Прокурор в адміністративному процесі

Поряд із Уповноваженим Верховної Ради України з прав лю­дини одним із способів захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у адміністративному процесі є здійснення прокуратурою України представницьких та інших, закріплених національним законодавством, функцій.

Так, відповідно до ст. 121 Конституції України, ст. 60 КАС України та ст.ст. 35, 36 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року^, прокурор має право здійснювати представництво інтересів громадянина або держави, або мо­же бути залучений судом до участі у справі, або може вступа­ти у справу за своєю ініціативою з метою здійснення покладе­них на нього обов'язків.

При здійсненні прокурорського нагляду за дотриманням і застосуванням законів прокурор має право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, дер­жави, а також підприємств та інших юридичних осіб (ст. 20 Закону України "Про прокуратуру").

Відтак, участь прокурора" в адміністративному процесі обумовлюється: і) його власною ініціативою, або ж він 2) за­лучається до участі у справі як законний представник за рішенням суду (ч. З ст. 60 КАС України).

Важливо, що оскільки прокуратура в адміністративному процесі виконує функції та завдання, визначені чинним націо­нальним законодавством, то її посадові особи порушуючи ад­міністративну справу у суді, звільняються від сплати держав­ного мита.

Так, відповідно до п. ЗО ст. 4 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне мито" від 21 січня 1993 року"*, від сплати державного мита звільняється Генеральна прокуратура України та її органи за позовами, з якими вони звертаються до судів загальної юрисдикції в інтересах громадян і держави.

Розглядаючи представницьку функцію прокуратури в адмі­ністративному процесі, необхідно наголосити на принциповій відмінності такого представництва від процесуального пред­ставництва, яке здійснюється законними представниками, ад­вокатами чи іншими фахівцями у галузі права.

Представництво здійснюється прокуратурою у зв'язку із юридичними обов'язками виконувати таку функцію, тоді як процесуальне представництво виникає, як правило, на диспо­зитивній основі, за взаємною згодою сторони процесу та пред­ставника.

Відтак, здійснення прокуратурою представницьких функцій у адміністративному процесі за своєю юридичною природою суттєво відрізняється від процесуального представництва у його традиційному розумінні. Відстоюючи інтереси особи в адміністративному суді, прокурор виконує представницькі функції у зв'язку із виконанням Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру". Приймаючи участь у адміністративному про­цесі, прокурор таким чином виконує завдання держави щодо забезпечення реалізації та захисту законних прав, свобод та Інтересів фізичних, юридичних осіб.

Як закріплено у Наказі Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 року №6гн', основними завданнями пред­ставництва інтересів громадян та держави в суді прокурора­ми усіх рівнів (Заступник Генерального прокурора України, прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокурори регіонів та Військово-Мор-ських Сил України, керівники структурних підрозділів апа­ратів, міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів) слід вважати захист прав і законних інтересів осіб.

Існує декілька підстав здійснення прокуратурою пред­ставництва в адміністративному процесі (ст. 36-1 Закону Ук­раїни "Про прокуратуру", п. 1 Наказу Генерального прокурора України "від 19 вересня 2005 року № бгн.).

1. Неспроможність невизначеного кола осіб з будь-яких при­чин самостійно захистити свої порушені права або реалізу­вати процесуальні повноваження. Підставою представниц­тва у суді інтересів громадянина є його неспроможність че­рез фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повнова­ження.

2. Необхідність захистити майнові та інші інтереси держави (економічні, політичні та інші державні інтереси), що пору­шуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб.

Таким чином, по-перше, прокуратурою може здійснюва­тись представництво, як інтересів фізичних і юридичних осіб, так й інтересів держави.

По-друге, законом (ст. Зб' Закону України "Про прокурату­ру") закріплено право прокурорів самостійно визначати підста­ви для представництва у судах та форму його здійснення у будь-якій стадії судочинства.

