Вопрос 3. Проблемы национальной безопасности в миграционной сфере

Миграция – это перемещение людей из одного региона (страны, мира) в другой. Внутренняя миграция – это миграция населения внутри страны. Миграция, связанная с пересечением границ государств, определяется как трансграничная миграция. При этом въезд граждан иностранных государств, лиц без гражданства на территорию той или иной страны для постоянного или длительного проживания квалифицируется как иммиграция, выезд за пределы государства на постоянное или длительное проживание – как эмиграция.

Причины миграции разнообразны. В основе добровольной миграции могут быть поиск работы, более высоких заработков, учёба, стремление улучшить жилищные или климатические условия и др. Причинами вынужденной миграции могут быть массовый голод, стихийные бедствия, межнациональные и межконфессиональные конфликты, военные действия и многое другое. К вынужденным мигрантам по формальному признаку следует относить военнослужащих, по долгу службы меняющих место службы (и проживания).

Миграция является одной из неоднозначных проблем современности. Для стран со стареющим населением (Европа, США) приток мигрантов трудоспособного возраста является способом пополнения трудовых ресурсов. В то же время увеличение доли мигрантов в структуре населения страны вследствие изменения этнического состава приводит к возрастанию вероятности межэтнических, межнациональных и межконфессиональных конфликтов. Возрастание напряжённости на этой почве отмечается в ряде стран Западной Европы – во Франции, Дании, Голландии и др.

Согласно данным ООН в результате распада Советского Союза к 2000 г. общая численность международных мигрантов в мире увеличилось на 27 млн. человек[32].

Э.Т. Сибагатуллина выделяет в миграционном процессе стран СНГ следующие особенности. Во-первых, в противовес западноевропейской тенденции, где увеличение миграционных потоков связано с интеграцией Европейского союза, на территории СНГ всплеск миграционной активности обусловлен центробежными процессами. Во-вторых, если до 1991 г. перемещение населения в пределах данной территории было проявлением внутренней миграции, которая мягче по последствиям, регулировалась механизмами единой государственной политики, то на постсоветском пространстве перемещения населения получили определение внешней миграции[33].

Оценка миграционной ситуации, выработка способов её решения могут быть различными, поскольку они обусловливаются такими исторически определёнными факторами, как состояние экономики, правового обеспечения миграции, социальной сферы, демографической ситуацией, а также политическими установками государства. В зависимости от этого государство вырабатывает соответствующую программу по регулированию миграционных процессов.

Правовую основу миграционной политики современной России формируют Конституция Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права и международные соглашения Российской Федерации в данной сфере, федеральные законы, необходимые подзаконные акты. Назначение миграционного законодательства состоит в укреплении государственного суверенитета и обеспечении общественной безопасности Российской Федерации.

Конституция РФ (статья 26) формулирует основные принципы миграционной политики Российской Федерации:

- каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;

- каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Въезд в Российскую Федерацию, равно как и выезд за пределы РФ сопровождается пересечением Государственной границы Российской Федерации. Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» от 01.04.1993 № 4730-1 устанавливает режим пересечения Государственной границы гражданами Российской Федерации, гражданами иностранных государств и апатридами – лицами без гражданства.

Правонарушениями, вследствие которых лицо может быть признано незаконным мигрантом, являются:

- нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации;

- нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации, совершённое иностранным гражданином или лицом без гражданства, либо нарушение порядка следования этих лиц от Государственной границы Российской Федерации до пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении;

- пересечение Государственной границы Российской Федерации без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Указанные правонарушения влекут ответственность в соответствии со статьями 18.8 и 18.1 (ч. 2) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьёй 322 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Для иностранных граждан, лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации, действуют особые правила их пребывания в Российской Федерации. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ:

- определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации

- регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Закон, в частности, требует от иностранных граждан и лиц без гражданства оформления разрешения на временное проживание – подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство. Разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

Закон также требует от иностранных граждан и лиц без гражданства оформления миграционной карты - документа, содержащего сведения о въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в Российской Федерации. Указанный документ подтверждает право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, а также служит для контроля за временным пребыванием в Российской Федерации указанных лиц.

Наряду с миграционной картой закон требует оформления разрешения на временное проживание. Данный документ подтверждает право иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации. Действие документа распространяется на период до получения указанными лицами в установленном порядке вида на жительство.

Многие мигранты, особенно из республик бывшего СССР, прибывают в Россию с намерениями остаться здесь навсегда, получить российское гражданство.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 № 62-ФЗ определяет условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Закон устанавливает приоритетное право приобретения гражданства Российской Федерации для лиц, ранее являвшихся гражданами СССР. В то же время закон (статья 16) устанавливает основания отклонения заявлений о приёме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации.

Отклоняются заявления о приёме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые:

а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;

б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приёме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;

в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за её пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).

Федеральный закон «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» определяет миграционный учёт иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации как одну из форм государственного регулирования миграционных процессов, направленного на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является подведомственная Министерству внутренних дел Российской Федерации Федеральная миграционная служба (ФМС России).

