А. б. агапов 4 страница
Виды (организационно-правовые формы) частноправовых участников установлены гл. 4 ГК РФ. Таким образом, вид соответствующего органа, учреждения, организации может быть изменен только в соответствии с федеральным законом.
1.4. Административные право- и дееспособность
Субъекты административных отношений должны отвечать формально-юридическим атрибутам, обусловленным наличием публичных право- и дееспособности.
Под административной правоспособностью лица понимается возможность физического, юридического лица быть носителем исполнительно-распорядительных полномочий (публичных прав и обязанностей). Возникновение, изменение и прекращение административной правоспособности обусловлено событиями юридического факта (совпадает с гражданской правоспособностью). Административная дееспособность означает возможность лица приобретать и осуществлять публичные полномочия (т.е. приобретать права в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и нести обязанности). Различаются административная дееспособность лица (гражданина — физического лица), должностного лица, юридического лица и административная дееспособность публичного органа (госоргана).
Наличие у физического лица административной дееспособности обусловлено различными публичными атрибутами, но всегда зависит от существа административного отношения. Публичные правомочия несовершеннолетних или малолетних граждан существенно ограничены, однако и такие лица являются полноправными участниками административных отношений в сферах образовательной, медицинской и иной социальной деятельности. Несовершеннолетние и малолетние граждане наделены неотчуждаемыми социальными правами, а публичные органы обязаны обеспечить реализацию таких прав.
Административную дееспособность следует отличать от гражданской дееспособности — возможности физического или юридического лица своими действиями осуществлять право и исполнять обязанности, установленные гражданским законодательством. Возникновение и прекращение административной и гражданской дееспособности зависит от различных юридических фактов.
Наделение лица административной дееспособностью всегда предшествует возникновению гражданской дееспособности, например, субъект предпринимательства вступает в административные отношения в момент возбуждения ходатайства перед органом государственного управления о государственной регистрации[8]. С момента начала регистрационных отношений лицо осуществляет публичные правомочия, становится административно-дееспособным лицом. Гражданская дееспособность лица возникает в момент его государственной регистрации[9], т.е. в момент завершения регистрационных отношений[10].
Лицо сохраняет административную дееспособность даже в случае прекращения гражданской дееспособности. При ликвидации юридического лица его учредители (участники) несут публичные обязанности перед органами, осуществляющими государственную регистрацию, а при совершении правонарушения — перед правоохранительными органами. Административная дееспособность юридического лица прекращается в момент исполнения учредителями (участниками) юридического лица установленных законом обязанностей перед публичным органом государственного управления, например обязанностей, обусловленных исполнительным производством.
Административная дееспособность публичного органа возникает при его образовании (в момент его наделения государственно-
властными полномочиями) и прекращается в момент его упразднения (завершения его ликвидации). Все публичные органы государственного управления обладают правомочиями юридического лица. Упразднение госоргана происходит в момент издания вышестоящим по подчиненности органом акта, предусматривающего начало ликвидационных мероприятий, завершение которых означает прекращение полномочий госоргана — юридического лица. Наделение публичного органа дополнительными правами влечет за собой изменение его административной дееспособности.
Изменение административной дееспособности публичного органа происходит (обусловлено событиями юридического факта):
1) при делегировании полномочий, в частности в случае перераспределения полномочий внутри единой системы органов исполнительной власти, при котором часть полномочий одного министерства, ведомства передается другому органу исполнительной власти[11]. Перераспределение полномочий не отражается на изменении вида органа;
2) в случаях административного преобразования публичного органа. Здесь необходимо отметить следующие особенности административного преобразования:
а) административное преобразование публичного органа сопровождается изменением его организационно-правовой формы (вида органа) и влечет за собой передачу исполнительно-распорядительных полномочий новому органу[12];
б) административное преобразование может происходить без изменения организационно-правовой формы; при этом вносятся отдельные коррективы в статус публичных органов, вид (организационно-правовая форма) органа остается прежним, например, в процессе преобразования изменяется наименование госоргана, что влечет за собой и последующее изменение его компетенции[13];
в) передача исполнительно-распорядительных полномочий при административном преобразовании публичного органа определяется вышестоящим по подчиненности органом (должностным лицом).
