Перестройка государственного аппарата
Реорганизация государственного аппарата была обусловлена окончанием войны, необходимостью восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства, внешнеполитической обстановкой.
Представительные органы власти. Во время войны выборы в Советы не производились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР, а через год – в Верховные Советы союзных и автономных республик. При этом был повышен возрастной ценз для депутатов Верховного Совета СССР до 23 лет, а для депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик – до 21 года. В декабре 1947 г., в январе – феврале 1948 г. прошли выборы в местные Советы во всех союзных республиках. Было избрано почти 1,5 млн. депутатов.
После принятия Конституции СССР 1936 г. произошли изменения в наименовании, структуре, компетенции ряда государственных органов. Поэтому Верховный Совет СССР в марте 1946 г. создал Редакционную комиссию для выработки предложений об изменении Конституции. В феврале 1947 г. Верховный Совет СССР внес по предложению этой комиссии ряд изменений в Конституцию Союза, носивших по преимуществу редакционный характер. Вместе с тем была немного расширена компетенция Союза, в частности, к его ведению было отнесено образование новых автономных областей, установление основ законодательства о браке и семье.
Верховный Совет СССР в первые послевоенные годы собирался чаще, чем во время войны, но все же реже, чем это было предусмотрено Конституцией (2 раза в год). За период с 1946 по 1954 г. Верховный Совет СССР созывался лишь 9 раз. Верховным Советом СССР рассматривались вопросы, касающиеся внесения изменений в Конституцию, утверждения народнохозяйственных планов, государственного бюджета, указов Президиума Верховного Совета. За время с 1946 по 1954 г. им было обсуждено 37 вопросов, причем на 5 сессиях рассматривались только государственные бюджеты за соответствующий год и указы Президиума Верховного Совета СССР.
25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о комиссии законодательных предположений Совета Национальностей[90]. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже 1 раза в 3 месяца.
В ст. 1 Положения было установлено, что Комиссия законодательных предположений Совета Национальностей имеет своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, а в ст. 3 указывалось, что Комиссия представляет Совету Национальностей заключения по законопроектам, вносимым на утверждение Верховного Совета СССР, и разрабатывает законопроекты, но поручению Совета Национальностей или в порядке собственной законодательной инициативы. В ряде случаев Комиссия представляла палате заключения по законопроектам, внесенным Правительством СССР (например, по Закону о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик в 1938 г., по проекту Закона о государственных пенсиях в 1956 г.). В других случаях Комиссия законодательных предположений Совета Национальностей отдельно или совместно с Комиссией законодательных предположений Совета Союза разрабатывала по своей инициативе вносила на рассмотрение и утверждение Верховного Совета отдельные законопроекты: проект Закона об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия Гражданского, Уголовного и процессуальных кодексов, проект Закона об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства, проект Положения о Верховном суде СССР и проект Закона об упразднении транспортных судов в 1957 г., проекты Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, проект Закона об уголовной ответственности за государственные преступления, проект Закона об уголовной ответственности за воинские преступления и проект Положения о военных трибуналах – в 1958 г.
По некоторым законопроектам, например по проекту Положения о прокурорском надзоре в СССР и проекту Указа о структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР (1955 г.), Комиссия законодательных предположений Совета Национальностей совместно с Комиссией законодательных предположений Совета Союза давала подробные заключения Президиуму Верховного Совета СССР[91].
С целью превращения Президиума Верховного Совета СССР в более оперативный орган в марте 1946 г. его количественный состав был сокращен до 33 человек. Позднее (февраль 1947) были расширены компетенции Президиума Верховного Совета СССР (денонсирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий). В резолюции Президиума Верховного Совета СССР от 6 августа 1951 г. отмечалось, что он объединяет работу Совета Союза и Совета Национальностей. Президиум Верховного Совета СССР рассматривал также вопросы о деятельности органов власти на местах. Попытки совершенствования местных органов власти предпринимают Верховные Советы союзных и автономных республик и их Президиумы. В 1948-1952 гг. Президиумы Верховных Советов 13 союзных республик утвердили Положения о постоянных комиссиях местных Советов. В 1946 г. Президиум Верховного Совета Латвийской ССР утвердил Положение о сельском Совете. В 1951 г. Президиум Верховного Совета Грузинской ССР принял Положение об областном Совете депутатов трудящихся и его исполнительном комитете.