Відповідно до зазначеного наказу прокуратурою представ­ницькі функції здійснюються шляхом:

— підготовки та звернення до суду з адміністративними позо­вами;

— участі у розгляді судами справ за позовами прокурора, у випадках, визначених законом, а також при вступі у справу за ініціативою прокурора;

— ініціювання перегляду незаконних судових рішень;

— забезпечення захисту прав громадян та інтересів держави при виконанні судових рішень.

Приймаючи участь у розгляді та вирішенні адміністратив­ної справи, прокурор, виконує такі завдання, як сприяння ви­конанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунту­ються на законі (ст. 34 Закону України "Про прокуратуру").

З метою виконання законодавчо закріплених завдань проку­рор, як визначено у ст. 35 Закону України "Про прокуратуру", може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цьо­го вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити перед­бачених законом заходів для усунення порушень закону, хоч би ВІД КОГО ВОНИ ВИХОДИЛИ.Прокурор має рівні права з інши­ми учасниками судового засідання.

Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у адміністративному процесі, крім названого Закону, визначають­ся також КАС України. Крім того, цим процесуальним норма­тивно-правовим актом передбачено деякі особливості реалі­зації повноважень прокурором.

По-перше, прокурор у адміністративному процесі користу­ється правами, визначеними ст. 49 КАС України. Однак, про­курор не може закінчувати примиренням справу, яку він пору­шив, звернувшись до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб (ст. 61 КАС України). Ця обставина пояснюється відсутністю у прокурора прав щодо предмету спору. Крім того, таке примирення не завжди відпо­відає інтересам особи, на захист прав та свобод якої прокуро­ром подано адміністративний позов. Тому, аби запобігти обме­женню чи навіть порушенню суб'єктивних прав, свобод та інтересів, законодавець виключив можливість прокурора укла­дати мирову угоду із відповідачем по адміністративній справі.

По-друге, якщо прокурор відмовляється від адміністратив­ного позову або відбувається зміна позовних вимог, це, однак, не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду роз­гляду справи, вирішення адміністративного позову в поперед­ньому обсязі.

По-третє, у разі, коли фізична особа, яка має адміністра­тивну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, не підтримує позовних вимог, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Тобто у разі відмови фізичної особи від позовних вимог, заявлених у її інтересах прокурором, втрачається сенс у по­дальшому розгляді та вирішенні спору судом, оскільки ця осо­ба заявила про небажання скористатися судовим захистом. Та­кож через відмову фізичної особи від позовних вимог, реалізу­ється принцип диспозитивності адміністративного процесу, який полягає у тому, що кожна особа, яка звернулася за судо­вим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій роз­суд. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких по­дано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності (ч. З ст. 11 КАС України).

По-четверте, прокурор, який не брав участі у справі, з ме­тою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими об­ставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими об­ставинами, має право знайомитися з матеріалами справи в ад­міністративному суді.

Отже, виходячи із викладеного, участь прокурора в адмі­ністративному процесі проявляється у таких основних формах (видах).

1. Порушення адміністративної справи у суді першої, апеля­ційної та касаційної інстанцій з приводу необхідності за­хисту прав, свобод та інтересів інших осіб.

2. Прокурор може приймати участь у розгляді та вирішенні судом адміністративної справи, яка вже триває.

Така класифікація форм участі прокурора у судовому про­цесі не є абсолютно новою, оскільки свого часу була розроб­лена Д. М. Чечотом, який доводив, що прокурор може брати участь у розгляді і вирішенні правового спору у суді першої та наглядової інстанцій, а також на стадії виконання судових рішень'.

У сучасній процесуальній науці також відстоюється пози­ція, що діяльність прокурора в адміністративному процесі, не­залежно від стадій судочинства відбувається у вказаних двох процесуальних формах: 1) порушення справи у суді; 2) вступ у справу в будь-якій стадії процесу для здійснення функцій представництва інтересів громадян або держави. Отже, проце­суальні форми участі прокурора у процесі — це закріплена у процесуальному законі можливість впливу його діяльності на розвиток провадження у справі^.