Формы и методы адаптации законодательства Украины к праву Европейского Союза.
В перспективе взаимодействия Украина-ЕС весь спектр политических, торгово- экономических, правовых, культурных отношений. Формируя однородную область жизненно важных интересов, важно не допустить возникновения пробелов в праве, «разрыва» в правовом регулировании или нарушения системообразующего влияния права. Законодательно-правовая основа общих пространств Украина-ЕС должна создаваться путем выработки общего курса правовых решений, согласованных юридических правил, мер для преодоления различий в правовых системах и отраслях законодательства. В этой связи возникает объективная необходимость сближения и постепенной гармонизации законодательств Украины и Европейского союза. Именно гармонизация позволяет сориентировать право на реальные предметные сферы правовых отношений.
Подходы к гармонизации как правовому явлению существенно различаются в системах права Украины и ЕС.
Европейские исследователи в основном рассматривают гармонизацию через призму социально-экономических отношений и норм, их регулирующих. Так, немец. ученый Штайн, говорит об устранении различий между нормами национального права через аппроксимацию. Под этим термином ученый подразумевает достижение некоторого уровня единства законодательства, или же своего рода «коридор колебаний», с помощью которого задаются общие параметры принятия нормативно-правовых актов органами государства.
Похожее определение дается ученым Ханссоном «координация действий при осуществлении экономической политики и мер по снижению различий при их осуществлении», а также Чарновицем «движение разных стран к общим стандартам и регуляторам». В данных определениях делается упор не только на гармонизацию материальных норм, но и на гармонизацию правоприменительной практики.
Благодаря гармонизации стало возможным создание общего, а затем и единого рынка в рамках ЕС. Этот метод получил законодательное закрепление как в Договоре о Европейском сообществе, так и в Договоре, учреждающем Европейский союз. Кроме того, Маастрихтский договор закрепляет гармонизацию и в отношении некоторых общих действий государств-участников ЕС в сфере правосудия и внутренних дел. В частности, ст. 29 Договора о ЕС закрепляет аппроксимацию положений уголовного права государств-членов ЕС как один из способов достижения высокого уровня безопасности их граждан.
Затем, ст. 31 Договора устанавливает необходимый минимум правового регулирования уголовно-правовых отношений на уровне Евросоюза. Основным нормативно-правовым актом, гармонизирующем законодательство в этой сфере, стало рамочное решение (ст. 34 (2)b). В отличие от Директив, рамочные решенияне имеют прямого действия в праве государств-членов ЕС. Однако во всех других аспектах они аналогичны Директивам, являясь обязательными для государств в отношении конечного результата гармонизации, но предоставляя возможность выбора средств его достижения.
Другим гармонизационно-правовым актом в праве ЕС стала конвенция. Они принимаются Советом ЕС и имплементируются в право государств-членов в соответствии с их конституционными процедурами (ст. 34 (2)d).
Обращаясь к правовому закреплению понятия гармонизация, необходимо отметить, что в праве Европейских Сообществ используются различные термины для описания процессов сближения норм национального и европейского права. Так, Договор, учреждающий Европейское Сообщество, содержит понятия «аппроксимация» (ст.ст. 3, 94, 136) и «гармонизация» (ст.ст. 93, 129, 149, 150 и 174).
Практический опыт имплементации права ЕС в национальное право государств-членов показывает, что различий между этими понятиями не проводится. Вместе с тем, термин гармонизация применяется юристами ЕС для описания всех процессов создания единой правовой среды в рамках Европейских интеграционных объединений. Так как гармонизация не требует от государств-членов принятия одинаковых законов, в ЕС применятся три подхода, 1. основанный на сочетании норм нескольких правовых систем, 2. использование норм отдельной правовой системы, а также внедрение норм, новых для права государств-членов ЕС.
С момента создания Европейских Сообществ гармонизация осуществляется преимущественно на основе третьего подхода через принятие директив – основных правовых актов гармонизационного строительства. В науке европейского права этот феномен получил название «модели полной гармонизации». Помимо установления технических стандартов в промышленной сфере, полная гармонизация проводилась в отношении законодательства об энергетике, экологического права, банковского и биржевого права, а также норм регулирующих государственные закупки и производство лекарственных и косметических средств.