Органы государственного управления. Сразу же по окончании войны были упразднены чрезвычайные и другие органы, вызванные потребностями военного времени. Дела упраздненного ГКО были переданы Совету Народных Комиссаров. Военно-промышленные наркоматы преобразованы в органы управления мирными отраслями производства[92].
В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в высших органах управления СССР, союзных и автономных республик. В марте этого года Верховный Совет Союза принял закон о преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в соответствующие Советы Министров, а наркоматов - в министерства. Это официально объяснялось тем, что старое наименование «... уже не выражает в достаточной степени отчетливо тот объем компетенции и ответственности, который возлагает Конституция СССР на центральные органы и на лиц, стоящих во главе отдельных отраслей государственного управления»[93]. Трудно сказать, насколько это объяснение отражает истинную причину такого преобразования, которое по существу было простым переименованием.
Попытки оптимизации организации управления народным хозяйством породили тенденцию к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских министерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сменяется обратным процессом. В 1948-1949 гг. происходит объединение ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских. В последующие годы процесс создания и упразднения ведомств шел, по существу, беспрерывно, часто без должных оснований.
Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводились не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами.
Органы государственного управления много сделали для успешного выполнения четвертой пятилетки и приложили максимальные усилия для реализации заданий пятого пятилетнего плана (1951-1955 гг.). Встали серьезные задачи по поднятию технического уровня всей нашей промышленности. Пятая пятилетка по времени совпала с началом новой мировой научно-технической революции. В различные сферы экономики властно вторгались атомная энергия, электроника, химия и т.д. Однако в практике руководства народным хозяйством и его планировании все еще допускались нарушения принципа демократического централизма. Все задания по производству и распределению продукции устанавливались из центра, что сковывало инициативу и самостоятельность местных органов, приводило к неоправданному разрастанию государственного аппарата и усилению канцелярско-бюрократических методов работы.
Судебные органы перестраивались на работу в мирных условиях. После окончания войны в местностях, где ранее существовало военное положение, восстанавливались обычная подсудность военных трибуналов и обычный порядок их деятельности. С отменой военного положения военные трибуналы железнодорожного и водного транспорта были реорганизованы в линейные и окружные суды. Были также восстановлены транспортные коллегии Верховного Суда СССР.
В соответствии с Конституцией и Законом о судоустройстве выборы в народные суды, которые не успели провести до войны, были произведены теперь, притом непосредственно населением. Учитывая, что осуществление правосудия требовало определенного жизненного опыта, Указом Президиума Верховного Совета СССР 16 сентября 1948 г. был установлен возрастной ценз для народных судей и народных заседателей в 23 года.
Большую роль в улучшении работы суда сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 июня 1948 г., установивший ответственность судей перед дисциплинарными коллегиями. Эти коллегии были образованы при областных, краевых, Верховных Судах СССР, союзных и автономных республик, военных трибуналах округов, флотов и приравненных к ним специальных судов.
В 1945-1947 гг. военные трибуналы разбирали дела военных преступников, бывших военнослужащих германской армии, которые совершили массовые убийства, истязания гражданского населения и военнопленных, угон мирных советских граждан в Германию и другие злодеяния. В 1946-1947 гг. Военная коллегия Верховного Суда СССР рассмотрела дела атамана Семенова, атамана Краснова, генерала Шкуро и других лиц, которые активно боролись против Советской власти после Октябрьской революции и в период Великой Отечественной войны.
19 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР. После войны органы суда, прокуратуры и другие государственные органы не были в достаточной степени обеспечены специалистами-юристами. Большое значение к ликвидации такого положения имело постановление ЦК ВКП(б) от 5 октября 1946 г. о юридическом образовании в стране.
С окончанием войны прекратила свое существование Ставка Верховного Главнокомандования. Военное командование утратило право награждения военнослужащих орденами и медалями. С 1946 г. Красная Армия стала именоваться Советской Армией. Управление всеми Вооруженными Силами стало осуществляться одним ведомством. Народный комиссариат военно-морского флота был упразднен.
