Статус и полномочия избирательных комиссий РФ
Избирательными называются комиссии, организующие проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, проведение выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления. Избирательные комиссии в Российской Федерации обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан.
Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии (в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей создается несколько территориальных комиссий); участковые избирательные комиссии.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Она осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, а также по проведению референдумов Российской Федерации.
Срок полномочий Центральной избирательной комиссии четыре года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, а также депутатскими объединениями в Государственной Думе. Пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные пять членов назначаются Президентом Российской Федерации.
Члены Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права. Они избирают из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и секретаря. Члены Центральной избирательной комиссии могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа в случаях: письменного заявления члена комиссии о сложении своих полномочий; утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным или умершим; смерти члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, систематически не выполняющим обязанности.
11.2. Порядок формирования избирательных органов.
Выборы депутатов Государственной Думы
Исторически сложилось так, что порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в значительной мере определял основные направления развития всей системы российского избирательного законодательства, содержание основных институтов и процедур избирательного права, применяемых при проведении выборов всех уровней. В этой связи анализ законодательства о выборах в Государственную Думу и практики его применения является ключевым моментом для оценки состояния избирательного законодательства Российской Федерации в целом и необходимым условием для выработки предложений по совершенствованию всей избирательной системы в России.
В 1995 г. было 45 коллективных участников выборов в Государственную Думу, причем в распределении мандатов участвовали лишь 4 крупных политических объединения, победивших на выборах. 39 избирательных объединений не набрали необходимого числа голосов избирателей. Они распылили голоса значительной части голосовавших (49,5%). В результате 4 избирательных объединения получили призовые мандаты за счет почти половины избирателей, их не поддержавших.
В этом отношении Государственная Дума третьего созыва, избранная в 1999 г., оказалась более легитимной. Формально представительность нижней палаты парламента подтверждена на выборах в значительно большей степени, хотя нет никаких гарантий того, что при сохранении нынешней избирательной системы на следующих выборах не повторится ситуация 1995 года. При этом следует учитывать итоги выборов не только по федеральному округу, но и по одномандатным округам. В 1995 г. мажоритарная система относительного большинства, применявшаяся в этих округах, привела к тому, что депутаты здесь оказались избранными 29% проголосовавших избирателей. Причем 39 из 225 депутатов, или более 17% получили менее 20% голосов. Если же учитывать общее число зарегистрированных избирателей, то окажется, что депутаты от мажоритарных округов были избраны менее чем одной пятой их голосов. Такое же положение было на выборах 1999 года. В ряде одномандатных округов (Иркутский, Рязанский, Тульский, Ярославский, Ленинградский, западный - Санкт-Петербургский и других) депутаты получили менее 25% голосов. В 8 округах выборы не состоялись, поскольку здесь против всех кандидатов было подано больше голосов, чем за кандидата, выигравшего у своих соперников (в 5 из этих округов относительное большинство голосов составило от 11 до 16% всех голосов избирателей). В целом, как и на выборах в 1995г., депутаты в одномандатных округах оказались избранными примерно 20-25% голосов зарегистрированных избирателей.
На стадии подготовки и регистрации списка кандидатов руководство избирательных объединений, избирательных блоков зачастую не учитывает мнение своих региональных структур. В итоге рядовые избиратели отлучены от контроля за этой важнейшей стадией избирательного процесса. По свидетельству средств массовой информации, лидеры некоторых партий включали в свои списки любого, кто был готов финансировать избирательную кампанию и внести в кассу партии или движения определенную сумму. Установленные законом строгие правила выдвижения кандидатов на съездах, конференциях избирательных объединений (блоков) тайным голосованием не срабатывают.
Для того, чтобы Государственная Дума стала действительно представительным органом, выражающим реальные интересы общества, необходимы дальнейшие коррективы системы выборов депутатов. Здесь возможно несколько вариантов повышения эффективности избирательной системы.
Одна из наиболее радикальных мер связана с переходом от смешанной избирательной системы к мажоритарной, привычной для населения и применяющейся на выборах представительных и законодательных органов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.
Известен главный недостаток мажоритарной системы - она лишает представительства в парламенте ту часть избирателей, кандидаты которых потерпели на выборах неудачу, что, впрочем, компенсируется вторым туром выборов. В целом применение этой системы приближает кандидатов в депутаты к избирателям, гарантирует с организационно-правовой стороны осмысленное использование гражданами своих избирательных прав голосованием за известных им лиц.
Применение мажоритарной системы вовсе не означает вытеснения политических партий из числа субъектов избирательного процесса. Наряду с избирателями они сохранят право выдвижения своих кандидатов. При этом, избирая партийных выдвиженцев, граждане получат возможность оценить не только политическую платформу кандидатов, но и их личные и деловые качества. В мажоритарном избирательном округе в ходе предвыборной агитации за и против кандидатов яснее высвечиваются и точнее, чем при обсуждении "пропорциональных" списков, оцениваются и недостатки претендентов на депутатские мандаты, уменьшается возможность попадания в парламент лиц с сомнительным прошлым или настоящим. Мажоритарная система позволяет упорядочить процесс партийного строительства, поскольку дает возможность реальной оценки социальной значимости каждой партии и ее действительного веса в общественном мнении. Применение мажоритарного принципа может способствовать, как показывает мировой опыт, формированию в стране крупных политических партий парламентского типа, что должно повысить стабильность функционирования всей политической системы.