Гармонизация законодательства в сфере пищевой промышленности проводилась в отношении защиты прав потребителей, охраны их здоровья, а также других аспектов (например, обязательное размещение ярлыка с исчерпывающей информацией о составе готовой продукции). Полная гармонизация промышленных норм подразумевает приведение в соответствие с директивами Сообществ всех технических норм и элементов, определяющих готовое изделие.
Однако впоследствии в таком подходе к гармонизации были выявлены существенные недостатки. С одной стороны, подготовка директив, содержащих детализированные нормы, требовала много времени для согласования на уровне государств-членов ЕС. Кроме того, имплементация директив в национальное право государств-членов проходила с разной скоростью. В итоге, например, на подготовку и принятие директив о стандартах образования и профессионального обучения в ЕС ушло 10 лет. В этой связи в ЕС был применен избирательный подход в модели полной гармонизации. Это позволяло государствам-членам устанавливать как более жесткие стандарты, чем те, которые закреплялись в директивах. В то же время, институты ЕС могут принимать директивы, позволяющие государствам иметь более мягкие стандарты по сравнению с правом ЕС. Эти стандарты обычно применяются по отношению к некоторым национальным производителям выпускающим продукцию только для внутреннего рынка.
Селективная гармонизация осуществляется главным образом за счет взаимного признания и установления минимальных стандартов. Принцип взаимного признания стандартов получил закрепление в практике Суда ЕС в деле Cassis de Dijon (1979) и некоторых других. В соответствии с ним, если товар (или предоставление услуг) законно произведен в одном государстве-члене ЕС, он может свободно продаваться в другом государстве-члене ЕС, даже если он не соответствует его национальным стандартам. Таким образом, никакие национальные меры не должны препятствовать свободной торговле между государствами-членами.
В тоже время, гармонизация через взаимное признание национальных стандартов делает возможным осуществление контроля в том же государстве, где был произведен продукт или предоставлена услуга. Это устраняет необходимость повторного контроля в государствах-членах, импортировавших товар, и, в свою очередь, упрощает и удешевляет процедуру контроля.
Кроме того, использование данного принципа поднимает уровень доверия между государствами, так как возлагает на контрольные и сертификационные органы страны происхождения товара/услуги повышенную ответственность.
В итоге, модель полной гармонизации была заменена на относительно новую в праве ЕС, модель минимальной гармонизации. В доктрине европейского права этот поход к гармонизации также известен как метод создания гармонизированных технических стандартов.
Быстрое развитие новых технологий приводило к появлению новых технических барьеров на пути свободной реализации и свободы перемещения товаров и услуг. Зачастую этот фактор использовался отдельными государствами ЕС для защиты интересов собственных производителей, что нарушало конкуренцию на общем рынке. Установление минимальных стандартов позволяло решить эти проблемы. Гармонизация законодательства стала осуществляться только в отношении нормативов и требований, касающихся безопасности и защиты здоровья, интересов и прав потребителей. Так были разработаны общие требования к взрывчатым веществам, телекоммуникационному оборудованию, строительным материалам, игрушкам и продукции машиностроения. Соответствие продуктов гармонизированным стандартам проверяется Европейским комитетом по стандартизации и Европейским Комитетом по электротехнической стандартизации. После прохождения соответствующей сертификации готовая продукция маркируется аббревиатурой «СЕ» и может продаваться во всех государствах-членах ЕС. При этом минимальная гармонизация позволяет государствам-членам применять более высокие стандарты на своей территории, с тем условием, что такая практика не должна создавать барьеров в отношении импорта товаров и услуг, соответствующих минимальным стандартам.