Опыт прошедшей войны, новое вооружение и боевая техника оказали существенное влияние на организационные формы Вооруженных Сил СССР. Они в те годы состояли из следующих видов: сухопутные войска, военно-воздушные силы, военно-морской флот, войска ПВО страны (с 1948 г.), воздушно-десантные войска (с 1946 г.), во главе со своими главнокомандующими. Основными типами соединений являлись стрелковая, механизированная и танковая дивизии. В целях укрепления военной дисциплины, повышения боевой готовности войск в 1946 г. были утверждены Дисциплинарный устав и Устав внутренней службы Вооруженных Сил СССР, а также Уставы строевой (1947 г.), гарнизонной и караульной службы (1950 г.).
Развитие формы государственного единства. Начавшийся в середине 50-х годов курс на демократизацию государственной жизни затронул и форму государственного единства. Он коснулся, прежде всего, сферы управления экономикой. Утвердившаяся в стране командно-административная система привела к крайнему централизму в сфере управления экономикой. Права союзных республик в этой сфере были существенно ограничены, что становилось тормозом для дальнейшего развития народного хозяйства как самих республик, так и Союза в целом. Сложившееся положение не учитывало тех серьезных изменений, которые произошли за истекшие годы в республиках. Так, были подготовлены собственные кадры специалистов в различных областях экономики и культуры, способные более глубоко учитывать конкретные условия своих регионов и успешно решать самые сложные задачи.
Вместе с тем чрезмерная централизация неблагоприятно отражалась и на политической ситуации: республики тяготились таким положением и стремились к большей самостоятельности.
Учитывая эти обстоятельства, в 50-е годы был осуществлен ряд мер по расширению прав союзных республик.
В 1954-1955 гг. из союзного подчинения в ведение союзных республик было передано свыше 11 тыс. промышленных предприятий. В результате удельный вес предприятий республиканского и местного подчинения повысился с 31 % в 1953 г. до 47 % в 1955 г.
4 мая 1955 г было принято Постановление Совета Министров СССР, которое существенно изменило порядок планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Советам Министров союзных республик было предоставлено право самостоятельно утверждать планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой предприятиями республиканских министерств и ведомств, промысловой кооперации. В общегосударственном плане развития народного хозяйства объем продукции по этим предприятиям предусматривался в целом по республике.
Расширение бюджетных прав союзных республик выразилось в том, что в государственном бюджете СССР было отменено деление бюджета союзных республик на республиканский и местный. Теперь в общесоюзном бюджете стали указываться лишь суммы расходов по каждой союзной республике в целом. Республиканские органы сами стали распределять средства между республиканскими и местными бюджетами. Это повысило возможности союзных республик в плане более полного учета местных условий при распределении бюджетных средств и, как показала практика, имело положительное значение.
Дальнейшие шаги в направлении расширения прав союзных республик были сделаны на основе решений XX съезда КПСС. В этих решениях указывалось на необходимость проведения политики устранения излишней централизации в управлении народным хозяйством. В порядке реализации решений съезда ЦК КПСС и Совет Министров СССР 30 мая 1956 г. приняли постановление о дополнительной передаче в ведение союзных республик 3,5 тыс. предприятий и организаций легкой, текстильной, рыбной промышленности, производства продовольственных товаров, промышленности строительных материалов и некоторых других отраслей народного хозяйства. Автомобильный транспорт и речной флот были полностью переданы союзным республикам[94].
Как видим, вышеназванные меры носили частичный характер и не затрагивали основ командно-административной системы, а также ведущих отраслей экономики, которые по-прежнему оставались в строго централизованном управлении Союза.
Но и в той сфере, которая передавалась в ведение союзных республик, за Союзом оставалась координирующая роль. Она осуществлялась созданной 11 февраля 1957 г. Экономической комиссией Совета Национальностей Верховного Совета СССР. На комиссию были возложены подготовка для Совета Национальностей предложений по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства в союзных республиках, предварительное рассмотрение запросов союзных республик о проведении тех или иных мероприятий в области хозяйственного строительства, а также в области народного просвещения, здравоохранения и т.д. Экономическая комиссия готовила также заключения для Совета Национальностей о соответствии народно-хозяйственных планов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, задачам экономического развития союзных республик.
