Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления РФ

В юридической литературе высказываются точки зрения о неправомерности деления страны на федеральные округа и создания в них полномочных представителей.

Так, в частности, по мнению А. Н. Медушевского «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное и правомерное деление Российской Федерации на субъекты ..., управляемые органами, образуемыми органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и в этом ключе об­разовал новый институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами альтернативного деления»^[100].

По нашему мнению, данную правовую дилемму следует рассмотреть с позиции углубленного анализа основополагающих положений КонституцииРФ, в которой установлено, что Президент РФ: является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст.80); формирует Администрацию Президента РФ (п. «и» статьи 83); назначает и освобождает своих полномочных представителей (п. «к» статьи 83).

Конституция РФ изначально заложила для Президента РФ возможность исполнять свои конституционные обязанности как главы государства и гаранта прав и свобод человека и гражданина не только лично, но и через своих полномочных представителей. Непосредственно из положений Конституции РФ следует, что институт полномочных представителей Президента РФ правомочен, является важной особенностью обеспечения и составным элементом конституционно-правового механизма реализации Президентом своих конституционных полномочий.[101]

Что же касается правомерности образования федеральных округов, то учреждение федеральных округов, не являющихся административно- территориальными единицами, обоснованно не потребовало участия законодателя, Президент РФ был правомочен учредить систему федеральных округов, как ответственную зону действия своих территориальных представителей, география которых Конституцией РФ не ограничивается. ^[102]

Сегодня, как справедливо отмечает И.В. Сыскова, по своему правовому положению федеральные округа схожи с такими единицами «абстрактного» деления России, как округа военные или пограничные. Во всех случаях отсутствуют так называемые органы исполнительной и представительной власти общей компетенции. Управление в пределах соответствующих округов осуществляют специально образованные органы исполнительной власти.[103]

Аналогичным образом создаются особые округа в зарубежных государствах - военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические и другие - это не самостоятельные административно-территориальные единицы, а субъекты внутригосударственных отношений.^[104]

В нашем случае, создание федеральных округов не явилось административно-территориальной реформой РФ, было реализовано в рамках реформы административной, то есть реформы управления. Создание федеральных округов не внесло принципиальных изменений в структуру государственного управления, которая в федеративном государстве включает 2 уровня - федеральный и субъектов РФ, но дополнило федеральное управление принципиально новым механизмом реализации полномочий Президента РФ, обеспечивающим реальное усиление контроля и исполнения решений органов федеральной власти и управления на местах. Создание федеральных округов не изменило структуры государственной компетенции в Российской Федерации: полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не наделены правами, принадлежащими субъектам РФ. На уровне федеральных ок­ругов сосредоточены только функции, отнесенные к федеральному ведению.[105]

Таким образом, институт полномочных представителей Президента в федеральном округе следует рассматривать как организационно-правовую форму решения вопроса повышения эффективности управления системой федеративных отношений.

Полномочные представители в федеральных округах входят в систему власти Президента России и в организационно-правовом отношении являются субинститутами института главы государства наряду с такими структурами как, например, Администрация Президента России и Совет Безопасности РФ.

Полномочные представители не относятся к исполнительной ветви власти, как и сам Президент. В указах Президента РФ, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, не называется полномочный представитель в федеральном округе, что является вполне достаточным доказательством того, что последний является структурой президентской власти, взятой в ее региональном разрезе.^[106] Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе входит в состав Администрации Президента РФ и является федеральным государственным гражданским служащим, отнесенным к высшей группе должностей в Администрации Президента РФ категории «руководители».

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты являются достаточно обособленными структурными подразделениями Администрации Президента РФ, где они находятся на правах само­стоятельных подразделений (на правах управлений) и наделены организационными и кадровыми полномочиями по формированию своих аппаратов.[107]

Итак, институт полномочных представителей Президента РФ государственный институт, наделенный главой государства определенными полномочиями и осуществляющий их от имени Президента и под свою ответственность.

Несмотря на то, что институт полномочных представителей Президента формально предусмотрен Конституцией РФ, в этом документе лишь зафиксировано право Президента назначать своих полномочных представителей. В каких случаях и для каких целей не уточняется. Отсутствуют указания на это и в федеральных законах.

Полномочный представитель в каждом федеральном округе формирует свой аппарат, а также консультативные и совещательные органы исходя из особенностей округа (национальных, культурных, экономических, социальных и иных), специфики решаемых задач и иных обстоятельств. В результате, структура аппаратов полномочных представителей, система коллегиальных и совещательных органов достаточно мобильны и, следовательно, могут адаптироваться к любым задачам, которые ставит своим полномочным представителям Президент РФ.[108]

Как было показано выше институт полномочных представителей Президента РФ призван обеспечивать проведение политики главы государства на местах, а, следовательно, его положение в системе органов государственной власти и управления страной необходимо рассматривать с учетом статуса института президентства в РФ и места Президента России в системе разделения властей, как главы государства и высшего должностного лица.

Конституция РФ наделяет Президента двойственными полномочиями. С одной стороны, он глава государства, определяющий стратегическое направление развития страны. С другой стороны - входит в систему органов исполнительной власти. Специалисты полагают, что такая конструкция была частично заимствована из французской модели полупрезидентской республики. Именно, во Франции родилось и до определенной степени устоялось пред­ставление о том, что власть главы государства - это совершенно отдельная ветвь, с особыми, присущими только главе государства полномочиями^[109].