Аббревиатура СЕ (от французского "Сonformite Europeenne") дословно переводится как "Европейское Соответствие". СЕ маркировка – это своего рода технический паспорт, указывающий на соответствие продукции требованиям европейских регламентов, в качестве которых выступают директивы ЕС, устанавливающие общие требования и правила подтверждения соответствия для определенных групп продукции. Основной целью данных директив, имеющих силу закона в государствах-членах Евросоюза, является согласование национальных стандартов как средство устранения технических барьеров в торговле для создания единого европейского рынка. Потребителю следует четко понимать, что СЕ – это не знак качества. Прежде всего, это гарантия безопасности того или иного вида продукции. Особенностью также является и то, что СЕ маркировка обязательна для всех поступающих на европейский рынок товаров, подпадающих под директивы ЕС, в то время как сертификация продукции на соответствие стандартам качества является добровольной.
По сравнению с моделью полной гармонизации, установление минимальных стандартов не препятствует научно-техническому развитию, так как при определении основных направлений гармонизации в таких сферах, как социальная защита, интересы и права потребителей, экологические нормативы, в утвержденные стандарты закладывается возможность их изменения с учетом новых научных открытий.
Появление в праве ЕС различных моделей гармонизации свидетельствует о постоянном развитии этого процесса, поиске новых форм и методов гармонизации, что получает легальное закрепление в первичном и вторичном праве ЕС. Кроме того, толкование нормативных актов гармонизационного характера Судом ЕС позволило выработать основные принципы гармонизации, среди которых выделяют транспарентность, взаимное доверие, контроль страны происхождения товара, единое лицензирование.
Принцип транспарентности (гласности) основывается на обязательстве государства информировать Комиссию ЕС обо всех новых требованиях по качеству, безопасности, тестированию продукции, ее упаковке и маркировке. В свою очередь, Комиссия информирует об этом другие государства ЕС. Этот принцип также означает предоставление финансовой информации частными и государственными компаниями.
Принцип взаимного доверия основывается на положениях Договора о Европейском Сообществе, получивших расширенное толкование в практике Суда ЕС. Так, в соответствии со ст. 10 государства-члены должны принимать все необходимые меры для выполнения обязательств, вытекающих из Договора, и избегать тех, которые могут препятствовать достижению целей Договора. Сделав отсылку к этой норме, Суд ЕС подтвердил верховенство права ЕС по отношению к национальному праву и конституировал, что если меры, предпринимаемые одним государством, идут вразрез с нормами права Сообществ, все остальные государства-члены ЕС не должны совершать подобных шагов.
С момента создания первых Сообществ гармонизация последовательно проводилась в жизнь наднациональными структурами, позволяя им все больше расширять свою компетенцию.
Например, гармонизация законодательства о защите окружающей среды началась раньше, чем такая сфера сотрудничества государств и Сообществ была включена в Учредительные Договоры. Гармонизация, будучи неотъемлемой частью системы европейского права, стала одним из основных правовых инструментов европейской интеграции.
Вопросы трансформации Европейского права в законодательство Украины.
Сегодня практически не существует в мире стран, которые бы при решении своих политических, экономических и других проблем не вступали в соответствующие отношения с другими странами мира и международными организациями. На фоне тенденции формирования единого экономического пространства наблюдается расширение межгосударственного сотрудничества. Тем не менее, этому процессу существенно мешает существующее разнообразие национальных правовых систем, их неспособность к быстрой адаптации с международно-правовыми системами.
В сложившейся ситуации актуализируется необходимость создания единого правового пространства, в пределах которого можно было бы быстрее достичь эффективного сотрудничества между государствами, которые имеют разные как экономические, так и правовые системы.
Украина, сознавая свою историческую, геополитическую и культурную связь с Европой, начала реализацию стратегического курса, направленного на постепенное вхождение в политико-экономическое и гуманитарно-правовое европейское пространство. В рамках реализации этой цели наше государство приобрело полноправное членство в 50 международных организациях, постепенно реализует свое намерение вступить в Европейский Союз. По данным ряда экспертов, для вхождения в правовое поле Европы Украине нужно принять новые или внести соответствующие изменения почти в 4 тыс. законов и другие нормативно-правовые акты. Фактически речь идет о создании целиком нового законодательства, причем во многих случаях основанного на международных принципах и стандартах, которые раньше в практике нашего государства не использовались. Осуществление таких преобразований возможное лишь при условии активного сближения законодательства Украины с правом Европейского Союза, Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и других европейских международных организаций.