Есть существенные резервы и в действующей смешанной избирательной системе, которая, по сути дела, так и не стала смешанной, а представляет собой две независимые избирательные системы - пропорциональную и мажоритарную. Необходимо органически соединить обе эти системы.
Предлагаемые перемены могли бы состоять в принятии следующей конструкции.
Сохраняется соотношение мандатов по пропорциональной и мажоритарной системам 225 : 225.
Вся территория Российской Федерации делится на 450 избирательных округов - по числу депутатских мандатов. По всем избирательным округам кандидаты в депутаты выдвигаются избирательными объединениями, блоками и избирателями непосредственно ("независимые кандидаты"). Избирательное объединение, блок может выдвинуть не более одного кандидата в округе. Кроме того, избирательное объединение, блок вправе зарегистрировать общефедеральный список кандидатов, при этом в избирательный бюллетень включается тройка лидеров и название этого объединения, блока, но не выдвигается кандидат по конкретному округу. При этом в общефедеральные списки не могут включаться кандидаты, выдвигаемые избирательными объединениями, блоками по избирательным округам.
Таким образом, избиратель получает один избирательный бюллетень с перечнем кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, блоками, и независимых кандидатов.
При голосовании избиратель отмечает фамилию кандидата (независимого или выдвинутого избирательными объединениями, блоками) либо тройку лидеров избирательного объединения, блока, которому он отдает свой голос. Каждый избиратель имеет один голос.
После окончания голосования подсчитываются голоса, поданные за каждого кандидата, выдвинутого по избирательному округу, а также голоса, поданные за избирательные объединения, блоки, которые хотя и не выдвинули кандидатов по округу, но чья тройка лидеров, а также наименование (символ) было включено в бюллетень для голосования.
Определение итогов выборов проводится отдельно по одномандатным избирательным округам и по федеральным спискам кандидатов. Избранными по одномандатным избирательным округам считаются 225 кандидатов, получивших наибольшее (в процентах) число голосов избирателей по 450 одномандатным избирательным округам. При этом от одного избирательного округа может быть избран только один кандидат. Затем голоса, поданные за кандидатов, выдвинутых соответствующими избирательными объединениями, блоками, которые не были избраны в одномандатных округах, а также голоса, поданные за соответствующее избирательное объединение, блок (в том случае, если оно не выдвигало своих кандидатов по округам), суммируются в масштабах всей страны, после чего производится пропорциональное распределение мандатов между федеральными списками кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков.
Плюсы предлагаемой смешанной избирательной системы, состоят, в частности, в том, что она позволяет при сохранении системы пропорционального представительства приблизить избирательную кампанию каждого кандидата в депутаты к избирательному округу, при этом в большей степени обеспечивается соревновательность кандидатов на личной основе. Независимые кандидаты получают возможность на равных конкурировать с представителями организованных политических сил в рамках более компактных избирательных округов.
При использовании предлагаемой системы учитываются голоса избирателей, поданные за кандидатов избирательных объединений, не прошедших по мажоритарным округам. Таким образом, в результате пропорционального распределения депутатских мандатов более полно отражается воля всех избирателей.
Избирательные объединения, блоки, желая сохранить свои позиции в избирательной кампании, должны будут изменить свою тактику, перенеся центр тяжести агитации и всей работы с избирателями в округа, больше и активнее работая непосредственно с населением. Таким образом они получат более объективную оценку избирателей.
Особенность этой системы как системы "смешанной" состоит в том, что от части избирательных округов не будет своих представителей в Думе, а интересы этих избирателей станут защищать в парламенте депутаты от соответствующих избирательных объединений, избирательных блоков. Это затронет те округа, где избиратели не выразили достаточно определенно предпочтений по отношению к конкретным кандидатам в депутаты. Таким образом, в конечном итоге воля самих избирателей окажется решающим фактором в установлении соотношения представительства в парламенте по пропорциональной и мажоритарной системам.
Еще один вариант изменения избирательной системы в большей мере, чем предложенные выше, сохраняющий преемственность с ныне действующей системой, предполагает уменьшение числа депутатов, избираемых по партийным спискам до 150. Это сохранит возможность позитивного влияния избирательной системы на развитие многопартийности, в то же время ограничит до разумных пределов влияние политических объединений на формирование Государственной Думы и будет в большей мере соответствовать реальной роли этих объединений в общественной жизни.
Порядок формирования Совета Федерации
Как известно, в 1993 г. депутаты Совета Федерации избирались всеобщими прямыми выборами.
В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" : палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации - глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.
8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" . Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.
Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе - поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.
Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.
Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым Федеральным законом завершено к 1 января 2002 года.
Вновь избранные (назначенные) представители будут работать только на постоянной основе.
Совет Федерации является постоянно действующим органом. Периодичность его заседаний определяется самой палатой. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.