В отличие от административного преобразования преобразование юридического лица в соответствии с гражданским законодательством всегда сопровождается передачей всех прав и обязанностей новому юридическому лицу (п. 5 ст. 58 ГК РФ);
3) при ограничении прав или наделении публичного органа дополнительными обязанностями. Административная дееспособность госоргана может быть ограничена на основе акта органа государственной власти либо уполномоченного должностного лица при введении особых административных режимов чрезвычайного, военного положения и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. Введение особых административных режимов влечет за собой временное приостановление деятельности госоргана либо временное ее прекращение.
1.5. Корреляция в сфере публичного и цивилистического регулирования
Общность и особенности административного и государственного права
Административное право взаимодействует с другими правовыми отраслями. Наиболее очевидна связь административного и государственного (конституционного) права. Их объединяет прежде всего общность правовых источников. Важнейшим юридическим источником всех правовых наук является Конституция Российской Федерации. Государственное право посвящено научно-практическим проблемам исследования и развития конституционного законодательства[14] в целом и отдельных его институтов, в частности институтов конституционных прав и свобод человека и гражданина, федеративного устройства, президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. Глава 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» устанавливает конституционные основы деятельности федеральных министерств и ведомств и, следовательно, регулирует важнейшие административные отношения.
Статутные акты о федеральных органах исполнительной власти и их административные регламенты[15], определяющие статус государственных служащих министерств и ведомств РФ в сферах экономической деятельности, социального и культурного строительства[16], административно-политической деятельности, являются одним из источников административного права.
Регламентация прав граждан на пользование информационными ресурсами (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) является преимущественно сферой административного регулирования, поскольку непосредственно затрагивает деятельность специализированных государственных органов. Тот же порядок свойствен и конституционному закреплению прав граждан в области сбора, обработки и распространения персональных данных. Соответствующие полномочия входят в компетенцию ФСБ России, Минобороны России, МВД России, ФСО России и других федеральных органов исполнительной власти, действующих преимущественно в административно-политической сфере.
Реализация многих важнейших конституционных прав граждан невозможна без участия федеральных органов исполнительной власти. К ним относится, например, право граждан на объединение. При регистрации общественных объединений граждане вступают в административно-правовые отношения с соответствующим органом юстиции. При осуществлении прав на свободное осуществление экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) субъекты предпринимательства вступают в регистрационные отношения с органами ФНС России, а затем — в лицензионные отношения с соответствующим федеральным органом исполнительной власти или иным публичным органом[17].
Многие федеральные конституционные законы относятся к источникам административного права: например, федеральные конституционные законы, регулирующие правовой режим чрезвычайного положения и военного положения (ч. 2 ст. 56, ч. 3 ст. 87 Конституции РФ)[18]. Особый правовой режим регулирования прав и свобод человека и гражданина, предусматривающий их ограничение, может быть установлен и без введения указанных административных режимов. В частности, допускается ограничение федеральным законом прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такие законы также относятся к административному законодательству.