В системе суперпрезидентской республики, когда Президент рассматривается как самостоятельный элемент государственной власти, наличие института постоянных полномочных представителей главы государства, представляется не только оправданным, но и необходимым. В иной конструкции невольно напрашивается вывод о временности подобного института.[110]

Есть все основания утверждать, что Президент РФ реализует свои многочисленные полномочия как непосредственно и персонально, так и через формируемые им в соответствии со статьей 83 Конституции РФ различные структуры президентской власти, такие как: Администрация Президента РФ (в т. ч. и полномочные представители Президента РФ в ее составе), Совет Безопасности, Государственный совет и иные органы.

В связи с изложенным, правомерно говорить о наличии в Российской Федерации органов государственной власти Президента РФ, главным составным элементом которых является Администрация Президента РФ. При этом институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах составляет вертикаль президентской власти.

Об этом, в частности, говорит в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин, отметивший, что «суть образования федеральных округов... в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территории».[111]

Таким образом, посредством образования федеральных округов и введением института полномочных представителей в них, была осуществлена модернизация системы территориальных органов президентской власти, выразившаяся в ее укреплении. В структуре государственного аппарата и государственной службы России появился новый, хотя и имеющий исторических предшественников, институт. Соответственно, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и их аппараты следует рассматривать как территориальные органы президентской власти в федеральных округах.[112]

В этой связи, мы разделяем точку зрения A.B. Семенова, который считает, что институт полномочных представителей является конституционным элементом системы института президентства.[113] Последний характеризуется системой норм, определяющих основание, порядок, создание и функционирование Президента РФ и его вспомогательных органов: Администрацию Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и иных органов, способствующих исполнению конституционно- правовых полномочий Президента РФ.^[114]

Саурин A.A. также отмечает, что полномочные представители в федеральных округах входят в систему власти Президента России и в организационно-правовом отношении являются субинститутами института главы государства наряду с такими структурами как, например, Администрация Президента России и Совет Безопасности РФ. Полномочные представители не относятся к исполнительной ветви власти, как и сам Президент. В указах Президента РФ, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, не называется полномочный представитель в федеральном округе, что является вполне достаточным доказательством того, что последний является структурой президентской власти, взятой в ее региональном разрезе.^[115]

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе входит в состав Администрации Президента РФ[116] и является федеральным государственным гражданским служащим, отнесенным к высшей группе должностей в Администрации Президента РФ категории «руководители».[117]

В то же время, в научной литературе высказываются небезосновательные мнения о двойственности подчинения полномочных представителей как главе государства, так и Руководителю Администрации Президента РФ.[118]

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты являются достаточно обособленными структурными подразделениями Администрации Президента РФ, где они находятся на правах самостоятельных подразделений (на правах управлений) и наделены организационными и кадровыми полномочиями по формированию своих аппаратов.[119]

Рассматривая институт полномочных представителей, нельзя не обратить внимание на дискуссионность самой возможности делегирования Президентом РФ своих конституционных полномочий кому-либо. На наш взгляд, термин "делегирование" не связан с деятельностью полномочных представителей Президента в федеральных округах, поскольку этим должностным лицам Президент РФ ничего не передает и не делегирует. Они всего лишь работают по его поручениям, содействуя в строго определенных правовых рамках реализации полномочий Президента РФ Понятие «полномочный» в этой связи следует рассматривать не как «обладающий всей совокупностью прав», а как «обладающий определенной их частью».

Каждый представитель действует в интересах и от имени представляемого, выполняет его поручения, создает необходимые условия, способствует реализации его полномочий (прав). Тем самым достигаются все правовые цели в рамках отношений представляемого к представителю. Правовой статус полномочных представителей Президента РФ воспроизводит черты, присущие, скорее юридическому представительству.^[120] При этом речь идет не просто о представителе, а о "полномочном" представителе Президента РФ и именно в федеральном округе.

Очевидно, что, представляя главу государства на определенной территории, полномочные представители не обладают всей полнотой его компетенции, закрепленной в Конституции РФ. Согласно Положению о полномочном представителе, последние не осуществляют, а обеспечивают осуществление полномочий главы государства.

Исходя из сказанного выше можно сделать следующие выводы:

1. Федеральный округ - созданная на основании указа Президента РФ и по аналогии с военными округами и экономическим районами, система административно-территориального управления, не являющаяся субъектом или иной конституционной частью административно-территориального деления РФ, во главе которой поставлены специально назначенные должностные лица - полномочные представители Президента РФ, не подчиняющиеся органам власти субъектов РФ и не дублирующие их полномочия;

2. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - это назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее его на определенной части территории России (в федеральном округе), осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации Главой государства его конституционных полномочий.

3. Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах следует рассматривать как:

- личных представителей Президента РФ, действующих в пределах соответствующих федеральных округах и подчиняющиеся непосредственно Президенту России;

- территориальные органы президентской власти в федеральных округах;

- конституционный элемент системы института президентства, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий Президента Российской Федерации в пределах федерального округа;

- составная часть аппарата Администрации Президента РФ.

4. Конституционные противоречия в установлении статуса Президента РФ как главы государства и фактическом осуществлении им функций главы исполнительной власти, в установлении места Президента РФ в системе разделения властей ведет к проблеме определения места полномочных представителей в системе органов государственной власти. Это связано, прежде все­го, с тем, что полномочные представители имеют статус личных представителей Президента в пределах соответствующего федерального округа и подчиняются непосредственно Президенту РФ, следовательно их можно определить как рабочие органы (вспомогательные структуры) президентской власти, целью деятельности которых является обеспечение практической реализации основных задач и функций Президента РФ на территориях федеральных округов.[121]

5. В целях обеспечения принципа верховенства закона целесообразно разработать и принять Федеральный закон «О федеральных округах в Российской Федерации», где следует регламентировать принципы образования, структуру и пространственно-территориальные границы федеральных округов.