты конституционно-правовой ответственности

Определенной спецификой отличается круг субъектов конституционно-правовой ответственности. В литературе высказана точка зрения о том, что этот круг достаточно ограничен и включает высшие, региональные, местные органы власти, депутатов, должностных лиц высокого уровня, т.е. те структуры и тех людей, которые принимают наиболее важные государственные решения.

На самом деле круг субъектов конституционно-правовой ответственности, т.е. тех, кто может нести эту ответственность и привлекать к ней, и тех, кто может только привлекать к этой ответственности, гораздо шире.

Среди субъектов конституционного права нести конституционно-правовую ответственность могут лишь те из них, кто обладает делик-тоспособностью, т.е. способностью нести юридическую ответственность за свои противоправные поступки. От правильного решения вопроса о деликтоспособности каждого субъекта зависит законностьприменения любой юридической ответственности, включая и конституционно-правовую.

В конституционном праве деликтоспособностью обладают два вида субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: граждане Российской Федерации; депутаты всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления; должностные лица. Коллективными субъектами, имеющими конституционно-правовую деликтоспособность, являются органы государственной власти; органы местного самоуправления; объединения граждан и другие социальные образования (комитеты и комиссии представительных органов, избирательные комиссии и т.п.).

В юридической литературе высказано мнение о том, что не все субъекты конституционного права обладают деликтоспособностью. «Такие субъекты, как народ, нация, государство, — указывает Т.Д. Зражевская, — деликтоспособными быть не могут и вот почему. Во-первых, ответственность всегда предполагает наличие двух сторон — участников государственно-правового отношения. Причем одна из них должна иметь возможность принудительного применения мер воздействия к виновному субъекту. Ясно, что для применения подобных мер к народу, нации, государству таких субъектов быть не может. Во-вторых, ответственность есть результат отклонения поведения виновного субъекта от воли законодателя. Но ведь в общенародном государстве закон выражает волю именно народа, нации, государства, и потому провозглашение деликтоспособности названных субъектов права не имеет смысла»¹.

Что касается народа и нации, то отсутствие у них деликтоспособности сегодня ни у кого не вызывает сомнения, хотя в годы советской власти целые народы и нации были подвергнуты репрессиям, признанным впоследствии незаконными.

Что же касается государства, то вопрос об отсутствии у него деликтоспособности является по меньшей мере спорным.

Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. С. 124. Впоследствии она признала деликтоспособность государства. См.: Государство и право 2000. № 3. С. 27.

Думается, что государство все-таки является самостоятельным субъектом конституционно-правовой ответственности. Такой вывод следует, в частности, из анализа ст. 53 Конституции РФ, в которой указывается, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Правда, вопрос о возмещении государством вреда не является вопросом конституционно-правовой ответственности. Однако он однозначно свидетельствует о наличии у государства деликтоспособности. Кроме того, незаконные, действия (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц вполне можно отнести к вопросу конституционно-правовой ответственности.

Т.Д. Зражевская полагает, что нет таких субъектов, которые были бы способны применить к государству меры воздействия. На самом деле такие субъекты существуют. К ним, в частности, относится Конституционный Суд РФ, который может признать противоправные поступки государства неконституционными. Не является убедительным аргумент в пользу отсутствия у государства конституционно-правовой деликтоспособности и тот факт, что закон выражает волю государства, и потому провозглашение деликтоспособности государства не имеет смысла. Конечно, законы выражают волю государства. Однако это не означает, что государство вправе их нарушать.

Представляется, что государство должно нести конституционно-правовую ответственность во всех случаях, когда оно не выполняет официально взятых на себя обязательств, если в результате этого нанесен ущерб кому бы то ни было¹. Прежде всего это относится к деятельности государства по защите прав и свобод граждан. В Конституции РФ (ст. 2) указывается, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Это означает, что невыполнение государством обязательств, взятых на себя в этой области, не может не повлечь за собой определенную юридическую ответственность, включая и конституционно-правовую.

Например, согласно ч. 3 ст. 59 Конституции РФ гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Анализ этой статьи позволяет сделать вывод о наличии обязательства со стороны государства принять федеральный закон «об альтернативной государственной службе». «Его отсутствие до настоящего времени, — указывает Н.М. Колосова, — наносит ущерб определенным гражданам, которые не только не могут реализовать свое конституционное право, но и несут уголовную отвественность за уклонение от военной службы, что вряд ли допустимо. Только в 1994 г. по ст. 85 УК РФ были осуждены около 300 человек, хотя они апеллировали на свое конституционное право о замене военной службы альтернативной гражданской службой»¹.