Предметом административно-правовой науки являются проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ. Конституцией РФ установлены публичные полномочия, отнесенные:
а) к ведению Российской Федерации, т.е. федеральные полномочия (ст. 71 Конституции РФ). Реализация федеральных полномочий осуществляется федеральными законами (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ);
б) к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Предметы совместного ведения включают в себя две группы полномочий — полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации и к ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), применительно к которым установлены единые правила правовой регламентации. Реализация полномочий осуществляется в соответствии с федеральным законом, определяющим унифицированный порядок правового регулирования, согласно которому субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ);
в) к исключительному ведению субъектов РФ. В отличие от полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения и указанных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, полномочия, отнесенные к исключительному ведению республик (государств) в составе России, устанавливаются их конституциями, а применительно к краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам — их уставами. Для осуществления таких полномочий в случаях, предусмотренных конституциями (уставами) субъекта РФ, соответствующим исполнительно-распорядительным органом принимается закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ);
г) к ведению муниципальных образований. Полномочия, отнесенные к исключительному ведению муниципальных образований, устанавливаются их уставами. Унифицированный порядок правового регулирования применительно к таким полномочиям устанавливается федеральным законом, а в соответствующих случаях также и законом субъекта РФ (ст. 12, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Таким образом, применительно к каждой из перечисленных групп публичных полномочий установлен специальный порядок правовой регламентации, в соответствии с которым принимается соответствующий закон, ведомственный нормативный правовой акт или иной подзаконный акт. Государственное право рассматривает лишь политико-правовые основы указанных категорий. В частности, оно не изучает методы реализации конституционных норм о разграничении компетенции. Одним из таких методов являются договорные отношения федеральных министерств и ведомств, их территориальных органов с органами исполнительной и законодательной власти субъектов РФ.
Объектом исследования науки государственного права являются организация деятельности законодательной власти, процедура выборов и принципы функционирования представительных органов на федеральном уровне и в субъектах РФ. Однако реализация полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению обеих палат парламента (ст. 102 и 103) затрагивает сферу административного регулирования.
Публичные имущественные отношения
Имущественные отношения регламентируются не только гражданским, но и административным и иным публичным законодательством. Возникновение, изменение или прекращение имущественных отношений, обусловленных субординационной подчиненностью их участников, регламентируется административным и иным публичным законодательством, нормы гражданского законодательства в этой сфере имущественных отношений не применяются (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом регулируются административным законодательством, а возникающие в этой сфере имущественные отношения относятся к публичным имущественным отношениям. Обязательным участником таких отношений являются органы исполнительной власти, иные публичные органы или уполномоченные ими должностные лица.
Возникновение публичных имущественных отношений. Возникновение, изменение и прекращение публичных имущественных отношений обусловлено фискальными и иными общегосударственными потребностями. Такие отношения могут возникать по инициативе публичного органа; в иных случаях их возникновение опосредовано исполнением имущественных обязанностей граждан и субъектов предпринимательства, установленных федеральным законом.
Публичные имущественные отношения возникают:
в сфере ценового регулирования. Федеральные органы исполнительной власти устанавливают предельные размеры цен (тарифов) за выполнение работ, оказание услуг, либо в соответствии с их решением работы, услуги предоставляются бесплатно (отдельные виды образовательных, медицинских и информационных услуг). Осуществление указанных публичных правомочий непосредственно сказывается на имущественном статусе субъекта предпринимательства, выполняющего работы или предоставляющего услуги в соответствии с установленными государством ценами (тарифами);