Экономическая комиссия Совета Национальностей избиралась в составе председателя и 30 членов - по 2 депутата от каждой союзной республики. При рассмотрении вопросов, затрагивавших интересы автономных республик, автономных областей и национальных округов, депутатам Совета Национальностей, избранным от этих национально-государственных единиц, обеспечивалось право участия в работе Экономической комиссии.
В рассматриваемый период были расширены права (а по сути дела, восстановлены права, отмененные Конституцией СССР 1936 г.) союзных республик в области законодательства и осуществления правосудия. В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов».
В результате этого устранялась введенная Конституцией СССР 1936 г. чрезмерная централизация в области правосудия, гражданского, уголовного и процессуального законодательства. Одновременно это позволило обновить законодательство союзных республик в указанных областях, полнее учесть в нем национальные и бытовые особенности.
С учетом федеративного устройства государства за Союзом ССР было сохранено право установления основ уголовного, гражданского и процессуального законодательства, а также законодательства в облает правосудия.
По Конституции СССР 1936 г. вопросы регулирования областного, краевого административно-территориального деления были отнесены к компетенции Союза ССР.
В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому решение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства переходило в ведение союзных республик. Из Конституции СССР исключалось перечисление краев и областей, за Союзом сохранилось лишь право на утверждение новых автономных республик и автономных областей. Последнее мотивировалось тем, что вопросы образования новых автономных республик и автономных областей – это сложные государственные вопросы, требующие учета многих обстоятельств, прежде всего интересов самих национальностей, создавших автономные государственные образования.
В рассматриваемый период изменился и состав союзных республик. В 1956 г. была ликвидирована искусственно созданная в 1940 г., после советско-финской войны, Карело-Финская ССР (коренные народы составляли здесь лишь 17 % населения). На ее месте была восстановлена ранее существовавшая Карельская АССР в составе Российской Федерации.
Важное значение имели проведенные в рассматриваемый период меры по восстановлению прав репрессированных в годы Великой Отечественной войны народов. По закону, принятому в феврале 1957 г., Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую, была восстановлена Чечено-Ингушская АССР, Черкесская автономная область преобразована в Карачаево-Черкесскую, образована Калмыцкая автономная область, преобразованная в июле 1958 г. в Калмыцкую АССР.
Однако вышеназванные меры не были полными. Оставались еще народы, чьи права также нуждались в восстановлении (крымские татары, немцы Поволжья и другие)[95].
В тоже время происходили непрерывные перестройки государственного аппарата. Причины этих перестроек были неоднозначными. Они обусловливались стремлением в соответствии с решениями XX съезда КПСС демократизировать государственную структуру, преодолеть чрезмерный централизм, сложившийся в годы формирования и упрочения командно-административной системы государственного управления. Однако не все осуществлявшиеся меры соответствовали вышеназванной цели, а представляли собой оторванные от реальной жизни, непродуманные проекты, не выдерживавшие даже краткого испытания практикой.
В рассматриваемый период встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая централизованная административно-командная система тормозила развитие экономики.
На смену отраслевому принципу управления промышленностью и строительством пришел территориальный. Страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них создавался Совет народного хозяйства, который руководил всеми предприятиями и стройками района. Переход к территориальной системе управления преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства. Однако значительных изменений в развитии промышленности и строительства не произошло.
В марте 1954 г. из состава МВД СССР был выделен и образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР.
В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Таким образом, в организационном построении органов внутренних дел был восстановлен принцип двойного подчинения.
Были восстановлены принципы организации и деятельности прокуратуры, нарушенные в условиях культа личности. 24 мая 1955 г. было принято «Положение о прокурорском надзоре в СССР». В соответствии с данным положением высший надзор за исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, отдельными должностными лицами и гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР. В положении устанавливалась обязанность всех работников прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. На прокуратуру возлагалось своевременное применение мер по устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили.