Что касается деликтоспособности других субъектов конституционного права, то она определяется следующим.

Необходимой предпосылкой конституционно-правовой деликтоспособности физического лица является наличие у него российского гражданства. Однако и при этом условии гражданин не деликтоспосо-бен до достижения определенного возраста. Согласно действующему законодательству гражданин Российской Федерации приобретает общую (полную) деликтоспособность, т.е. способность стать субъектом любого вида юридической ответственности, только по достижении им 18-летнего возраста.

Кроме наличия российского гражданства и определенного возраста для признания конституционно-правовой деликтоспособности граждан требуется также наличие у них дееспособности. Граждане, признанные судом недееспособными, освобождаются от юридической ответственности, включая и конституционно-правовую.

Вопределенных случаях граждане Российской Федерации могут нести конституционно-правовую ответственность только в том случае, если они наделены специальной правосубъектностью депутата, должностного лица, кавалера ордена и т.д.

Деликтоспособность депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти определена действующим законодательством. Согласно Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 3) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы (ст. 4) оформляется постановлением палаты. Полномочия депутата в этом случае прекращаются со дня, определенного таким постановлением палаты. Полномочия депутата Государственной Думы в случае роспуска Государственной Думы прекращается со дня роспуска Государственной Думы.

Срок полномочий депутата Московской городской Думы начинается со дня регистрации избранного депутата Московской городской избирательной комиссией и прекращается со дня утверждения результатов выборов нового состава Думы (ст. 3 Закона г. Москвы от 13 июля 1994 г. «О статусе депутата Московской городской Думы»)¹. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата Думы принимается Думой на своем заседании и оформляется постановлением. Полномочия депутатаДумы в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением. Полномочия депутатаДумы в случае ее роспуска прекращаются со дня роспуска Думы.

Таким образом, законодательство о статусе депутатов определяет момент возникновения и прекращения их правосубъектности, включая и деликтоспособность. При этом возраст здесь значения не имеет, так как сам факт избрания депутата свидетельствует о достижении им необходимого в этом отношении возраста.

Государственно-правовая деликтоспособность различных должностных лиц также определяется законодательством.

В одних случаях в законодательстве содержится прямое указание на возможность применения мер ответственности к конкретным должностным лицам. Так, согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 18) полномочия судьи Конституционного Суда РФ прекращаются, в частности, ввиду нарушения порядка его назначения на должность; вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; совершения им поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжения, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда РФ, занятий или совершения действий, не совместимых с должностью судьи; неучастия в заседаниях Конституционного Суда РФ или уклонения от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин.

В других случаях законодательство может содержать косвенное указание на возможность применения мер ответственности к конкретным должностным лицам. В соответствии с п. 8 ст. 9 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и другие заместители могут быть освобождены от должности. Решения об их освобождении принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

¹ См.: Ведомости Московской Думы. 1994. № 5. С. 8.

Наконец, конституционно-правовая деликтоспособность некоторых должностных лиц может быть определена путем провозглашения ответственности тех органов, которые возглавляют или в состав которых входят эти должностные лица. Например, согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики (ст. 111) Президент Кабардино-Балкарской Республики может принять решение об отставке Правительства республики. Естественно, что это может означать ненадлежащее исполнение своих обязанностей Председателем Правительства и входящими в состав Правительства министрами. На них распространяется деликтоспособность Правительства, поскольку от него они получают свои полномочия.

Во всех приведенных случаях деликтоспособность должностных лиц возникает с момента их назначения или избрания на должность и продолжается до истечения срока их полномочий.

Следует заметить, что специфика регламентации деликтоспособности должностных лиц в конституционном праве состоит в том, что подавляющее большинство его норм обычно одновременно формируют и способность должностного лица нести ответственность и решение ряда других вопросов, не связанных с ответственностью. Так, в ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрено прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ не только по вышеприведенным мотивам, но и ввиду истечения срока его полномочий или достижения предельного возраста пребывания в должности; личного письменного заявления об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности; утраты гражданства Российской Федерации; признания недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; признания безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; объявления умершим решением суда, вступившим в законную силу; смерти и т.д.