Учитывая многообразие подходов к процессам гармонизации в отечественной и зарубежной науке представляется целесообразным понимать под гармонизацией, конвергенцию(от лат. convergens – сходящийся) – сближение различных систем, стирание различий между ними, обусловленное общностью социально-экономических проблем и наличием единых объективных закономерностей развития) систем законодательства, интегрирование основных принципов и свойств правовых систем с учетом национальной специфики.
При осуществлении гармонизации украинского и европейского права, необходимо учитывать специфику последнего, как права интеграционного объединения. Здесь возможно использование методов рецепции и отсылки, характерных для международного права.
Основы для подобной гармонизации уже заложены в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве Украина-ЕС (СПС). 16 июня 1994 г. было подписано «Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между Европейскими Сообществами и Украиной», которое было ратифицировано Украиной 10 ноября 1994 г. (далее - СПС). Таким образом? Украина официально заявила о своем намерении интегрироваться в европейские структуры.
Имплементация положений СПС в украинское законодательства началась с утверждения Указом Президента Украины от 11 июня 1998 г. № 615/98 «Об утверждении Стратегии интеграции Украины в Европейский Союз» (далее - Стратегия), которая определила основные направления сотрудничества Украины с Европейским Союзом (далее - ЕС).
Стратегия представила процесс адаптации в виде таких основных стадий:
- имплементация СПС,
- заключение отраслевых соглашений,
- приведение действующего законодательства в соответствие со стандартами ЕС,
- создание механизма приведения проектов актов законодательства Украины в соответствие с нормами права ЕС.
Следующим шагом стало утверждение 16 августа 1999 г. Кабинетом Министров Украины Постановлением № 1496 «О Концепции адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза» (далее - Концепция), которая более четко сформулировала цели адаптации украинского законодательства как одной из первоочередных составляющих интеграционного процесса. Концепция также определила приоритетные сферы и описала механизм поэтапного осуществления адаптации украинского законодательства к законодательству ЕС. Концепция определила правовую адаптацию как процесс сближения и постепенного приведения законодательства Украины в соответствие с законодательством ЕС. Этот процесс включает три отдельных этапа, на каждом из которых достигается определенная степень соответствия законодательства Украины к законодательству ЕС в сферах, определенных как приоритетные.
На первом этапе преимущественными направлениями считаются:
- развитие в Украине такой правовой системы, которая способствовала бы достижению стабильности в обществе, гарантировала бы верховенство права, права человека и обеспечивала бы функционирование рыночной экономики в соответствии с требованиями Декларации, принятой Европейским Советом на Копенгагенском саммите в июне 1993 г.
- приведение законодательства Украины в соответствие с требованиями СПС и других международных договоров, которые касаются сотрудничества Украины и ЕС;
- развитие законодательства Украины по определенным этой Концепцией приоритетным сферам в направлении его постепенного сближения с законодательством ЕС.
На втором этапе процесс адаптации законодательства должен сосредоточится на таких заданиях:
- пересмотр законодательства Украины в сферах, определенных ч. 2 ст. 51 СПС, с целью обеспечения его приблизительного соответствия законодательству ЕС;
- правовое обеспечение создания зоны свободной торговли между Украиной и ЕС, а также подготовка к ассоциированному членству в ЕС.
Третий этап адаптации законодательства видится как период подготовки расширенной программы гармонизации законодательства Украины с законодательством ЕС с целью обеспечения интеграции Украины в совместный рынок ЕС. Этот этап будет зависеть от заключения Соглашения об ассоциированном членстве Украины в ЕС.