В 1957 г. были восстановлены наблюдательные комиссии. Они создавались при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. На наблюдательные комиссии возлагалась задача по осуществлению постоянного контроля за соблюдением законности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к общественно полезному труду.
Органы правосудия также подверглись существенной реорганизации. В 1958 г. были пересмотрены полномочия и объем деятельности высшего судебного органа страны – Верховного суда СССР. Были сокращены его надзорные функции и расширены полномочия верховных судов союзных республик.
Верховный суд СССР состоял из Пленума Верховного суда СССР, Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии.
В состав Верховного суда СССР входили: Председатель Верховного суда СССР, заместители Председателя Верховного суда СССР, члены Верховного суда СССР, народные заседатели, избиравшиеся Верховным Советом СССР, председатели верховных судов союзных республик, являвшиеся членами Верховного суда СССР по должности.
В декабре 1958 г., в соответствии с утвержденными «Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик», участковая система народных судов подлежала замене народным судом города (района). Увеличивался с 3 до 5 лет срок полномочий народных судей. Народные заседатели избирались на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства, а военнослужащих – по воинским частям.
В феврале 1958 г. Н.С. Хрущев соединил высшую власть в партии с властью государственной, сам стал председателем Совета Министров СССР. Это создавало дополнительные возможности непосредственного управления государственным аппаратом, но, с другой стороны, рождало законные опасения партийного аппарата в ненадежности Хрущева как своего представителя и защитника, лишало его ореола борца за интересы высшей партийной номенклатуры, который он получил в ходе работы июньского (1957 г.) пленума ЦК КПСС.
Демократизация государственной жизни нашла выражение в мерах, направленных на дальнейшее повышение роли Советов, активизацию их деятельности, упрочение связей с народными массами. Это было необходимо потому, что, как отмечалось на XX съезде КПСС, в работе Советов имелись серьезные недостатки – нарушался принцип коллегиальности, сессии Советов созывались нерегулярно с нарушением сроков, установленных Конституцией СССР, депутаты не всегда отчитывались перед избирателями в своей работе. В январе 1957 г. ЦК КПСС принял постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами», в соответствии с которым задачами Советов объявлялись: улучшение организационно-массовой работы, укрепление связей Советов с населением, вовлечение трудящихся в работу комиссий и т.п.
Результатом принятых мер стала активизация деятельности Советов: систематически стали созываться сессии, на которых обсуждались и решались вопросы развития хозяйства и культуры, теснее стали связи Советов с населением, активизировалась деятельность комиссий Советов и др.
В 1957–1960 гг. в союзных республиках были приняты новые положения о местных Советах депутатов трудящихся. В данных нормативных актах устанавливались полномочия Советов, порядок их деятельности, структура и другие организационные вопросы.
В качестве мер по совершенствованию советского аппарата предусматривались решительная борьба с проявлениями бюрократизма и волокиты, невнимательного отношения к нуждам населения, усиление роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве, обеспечении общественного порядка и прав граждан, соблюдении законности.
Надо сказать, что в результате принятых мер деятельность Советов оживилась: регулярно стали созываться сессии, на которых обсуждались и решались вопросы развития хозяйства и культуры, активизировалась деятельность постоянных комиссий Советов, теснее стали связи Советов с населением.
Развивалась правовая база деятельности Советов. В 1957-1960 гг. в союзных республиках были приняты новые Положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, в которых регламентировались их права и обязанности, порядок деятельности.
Вместе с тем начиная со второй половины 50-х годов стали осуществляться мероприятия, которые внешне носили демократический характер, а по сути, являлись показными, декларативными, не оказавшими реального воздействия на практику. К ним относились всенародные обсуждения важнейших законопроектов, результаты которых даже официально имели рекомендательную силу.