Основными задачами ФМС России согласно утверждённому Положению являются:

- реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

- производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

- осуществление регистрационного учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учёта граждан Российской Федерации;

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

- осуществление миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

- разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

- осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

- управление территориальными органами ФМС России, её загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач[34].

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года прогнозирует рост угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией.

Ряд исследователей уточняют и конкретизируют опасности, связанные с ростом числа мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию. Так, И.З Черепанов полагает: наличие неконтролируемых иммиграционных потоков вызывает социальную напряжённость в российском обществе, способствует криминализации иммигрантов, увеличивает масштабы административной деликтности иностранных граждан, наносит существенный ущерб экономическим интересам государства, что в конечном счёте подрывает безопасность России. Труд определённой категории иммигрантов зачастую используется в теневой экономике, а их часть прямо вовлекается в противоправную экономическую деятельность. К тому же иммиграция сопровождается вывозом и переводом капитала за рубеж, таким образом угрожая внешнеэкономическим и финансовым позициям принимающей страны[35].

Профессор В.В. Собольников выделяет основные угрозы, связанные с увеличением потока иммиграции в Российскую Федерацию:

- незаконное перемещение через границу наркотиков, оружия, «живого» товара и т.д.;

- резкую активизацию криминальной миграции (транснациональная и трансграничная преступность, этноорганизованные группы и т.д.);

- всё более широкое вовлечение террористическими группировками мигрантов в свою деятельность;

- рост масштабов незаконного промысла и вывоза биоресурсов.

При этом, констатирует В.В. Собольников, отмечается высокая латентность преступлений, совершенных мигрантами[36].

Более детальные исследования, основанные на гендерном анализе[37], позволяют прийти к выводу о преувеличении криминальной опасности иммиграционной составляющей населения страны[38].

В.В. Путин называет дополнительные угрозы, связанные с миграционными процессами:

- недовольство и радикализация принимающего мигрантов общества;

- возникновение замкнутых, обособленных национальных анклавов, в которых часто действуют не законы, а разного рода «понятия»;

- возникновение теневой криминализованной экономики в самой среде мигрантов;

- нарушение прав самих мигрантов – как со стороны собственных криминальных авторитетов, так и коррупционеров от власти[39].

Г.Г. Попов предлагает определять миграционную безопасность как состояние юридической защищённости интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из неё, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации[40].

Учитывая классификацию угроз, связанных с миграционными процессами, которые приводят профессор В.В. Собольников и иные исследователи, следует опустить в приведённом выше определении Г.Г. Попова эпитет «юридической», понимая, что эта защищённость должна быть всесторонней, а не только юридической.

Использование миграционных процессов в интересах социально-экономического развития отвечает жизненно важным национальным интересом Российской Федерации.

Российская Федерация заинтересована в эффективном освоении районов Сибири и Дальнего Востока, районов Крайнего Севера, включая бассейн Северного ледовитого океана, где выявлены огромные запасы нефтегазового и иного ценного минерального сырья. Для решения этой задачи требуется создание в указанных районах надлежащей инфраструктуры, которая позволит обеспечить приток необходимых трудовых ресурсов[41].

При этом следует иметь в виду прогноз видного американского политолога, бывшего госсекретаря США З. Бжезинского, который полагает, что Россия может потерять контроль над богатейшими территориями Сибири и Дальнего Востока в результате массированной миграции китайцев в эти районы[42].

Россия заинтересована в притоке высококвалифицированных рабочих и инженерных кадров, крупных учёных, способных содействовать инновационному развитию экономики страны.

Всё это требует принятия комплекса специальных мер миграционной политики, включая меры правового, экономического, социального, организационного и иного характера.

Утверждённая в мае 2012 года Президентом РФ Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года констатирует:

- миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации

- за последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения

- миграция работников высокой квалификации является важным источником накопления человеческого капитала и экономического роста.

Концепция выделяет проблемные моменты:

- миграционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими странами, принимающими мигрантов, невысока и распространяется преимущественно на граждан государств – участников СНГ;

- продолжается эмиграционный отток из страны;

- мигранты новых поколений, прибывающие в Российскую Федерацию из государств – участников Содружества Независимых Государств, по сравнению с их предшественниками обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки.

Концепция предполагает поэтапное решение следующих важнейших задач.

Первый этап (2012 – 2015 годы):

- создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

- создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов.

Второй этап (2016 – 2020 годы):

- принятие реализация и мониторинг программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики;

- к 2021 году приостановить миграционный отток населения из районов Сибири и Дальнего Востока.

Третий этап (2021 – 2025 годы):

- к 2026 году обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока.

В.В. Путин полагает: критерий миграционной политики заключается не в её жёсткости, а в её эффективности, приоритеты и режимы благоприятствования в миграционной политике должны быть ориентированы в пользу квалификации, компетентности, конкурентоспособности, культурной и поведенческой совместимости.