Как вы помните, 19 декабря 2011 г. в Киеве состоялся Саммит Украина-ЕС. Вопреки ожиданиям, Соглашение об ассоциации с Евросоюзом на нем парафировано не было. В день саммита Совет ЕС и Европейская комиссия распространили коммюнике, в котором заявили, что подписание Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной не состоится до конца года в связи с приговором, вынесенным экс-премьеру Украины Юлии Тимошенко. Брюссель и 27 стран ЕС расценивают его как политически мотивированный, сказано в нем. По результатам саммита стороны лишь заявили о завершении переговоров по Соглашению, что позволит технически подготовить сводный вариант этого документа.
Выбор Украиной стратегического курса на интеграцию в ЕС продиктовал необходимость создания соответствующего институционного механизма. Поскольку функцию координации деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти по обеспечению адаптации законодательства было возложено на Министерство юстиции Украины, это потребовало создания ряда других органов, в частности в составе самого министерства. Вследствие этого, для координации адаптационного процесса, Постановлением КМУ от 15 октября 2004 г. № 1365 были утверждены «Некоторые вопросы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза». Этим постановлением был создан Координационный совет по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (далее – КС).
Для усовершенствования работы по подготовке проектов нормативно-правовых актов с учетом мирового опыта был создан Департамент по вопросам адаптации законодательства (Положение «О создании Государственного департамента по вопросам адаптации законодательства» утверждено Постановлением КМУ от 24 декабря 2004 г. № 1742).
В соответствии с Концепцией, Минюст Украины выполняет функцию координации и контроля работы органов исполнительной власти в сфере адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, а его деятельность координирует КС. На сегодняшний день в соответствии с требованиями Регламента Кабинета Министров Украины, а также Приказом Минюста от 24.04.2005 г. № 42/5 «Об упорядочивании процесса осуществления экспертизы проектов законов Украины и других нормативно-правовых актов на предмет их соответствия acquis communautaire» (зарег-но в Минюсте 28.04.2005 г за 3 451/10731.), все проекты нормативно-правовых актов, разработчиками которых выступают центральные органы исполнительной власти, должны проходить в Минюсте обязательную правовую экспертизу на соответствие основным положениям законодательства ЕС. Кроме того, сами разработчики обязаны проводить предварительную правовую экспертизу своих проектов с оформлением ее результатов в виде аналитической справки (в 2000 г. это требование не было исполнено даже на 10%).
Рецепция, как способ гармонизации законодательства, закреплена в Соглашении 1994 г., где говорится, что «Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Украиной и Сообществом является сближениезаконодательства. Украина стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества».
Одной из наиболее эффективных форм гармонизации законодательства Украины и ЕС может стать договорная унификация законодательства – создание при помощи международных договоров единых норм, подлежащих включению в систему применяемых государством правовых предписаний и обеспечивающих преодоление различий в регулировании какого-либо рода отношений. Такой международный договор может содержать как нормы прямого действия, так и определять лишь общие параметры будущих правовых предписаний, чье конкретное содержание формулируется заинтересованными сторонами позднее. При таком подходе в полной мере реализуется принцип взаимного признания. Данный метод гармонизации особенно эффективен в сфере стандартов, проверки соответствия и защиты прав потребителя. Тем самым стороны законодательно закрепляют международно-правовой акт в качестве инструмента гармонизации.
Как средство гармонизации законодательства в отдельных областях правового регулирования могут оказаться весьма эффективными модельные правовые акты. Они разрабатываются специалистами с учетом практики и потребностей, но не носят обязывающего характера и потому, как правило, не вызывают острых политических дискуссий. В итоге, согласованные специалистами общие принципы и подходы в отношении тех или иных правовых институтов воплощаются в законодательных актах, приводя к определенной согласованности правового регулирования отношений без какого-либо давления или навязывания стандартов, объективно чуждых правовым системам сторон.
Применение различных регламентирующих документов, специально разработанных для целей гармонизации, позволяет определить параметры единого правового поля. Не являясь по своей сути правовыми нормами в их традиционном понимании, такие регуляторы позволяют существенно упростить процессы гармонизации без значительного ущерба для интересов сторон.