Этим обусловливается возможность реализации такого рода норм вне всякой связи с деликтоспособностью.

Конституционно-правовая ответственность должностных лиц имеет важное значение, поскольку способствует улучшению работы государственного аппарата, укреплению государственной дисциплины и повышению эффективности деятельности руководящих работников.

Что касается деликтоспособности конкретных субъектов конституционного права, то она в общей форме закреплена в Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) применительно к органам государственной власти, органам местного самоуправления и к объединениям граждан, ^оторые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Понятно, что обязанность соблюдать Конституцию предполагает и наличие соответствующей ответственности. О деликтоспособности органов государственной власти идет речь и в упоминавшейся ранее ст. 53 Конституции РФ, в которой говорится о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Особого рода деликтоспособностью обладают законодательные (представительные) органы государственной власти. Они несут ответственность прежде всего перед избравшими их гражданами, которые на очередных выборах дают позитивную или негативную оценку их деятельности. Однако и в процессе своей деятельности эти органы могут понести ответственность за те или иные действия, связанные с нарушением Конституции РФ, и др.

Конституционный Суд РФ в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ может признать неконституционными федеральные законы, а также нормативные акты Государственной Думы.

Аналогичные особенности имеет и деликтоспособность органов местного самоуправления. Они также несут ответственность прежде всего перед избравшими их гражданами. Вместе с тем и в процессе своей работы несут ответственность за совершаемые ими действия, связанные с выполнением действующего законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления, как уже отмечалось, в порядке, установленном законом, может быть распущен законом субъекта Федерации либо федеральным законом.

Свою специфику имеет и деликтоспособность исполнительных органов государственной власти. Они несут конституционно-правовую ответственность лишь в тех случаях, когда речь идет о нарушении ими конституционно-правовых норм. Возникновение правоотношений ответственности в сфере управления, не регулируемой нормами конституционного права, является реализацией административно-правовой ответствен ности.

К числу субъектов, обладающих конституционно-правовой деликтоспособностью, относятся избирательные комиссии, играющие ведущую роль в деле обеспечения законности при проведении выборов и референдумов. Деликтоспособность избирательных комиссий определяется временем их существования.

В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» действуют следующие избирательные комиссии: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов Федерации; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие избирательные комиссии); участковые избирательные комиссии.

ЦИК РФ состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой, пять — Советом Федерации и пять — Президентом РФ. ЦИК действует на постоянной основе. Срок ее полномочий — четыре года.

Формирование избирательных комиссий субъектов Федерации, а также окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Половина членов этих комиссий назначается законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Федерации, другая половина — исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Избирательные комиссии субъектов Федерации действуют на по-
стоянной основе. Срок их полномочий устанавливается законами
субъектов Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока
полномочий законодательного (представительного) органа государст-
венной власти соответствующего субъекта Федерации. Например, в
соответствии со ст. 14 Избирательного кодекса Воронежской области
срок полномочий избирательной комиссии Воронежской области —
четыре года. \

В тех случаях, когда конституцией, уставом, законом субъекта Федерации срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации не установлен, избирательная комиссия формируется на срок, который не должен быть менее срока полномочий однократно избранного депутата законода-' тельного (представительного) органа.

Срок полномочий окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти равен сроку полномочий органа, подготовку и проведение выборов в который осуществляют эти избирательные комиссии.

Срок полномочий территориальных избирательных комиссий, комиссий референдума устанавливается федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Срок полномочий окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления определяется законами субъектов Федерации.

Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае срок полномочий территориальной избирательной комиссии не может быть более пяти лет и менее срока полномочий представительного органа местного самоуправления, подготовку и проведение выборов в который осуществляет территориальная избирательная комиссия, а в случае, если законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования срок полномочий представительного органа местного самоуправления не установлен — менее срока полномочий однократно избранного депутата этого органа.

Формирование участковых избирательных комиссий, комиссий референдума осуществляется не позднее трех дней после образования избирательного участка, участка референдума, которые образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования на референдуме Российской Федерации и за 30 дней до дня голосования на выборах и других референдумах.

Полномочия участковой избирательной комиссии, комиссии референдума прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума в случае, если в адрес вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума не поступило жалоб и протестов на действия (бездействие) данной избирательной комиссии, комиссии референдума, в результате которых был нарушен порядок голосования и подсчета голосов, и если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования или опротестования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются после вынесения окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос о субъектах конституционного права, имеющих право привлекать к конституционно-правовой ответственности, а в отдельных предусмотренных законом случаях — возбуждать этот вопрос.