при осуществлении публичным органом имущественных правомочий, например правомочия собственника объектов недвижимости, находящихся в ведении публичной коммерческой организации (федеральные (муниципальные) унитарные предприятия) либо публичного некоммерческого учреждения (лечебного, образовательного и иного учреждения). Правомочия по управлению федеральной недвижимостью и движимым имуществом осуществляются федеральными агентствами, а в некоторых случаях — федеральными министерствами и федеральными службами, подчиненными Президенту РФ (в частности, такие полномочия отнесены к ведению МИД России, Минобороны России, МЧС России, ФСБ России и др.). Публичный орган непосредственно осуществляет имущественные правомочия (например, МИД России вправе заключать сделки с недвижимостью, находящейся на территории зарубежных государств) либо назначает должностных лиц, уполномоченных распоряжаться государственным имуществом (например, акциями акционерных обществ, находящихся в собственности Российской Федерации или субъекта РФ);
при установлении дополнительных имущественных обязанностей граждан и субъектов предпринимательства (например, фискальных обязанностей), при реквизиции имущества, установлении сервитута, изъятии негосударственной недвижимости в целях обеспечения публичных потребностей. В этих целях создаются специальные публичные органы, контролирующие исполнение указанных обязанностей (например, ФСФМ России проверяет исполнение коммерческими организациями обязанностей, обусловленных проведением внутреннего контроля). Установление дополнительных имущественных обязанностей означает ограничение прав лица, применительно к которому обязанности предусмотрены. Подобные ограничения могут быть введены исключительно федеральным законом[19];
в сфере правоохранительной деятельности. Федеральные органы исполнительной власти и иные публичные органы (их должностные лица) применяют имущественные санкции к нарушителям (административные наказания, например, в виде конфискации) либо меры пресечения к лицам, подозреваемым в совершении правонарушения (например, временный запрет деятельности). Наряду с вышеуказанными административными санкциями федеральные службы и другие публичные органы применяют публичные санкции в виде приостановления деятельности лицензии. Публичные санкции влекут за собой временное прекращение имущественного правомочия (например, санкция в виде лишения права на управление транспортным средством), либо вследствие их применения право пользования вещью прекращается полностью (конфискация и возмездное изъятие вещи).
Таким образом, в сфере публичных имущественных отношений всегда доминируют общегосударственные потребности; в целях их обеспечения ограничиваются права и интересы граждан и коммерческих организаций. Федеральное законодательство, устанавливающее публичные имущественные правомочия, относится к административному законодательству и не коррелируется с гражданским законодательством.
Ограничение гражданской правоспособности и имущественных правомочий юридических и физических лиц. Цивилистическая правоспособность юридического лица, а также личные имущественные права граждан могут быть ограничены в публичных целях. Существуют следующие методы ограничения имущественных правомочий юридических и физических лиц, осуществляемые органами исполнительной власти и иными публичными органами на основе судебной санкции или без таковой.
1. Реквизиция или конфискация имущества. Различие этих правовых режимов обусловлено содержанием правоотношения: конфискация всегда является мерой государственного принуждения в отношении лица, совершившего преступление или административный проступок; при реквизиции личное имущество изымается у добросовестного собственника, например, в случае стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии и иных чрезвычайных обстоятельств.
Многие обязательства органов исполнительной власти, возникшие вследствие прекращения права собственности, урегулированы не гражданским, а административным законодательством, что является подтверждением глубинной соподчиненности правовых норм частного и публичного права. Так, в ГК РФ предусмотрены лишь два упомянутых выше вида принудительного прекращения права собственности — реквизиция и конфискация, причем только один из них, а именно конфискация, является санкцией за противоправное действие.
2. Установление государственного регулирования в экономических отраслях. Органы исполнительной власти применяют методы тарифного и нетарифного регулирования, контролируют экспортно-импортную деятельность субъектов частного права, устанавливая номенклатуру товаров, ввоз которых в Российскую Федерацию не допускается или возможен только в пределах установленных квот.
3. Введение особых публичных режимов (например, пограничного, таможенного; режима закрытого административно-территориального образования; правовых режимов чрезвычайного, военного положения).
Помимо вышеуказанных случаев, правоспособность юридического лица может быть ограничена при создании публичных коммерческих организаций, например государственных унитарных предприятий, в том числе и федеральных казенных предприятий.
Во всех рассмотренных случаях ограничение правоспособности осуществляется на основе одностороннего волеизъявления органа исполнительной власти, согласие или несогласие другого участника правоотношения не может повлиять на реализацию управленческого решения.