Если говорить о Европе, частью которой являются и Украина, то в последние годы подавляющее большинство европейских государств, руководствуясь общими национальными интересами, направляет свои усилия на построение правовой системы, которая будет регулировать функционирование принципиально нового межгосударственного формирования – объединенной Европы. Указанная правовая система, которая получила название «Европейское право», состоит из многочисленных конвенций, соглашений, хартий, кодексов и протоколов к ним, разработанных под эгидой таких международных региональных организаций, как Совет Европы, Организация по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе, Европейский Союз и т.п.. Например, правовую базу лишь одного Совета Европы составляют около 173 многосторонних соглашений, которые, кстати, Украина пока что не спешит ратифицировать.
Следует напомнить, что современное европейское «правовое пространство» – комплексное явление, в котором право Совета Европы хотя и играет важную роль, но не представляет ни преобладающую, ни даже значительную по объему и нормативному содержанию часть. Особенностью Европейского права являются то, что оно возникло и активно развивается на основах как континентального, так и общего права. Например, вопросами обеспечения прав и свобод человека в рамках Совета Европы занимается Европейский Суд по правам человека. В своей деятельности последний объединяет элементы как континентального, так и общего права. В частности, он довольно активно использует в своей практике правило прецедента. При обосновании судебных решений исходят не только из норм соответствующих конвенций, но и принципов справедливости, разумности, естественного права, соответствия моральным критериям общественной необходимости. Государства-члены Совета Европы, в частности Украина, обязаны признавать обязательность юрисдикции этого суда.
Однако существуют значительные проблемы в реализации вопросов непосредственной адаптации европейских стандартов в правовое поле Украины. На сегодняшний день наше государство практически не может привести ни одного примера полного внедрения ратифицированных конвенций в национальное законодательство. Фактически его сближение и гармонизация с Европейским правом остается на уровне деклараций и пожеланий, а присоединение к конвенциям Совета Европы имеет скорее политический, а не правовой характер.
Относительно прямого действия ратифицированных международных договоров, то многолетний опыт других государств свидетельствует о том, что непосредственное применение ратифицированных международных соглашений во внутреннем праве имеет чрезвычайно низкую эффективность. Поэтому, единым надежным средством реального внедрения норм международного права в национальное законодательство являются разработка и принятие соответствующих законов.
Наиболее серьезные проблемы возникают в вопросах имплементации европейских конвенций по вопросам обеспечения прав и основных свобод человека. На пути их практической реализации существуют большие трудности, связанные с продолжительным экономическим кризисом, а также отсутствием многих правовых институтов, механизмов и процедур. В Украине значительная часть населения мало осведомлена с механизмами правовой защиты.
Анализ деятельности по приведению национального законодательства в соответствие с Европейским правом однозначно указывает на наличие объективных трудностей в этом процессе. Украина на сегодняшний день не может реализовать провозглашенный ею стратегический курс, направленный на вхождение в Европейский Союз. Стараясь ускорить процесс вхождения в европейские структуры, мы фактически обязались в чрезвычайно сжатые сроки осуществить коренную перестройку национального законодательства. Украинская сторона не представляла и не могла представить всю сложность перехода к открытому, демократическому правовому государству.
С другой стороны Европейское сообщество не имеет надлежащей, своевременной и полной информации о процессах, которые происходят в постсоветском пространстве, а в ряде случаев имеет искаженное представление о процессах, которые имеют место в законодательной и исполнительной ветвях власти. Создается впечатление, что значительная часть рекомендаций со стороны международных организаций, направленных на имплементацию норм Европейского права в национальное законодательство Украины, предоставляется на основе использования их опыта работы в странах Центральной и Восточной Европы без учета особенностей общественно-политического и социально-экономического развития Украины. В частности, не учитывается тот факт, что правовая система Украины формируется в чрезвычайно сложных условиях ее политического и экономического выживания.
Но, несмотря на это, наше государство должно сделать все для сближения украинского законодательства с Европейским правом. Ведь от этого во многом зависит эффективность международного сотрудничества при участии Украины и ее авторитет в Европе и в мире в целом.