Правом непосредственного принятия мер юридической ответственности обладает такой круг субъектов, который характерен только для правонарушений, влекущих за собой конституционно-правовую ответственность. Это представительные органы государства, Президент РФ, руководители субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ, конституционные, верховные суды субъектов Федерации, избирательные комиссии.

Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 117) Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации.

Согласно Конституции Республики Северная Осетия — Алания 1994 г. (ст. 93) парламент Республики Северная Осетия — Алания может выразить недоверие Правительству республики.

В соответствии со ст. 33 Устава (Основного закона) Калининградской области, принятого Калининградской областной Думой 28 декабря 1995 г (с изменениями от 31 мая 1996 г.),\эбластная Дума вправе принять решение об отрешении от должности главы администрации (губернатора) области за установленные судом нарушения им Конституции РФ, федерального законодательства, Устава и законов области.

В Конституции РФ установлено, что Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83), освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п. «д» ст. 83), освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. «к» ст. 83) и т.д.

В ст. 54 Конституции Республики Ингушетия 1994 г. указывается, что Президент Республики Ингушетия вправе решать вопрос об отставке Правительства республики, освобождает от должности членов Правительства.

Согласно Уставу (Основному закону) Самарской области, принятому Самарской губернской Думой 21 декабря 1995 г. (ст. 95), губернатор Самарской области освобождает от должности заместителей губернатора и руководителей структурных подразделений администрации области.

Согласно Закону Красноярского края от 27 апреля 1999 г. «Об Уставном суде Красноярского края» (ст. 4) этот суд рассматривает дела о соответствии Уставу края законов Красноярского края и нормативных постановлений Законодательного Собрания края; нормативно-правовых актов органов исполнительной власти края; нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории края; договоров и соглашений, заключенных от имени края; договоров и соглашений, заключенных между муниципальными образованиями, находящимися на территории края.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 10) решение избирательной комиссии, комиссии референдума, противоречащее федеральным конституционным законам, федеральным законам или законам субъектов Федерации либо принятое с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума (соответственно уровню проводимых выборов, референдума).

Как уже отмечалось, соответствующая избирательная комиссия может признать выборы не состоявшимися, а итоги голосования, результаты выборов, референдума недействительными (ст. 58).

Федеральным законом, законом субъекта Федерации может быть предусмотрено, что если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложит с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные либо дополнительные выборы, этот кандидат должен возместить соответствующей избирательной комиссии полностью или частично произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных либо дополнительных выборов и т.д.

Надо сказать, что во многих случаях субъекты, привлекающиеся к конституционно-правовой ответственности, являются в то же время и субъектами, несущими эту ответственность. Например, Президент РФ, с одной стороны, наделен многочисленными полномочиями по привлечению должностных лиц и государственных органов к конституционно-правовой ответственности, с другой стороны, сам может быть привлечен к такой ответственности посредством отрешения от должности Советом Федерации в порядке, установленном ст. 93 Конституции РФ.

В законодательстве предусмотрены также полномочия субъектов, участвующих в возбуждении вопроса о привлечении к конституционно-правовой ответственности. Так, вопрос об отрешении от должности Президента РФ согласно ч. 1 ст. 93 Конституции РФ может быть возбужден только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В соответствии с Уставом Чукотского автономного округа (ст. 49) губернатор Чукотского автономного округа может быть отрешен от должности Думой автономного округа в случае неоднократного нарушения им федеральных законов, Устава и законов автономного округа, подтвержденных регламентом соответствующего суда.

Избирательным кодексом Воронежской области установлено, что инициатива в проведении отзыва выборных лиц принадлежит лицам, обладающим активным избирательным правом и проживающим на территории соответствующего избирательного округа (ст. 122). Инициатива граждан в проведении отзыва реализуется путем сбора подписей. Сбор подписей под заявлениям о проведении голосования по отзыву осуществляется лицом или группой лиц, выступивших с данной инициативой (ст. 124). В поселках, сельских населенных пунктах, где возможно проведение сельского схода, решение об отзыве может приниматься тайным голосованием на собрании (сходе) избирателей соответствующего избирательного округа (ст. 122).