Обязательства органов исполнительной власти вследствие причинения вреда. Сферой совместного регулирования административного и гражданского законодательства являются также обязательства органов исполнительной власти вследствие причинения вреда. Участниками возникающих публичных отношений являются физическое или юридическое лицо, ходатайствующее в суде о возмещении ущерба, и органы исполнительной власти — ответчики по исковому заявлению потерпевшего. В случае возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, субъектами многосторонних публичных отношений являются истец, которому был причинен имущественный или моральный вред, ответчик (например, правоохранительный орган или его должностное лицо), а также судебная инстанция, разрешающая дело по существу. Вред, причиненный неправомерными действиями, возмещается за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. Возмещение вреда, причиненного правомерными действиями, сопряжено со значительными трудностями для потерпевшего — как правило, такой вред компенсации не подлежит (на это указывает ч. 2 п. 3 ст. 1064 ГК РФ, согласно которой в возмещении вреда может быть отказано, если вред причинен по просьбе или с согласия потерпевшего, а действия причинителя не нарушают нравственные принципы общества).
Таким образом, все без исключения цивилистические институты опосредованы нормами административного законодательства, предназначением которого и является регламентация публичными органами правомочий юридических и физических лиц[20]. О взаимосвязи этих отраслей федерального законодательства свидетельствует и общность источниковой базы — практически все законы и подзаконные акты, входящие в корпус гражданского права, включают и административно-правовые нормы, к которым относятся правореализующие предписания, нормы о методах обеспечения государственного контроля и ответственности.
О единстве административного и гражданского права свидетельствуют методы государственного контроля в сфере имущественных отношений[21]. Объектом имущественного контроля являются все совершенные физическим лицом сделки с недвижимостью, ценными бумагами, культурными ценностями и иным имуществом (например, приобретение золота в слитках, транспортных средств и т.п.). Если сумма приобретенных имущественных объектов превышает предел, указанный в законе, гражданин обязан представить в налоговые органы специальную декларацию. Приобретение имущества физическим лицом регламентируется гражданским законодательством, однако заключение цивилистической сделки влечет за собой возникновение публичных отношений: административным законодательством регулируются государственная регистрация сделок с недвижимостью в органах юстиции, процедура декларирования в налоговых органах, а также применение санкций к правонарушителю.
1.6. Наука административного права
Наука административного права как область теоретического знания относится к фундаментальным наукам[22]; научная деятельность в сфере административного права, предназначенная для обеспечения практических потребностей министерств, ведомств, иных публичных органов, учреждений, организаций (например, разработка проектов нормативных правовых актов, комментариев и инструкций, разъяснений по порядку применения законодательства), является разновидностью прикладных научных исследований.
В административно-правовой науке, так же как и в иных общественно-политических науках, используются во многом схожие методы. Наибольшее распространение получил метод сравнительно-правовых исследований, позволяющий выявить особенности и закономерности развития тех или иных правовых институтов на примере различных национальных систем законодательства. Метод историко-правовых исследований также является одним из ведущих методов всех юридических наук. Применительно к административному праву он используется в случаях определения закономерностей развития различных институтов исполнительной власти в исторической ретроспективе; выявления субъективных и объективных факторов государственного управления на примере различных исторических периодов становления и развития исполнительной власти в целях прикладного использования полученных результатов в научной и практической (например, законопроектной) деятельности. Применение исторического метода дополняет и обогащает сравнительно-правовые исследования. Прагматический метод (от греч. pragma — дело, действие) обусловливает проведение научных исследований практическими потребностями. Приверженцы прагматического метода отстаивают необходимость пересмотра абстрактных, умозрительных постулатов административно-правовой науки, не опосредованных практикой, т.е. системой действующего федерального права. По мнению адептов прагматического метода, цель научного познания должна заключаться в сугубо прикладном использовании результатов исследований.
Таким образом, административное право как наука, сфера теоретических знаний о процессах государственного управления и обусловленных этими процессами общественно-политических явлениях представляет собой общность фундаментальной и прикладной науки. В этом смысле тесная взаимосвязь теоретических административно-правовых исследований и методов их практического применения позволяет охарактеризовать рассматриваемую науку как упорядоченную систему научных исследований.