Вместе с тем тот, кто приезжает в регионы с другими культурными, историческими традициями, должен с уважением относиться к местным обычаям. К обычаям русского и всех других народов России. Всякое другое – неадекватное, агрессивное, вызывающее, неуважительное – поведение должно встречать соответствующий законный, но жёсткий ответ, и в первую очередь со стороны органов власти.

Эмиграция из России имеет не столь значительные масштабы, как иммиграция. За 1991 - 2010 гг. из России уехало около 4,4 млн. человек. Основные потоки эмигрантов в 90-е годы были ориентированы на Германию (выезд этнических немцев на историческую родину), Израиль, страны Западной Европы, США.

В последние годы (2009 – 2011) количество эмигрантов в годовом исчислении колеблется около 33 тыс. чел. Для сравнения: эмиграция из Германии (население около 82 млн. чел. в 2009 г.) за 1991 - 2009 гг. составила 13 миллионов человек и колеблется около уровня 700 тысяч человек в год.

Однако исследователи выделяют в составе эмиграционных процессов аспект, связанный с «утечкой мозгов» – выездом за пределы страны на постоянное или длительное проживание учёных, крупных специалистов в различных областях науки и техники. Большинство российских учёных, покинувших страну после распада СССР, были ведущими исследователями своих университетов и НИИ, среди них были и академики РАН.

В качестве причин «утечки мозгов» из России называют:

- слабую обеспеченность материально-технической и приборной базы науки;

- недостаточное внимание государства и общества к сфере научных исследований;

- низкий уровень оплаты труда как молодого учёного, так и учёного высшей квалификации;

- слабую интеграцию фундаментальной науки с государственными и частными предприятиями;

- низкий престиж статуса учёного в России.

Наших учёных и специалистов привлекают на Западе более высокий уровень оплаты труда, комфортные условия организации научных исследований.

Примером ущерба, понесённого нашей страной вследствие неконтролируемой эмиграции, является технологическое отставание в таких сферах, как медицина, медицинская техника и технологии, конструирование и производство беспилотных летательных аппаратов (БПЛА). Эмиграция соответствующих специалистов из России в Израиль вывела эту страну по данным направлениям на передовые позиции в мире.

Лауреатами Нобелевской премии по физике за 2010 год стали выходцы из России Андрей Гейм и Константин Новосёлов. Изобретение указанными учёными технологии получения графена – перспективного материала с уникальным набором свойств будет создавать дополнительные конкурентные преимущества для стран Запада, но не России.

Согласно оценкам Комиссии по образованию Совета Европы, потери РФ от эмиграции учёных ежегодно составляют 50-60 млрд. долларов[43].

В качестве мер, призванных повысить эффективность миграционной политики государства В.В. Путин называет:

- приоритеты и режимы благоприятствования в миграционной политике в пользу квалификации, компетентности, конкурентоспособности, культурной и поведенческой совместимости;

- усиление внятных полицейских функций и полномочий миграционных служб;

- введение уголовной ответственности за нарушение миграционных правил и норм регистрации;

- решение проблемы цивилизованной интеграции и социализации мигрантов;

- тесную интеграцию на постсоветском пространстве как реальную альтернативу неконтролируемым миграционным потокам[44].

Введение уголовной ответственности за нарушение миграционных правил и норм регистрации повысит действенность миграционного законодательства, обеспечит надлежащий учёт мигрантов, будет способствовать их социализации на новых местах проживания.

Усиление полицейских функций и полномочий миграционных служб, предостерегает В.В. Путин, не должно вызывать ущемления конституционных прав граждан на выбор места жительства.

Одним из путей решения проблемы цивилизованной интеграции и социализации мигрантов должно стать направление мигрантов туда, где они будут в наименьшей степени вызывать социальное напряжение.

При этом, подчёркивает В.В. Путин, для государства важно, чтобы мигранты могли нормально адаптироваться в обществе. Необходимым условием адаптации является их готовность освоить наши культуру и язык. Для приобретения или продления миграционного статуса необходимо сделать обязательным экзамен по русскому языку, по истории России и русской литературе, по основам нашего государства и права. С этой целью государство должно сформировать и предоставить мигрантам соответствующие образовательные программы.

Интеграция на постсоветском пространстве как реальная альтернатива неконтролируемым миграционным потокам становится всё более объёмной реальностью. В рамках Содружества Независимых Государств ещё в 1995 году принят соответствующий рамочный акт[45].

Наиболее открытым для свободной миграции граждан на пространстве СНГостаётся союзное государство Белоруссии и России. Однако с 2012 года начинает функционировать Единое экономическое пространство (ЕЭП) Белоруссии, Казахстана и России, открытое для присоединения другим странам и объединениям государств. Это, безусловно, будет способствовать усилению миграционных потоков в границах ЕЭП. Тем более важно направить эти потоки в организованное правовое русло.

В последние годы МИД России ведёт с Евросоюзом, США работу по упрощению визового режима с перспективой его полной отмены.

Упрощение, а тем более отмена визового режима, безусловно, добавит работы компетентным органам по выявлению и пресечению незаконной миграции, нелегального проникновения на территорию России агентов международного терроризма, представителей иностранных спецслужб.