Однако социальная база сталинизма оставалась значительной. Кроме того, не претерпевший существенных изменений, привыкший восхвалять Сталина пропагандистский аппарат с размахом начал восхвалять Хрущева. На гигантской волне лжи и лести разрастались субъективизм и хрущевские импровизации: непродуманные реорганизации государственного аппарата, призывы догнать и перегнать США по производству молока и мяса за два-три года, построить материально-техническую базу коммунизма к 1980 г. К ним с полным основанием можно отнести разделение в конце 1962 г. краевых, областных, районных Советов депутатов трудящихся на промышленные и сельские. Последним были соответственно подчинены промышленные и сельскохозяйственные районы. Полная нежизнеспособность такой реорганизации стала очевидной очень скоро: нарушилось единство власти, началась неразбериха в управленческих структурах. Поэтому в ноябре 1964 г. Указами Президиума Верховного Совета СССР во всех краях, областях, районах были восстановлены единые Советы депутатов трудящихся.
В 1964 г. партию и страну возглавил ставленник партийно-государственной бюрократии и номенклатуры Л.И. Брежнев. Как раз в это время появилась тяга к устоявшимся, проверенным централизованным командно-административным методам государственного управления. Боязнь нового, нежелание менять существующее положение дел и обусловили догматизм и консерватизм данных методов.
Отрицательный опыт концентрации власти в руках И.В. Сталина и Н.С. Хрущева привел к отказу в 1964 г. от совмещения в одном лице постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета министров. Хотя принципиально это ничего не меняло: власть по-прежнему сосредотачивалась в руках Первого секретаря ЦК КПСС.
До 1977 г. место КПСС в системе государственных органов управления и законодательных нигде не регулировалось. Вероятно, это создавало некоторые идеологические неудобства. А может быть, требовалось как-то отреагировать на то, что в конституциях западных стран после Второй мировой войны появились целые главы, определявшие место партий в политической системе. Поэтому в советской Конституции 1977 г. появилась ст. 6, определявшая роль КПСС как ядра политической системы.
25 мая 1989 года, открылся I Съезд народных депутатов СССР. Депутаты этого созыва приняли важнейшее политическое решение об отмене шестой статьи Конституции Советского Союза о руководящей роли КПСС. После чего начинается активизация деятельности советов всех уровней. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. Всего за 1990 год было принято свыше 150 законодательных актов, формирующих основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционный Суд.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 года было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 года и 23 января 1991 года) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.
В рассматриваемый период остро встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая централизованная административно-командная система сковывала инициативу предприятий, тормозила развитие промышленности и строительства. Выход виделся в осуществлении организационных мер, реорганизации управления. Именно в этом направлении шел поиск. В соответствии с решениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип управления промышленностью и строительством был заменен территориальным. В связи с этим были упразднены некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строительством.
Вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил всеми предприятиями и стройками.
Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства.
В 60-е и 70-е гг. во всем мире происходили большие изменения, бурно развивался научно-технический прогресс. Советский же Союз находился в состоянии застоя. Постепенно ухудшалось экономическое положение в стране, непомерные военные расходы изматывали общество, множились различные диспропорции. В то же время безудержно усиливались восхваления Брежнева, плодились ритуалы, замалчивалось все негативное, увеличилось количество приписок и др. нарушений финансовой дисциплины. В стране процветали лицемерие и ложь, порождающие общественную пассивность, равнодушие, упадок нравственности. На всех уровнях началось разложение партийно-государственного аппарата. Нарастающий кризис охватил все сферы общества. Принятая в 1977 г. Конституция хоть и расширила арсенал демократических прав и свобод (право на охрану здоровья, право на жилище, право на пользование достоянием культуры, право участвовать в управлении государственными и общественными делами и др.), однако не внесла сколько-нибудь заметных изменений в общественную жизнь, во внутреннюю и внешнюю политику государства. Сама жизнь требовала проведения продуманных, научно выверенных и последовательных преобразований, прежде всего в экономике, т.е. в 70-е годы четко проступили застойные явления в экономическом, политическом, социальном развитии, духовной сфере, национальных отношениях.
После смерти Л.И. Брежнева – 10 ноября 1982 г. в обществе наметились перемены, которые пытался провести в жизнь Юрий Владимирович Андропов, избранный Генеральным секретарем ЦК КПСС, а затем в 1983 – Председателем Президиума Верховного Совета СССР.
Были официально признаны серьезные трудности в развитии экономики, торможение научно-технического прогресса.