Учебный курс административного права. Административное законодательство. Учебный курс административного права включает Общую и Особенную части, которые и являются в данном случае элементами единой административно-правовой системы. В Общей части рассматриваются основные теоретические категории учебного курса, система научных понятий, в соответствии с которыми в Особенной части курса исследуются нормативные правовые акты, относимые к административному законодательству. Таким образом, изучение теоретических постулатов административного права опосредовано прагматическими потребностями, применительно к которым в Особенной части курса анализируется законодательство, устанавливающее статус федеральных министерств, ведомств, иных исполнительно-распорядительных органов.
1.7. Административные нормы
Административно-правовая норма — это урегулированный юридическими средствами порядок возникновения, приостановления, изменения и прекращения общественных отношений в сфере исполнительной власти. Нормы административного права представляют собой указание субъекту правоотношения, выраженное в императивной или факультативной форме, побуждающее объект к действию или бездействию. Правовая норма, содержащая предписание (императивная административно-правовая норма), обязывает к ее неукоснительному исполнению: адресат предписания не вправе избрать свой способ реализации правовой нормы. При дозволении допускается вариабельность (альтернатива) поведения, обусловленная особенностями исполнительно-распорядительной деятельности; ее участник по своему усмотрению, но в пределах правовой нормы избирает должный метод ее осуществления. В запретительной правовой норме определены конкретные виды действий (бездействия), осуществление которых несовместимо с правовой нормой, содержащей запрет.
Административно-правовые нормы закона или подзаконного акта различаются по своей юридической силе. Высшей юридической силой обладают нормы, установленные правовым актом, принятым на референдуме. Значимость таких актов, представляющих собой высшее выражение народовластия, превосходит юридическую силу конституционного законодательства (ч. 3 ст. 3 Конституции). Основной критерий дифференциации актов проявляется в различной юридической сфере административно-правовых норм, закрепленных в актах, принятых на референдуме; Конституции Российской Федерации, Федеративном договоре, изменяющих их актах; федеральных конституционных законах; федеральных законах; указах и распоряжениях Президента РФ; постановлениях и распоряжениях Правительства РФ и, наконец, в актах, принятых в единой системе федеральной исполнительной власти (акты федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им территориальных органов в субъектах РФ, а также акты, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ).
Будучи формой выражения юридического предписания, административно-правовые нормы различаются по видам устанавливающих актов и их правовой силе. В соответствии с Конституцией РФ нормы, устанавливающие административную ответственность, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Следовательно, такие нормы могут быть определены только федеральным законом и изданными на его основе законами субъектов РФ.
Административно-правовые нормы подразделяются на дозволительные, запретительные, правоустанавливающие и процессуальные.
Дозволительные, или концессионные (от лат. concessio — разрешение), нормы санкционируют совершение тех или иных действий либо дают гражданам возможность избрать должную альтернативу поведения.
Запретительные, иначе — интердикционные (от лат. interdicere — запрещать), нормы содержат прямой либо косвенный запрет. Прямой запрет, в частности, определен статьями КоАП РФ, предусматривающими применение санкций за указанные в правовой норме деяния, содержащие признаки административного правонарушения (в форме прямого запрета определено большинство предписаний, предусмотренных в гл. 20 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). Прямой запрет, в отличие от косвенного (опосредованного) запрета, предусматривает недвусмысленное запрещение действия (бездействия), которое может привести к административному деликту. Целью косвенного запрета также является предотвращение совершения правонарушения, однако не в форме запрещающего предписания, а опосредованным методом государственного регулирования, например методом введения специального разрешительного порядка: гражданин (юридическое лицо) получает право заниматься предпринимательской (коммерческой) деятельностью, получив лицензию, сертификат соответствия, свидетельство о государственной регистрации. В некоторых случаях специальное разрешение органов исполнительной власти необходимо и при осуществлении некоммерческой деятельности (получение лицензии на осуществление преподавания, государственная аккредитация образовательных учреждений и т.п.).