Перед КПСС и Правительством поставлена задача коренного совершенствования хозяйственного механизма, впервые прозвучала идея ускорения социально-экономического развития страны. Однако во многом позитивная программа Ю.В. Андропова, была сведена на практике к политике укрепления дисциплины.
9 февраля 1984 г. Ю.В. Андропова не стало. После его смерти к руководству страной пришел К.У. Черненко (февраль 1984 г.). Начался возврат к прежним, устоявшимся порядкам. Никаких конкретных мер для ускорения экономического развития страны принято не было, экономические показатели упали.
Таким образом, к середине 1980-х гг. вероятность дальнейшего экономического развития советского государства на базе командно-административной системы были исчерпаны. Страна однозначно вошла в кризис.
В 1985 г. с приходом к власти М.С. Горбачева экономические преобразования все же начались. Их цели и суть определялись так: добиться значительного ускорения экономического развития на базе научно-технических достижений, вести поиск новых форм управления и на этой основе постепенно переходить к рыночным отношениям. Однако вскоре было решено проводить глубокие экономические реформы одновременно с радикальным реформированием всей политической системы, т.е. речь уже пошла о революционной перестройке.
По ряду объективных причин она не состоялась, не вывела общество из застоя, тем самым углубила экономический кризис. Причин провала перестройки много, многие ученые на первое место выдвигают субъективную. Столь крупномасштабные преобразования возглавили совершенно не готовые и не способные к этому выходцы из партийно-государственной номенклатуры. Не существовало научно обоснованного плана реформирования общества, не были определены приоритеты, цели и последовательность преобразований. Организаторы перестройки плохо знали свое общество, его историю, традиции и, естественно, не опирались на них. Правда, на первых порах экономические цели были понятны людям и поддерживались ими - переход от экстенсивных методов хозяйствования к интенсивным, ускоренное развитие экономики страны и др. Но не было случая, чтобы очередные задачи ставились после выполнения предыдущих.
На ранних стадиях перестройки она сместилась в политическую сферу. Были созданы новые высшие органы государственной власти - громоздкий, неповоротливый и плохо управляемый Съезд народных депутатов СССР и постоянно действующий Верховный Совет СССР. Законодательная власть оказалась в руках двух органов, что породило дублирование, параллелизм в работе, подрывало их ответственность. 15 марта 1990 на Съезде народных депутатов, внесшим соответствующие поправки в Конституцию, был учрежден пост Президента СССР[96].
Первым и единственным Президентом Советского Союза стал М.С. Горбачев, избранный на эту должность 15 марта 1990 г. внеочередным третьим Съездом народных депутатов СССР[97].
Сложные политические нововведения и бури отодвинули на задний план проблемы экономики, вызвали разрыв ее закономерных, взаимоподдерживающих связей с политикой. Нарастающий груз экономических и политических ошибок становился неподъемным. На таком фоне разрастались сепаратизм, национализм, вспыхнули противоестественная «война законов» и «противоборство суверенитетов», которые разрушали основы многонационального государства. И хотя в марте 1991 г. на Всесоюзном референдуме народ высказался за сохранение СССР, его распад вскоре стал свершившимся фактом, принесшим ни в чем не повинному народу неисчислимые беды и страдания. Должность Президента СССР прекратила существование вместе с Советским Союзом 25 декабря 1991.
25 декабря 1991 г. наименование государства «РСФСР» было изменено на «Российская Федерация». Россия вступила в современный этап исторического развития.
Было положено начало формированию новой российской государственности. Этот процесс был многоплановым и многоступенчатым и прошел несколько стадий. Наиболее крупные из которых:
- с июня 1990 г. по август 1991 г. - охватывает период от первого Съезда народных депутатов России, на котором была принята Декларацию о государственном суверенитете России, до «августовского путча» (19-21 августа 1991 г.), после которого российская власть стала реально контролировать ситуацию на территории РСФСР.
- с августа 1991 по декабрь 1991 г., т.е. до момента подписания Беловежского соглашения и прекращения существования Союза ССР и
- с декабря 1991 г. по апрель 1992 г. до периода работы VI Съезда народных депутатов России.