Система административного управления Семиреченской, Сырдарьинской и Туркестанской областями

Во второй половине XIX в. Казахстан вошел в состав Тур­кестанского генерал-губернаторства, образованного по июльскому 1867 г. указу⁵⁸. Тогда же был принят "Проект положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями"⁵⁹.

Генерал-губернатор являлся одновременно и командующим войсками Туркестанского военного округа. Он наделялся правом ведения дипломатических отношений с соседними государствами.

Льготы, предоставленные городам Сергиополю, Капалу, Казалинску, Перовску, Туркестану, Чимкенту, Аулие-Ате, Ташкенту, Ходженту и Джизаку, распространялись только на русское населе­ние⁶⁰.

Управление делилось на областное и частное — по городам, селениям, волостям и аулам. Во главе областей стояли военные губернаторы, имевшие и гражданские полномочия. Так, в Семире­ченской области он был одновременно и наказным атаманом Семиреченского казачьего войска. Областное правление являлось коллегиальным учреждением, соединяло в себе права и обязаннос­ти губернского правления, казенной и судебной палат. Одновре­менно оно занималось административным делением и устройст­вом территории, обнародованием указов и распоряжений прави­тельства; служебными и отпускными делами административного аппарата области; выборами в низовую администрацию волостей и аулов; вопросами религии; принятием в подданство иностранцев; образованием, здравоохранением; административной ссылкой лиц и их возвращением; годовой отчетностью; сохранением порядка в области. Кроме того, областное правление вело учет земель, распределяло их между жителями, организовывало ярмарки и ба­зары, собирало статистические сведения, взимало подати и сборы, а по судебным отделам — готовило к слушанию гражданские и уголовные дела, осуществляло переписку но судебным и следст­венным делам⁶¹

Уездный начальник, как уже упоминалось, имел администра­тивные и полицейские полномочия, следил за сохранением порядка в уезде, сбором подагей, за состоянием здравоохранения, торгов­ли, собирал статистические сведения об уезде, в ряде городов выдавал купцам и мещанам из русских горговые документы⁶².

Волостные управители и аульные старшины избирались среди кочевников на три года. На эти должности мог быть избран каждый, "кто пользуется уважением и доверием народа, не опоро­чен по суду, не находится под следствием и имеет от роду не менее 25 лет" (§ 88 Временного положения). В каждом ауле хозяева 10 кибиток избирали выборного, а сход этих выборных — аульного старшину и его кандидата. Для выбора волостного и его кандидата в каждой волости хозяева 50 кибиток избирали одного выборного, съезды этих выборных избирали волостного. Выборы производились путем баллотировки. Избранным считался тот, кто получил большинство избирательных шаров. Волостных утверждал в долж­ности военный губернатор, аульных старшин уездный началь­ник. Военный губернатор мог в случае злоупотреблений и неиспол­нения обязанностей отстранить от должности волостных управи­телей, а уездный начальник — аульных старшин. Волостные управители имели полицейскую и распорядительную власть, на­блюдали за порядком, соблюдением законов, вели сбор податей, выполняли указания уездных начальников, приводили в исполне­ние судебные решения и постановления народных судов. Волост­ные управители за неповиновение властям, драки могли подвер­гать виновных аресту до трех дней и штрафу до 3 рублей. Аульные старшины исполняли в ауле те же обязанности, что и волостные в волости⁶³.

Полицейская и распорядительная власть над оседлым населени­ем в городах и селениях Сырдарьинской области сосредоточива­лась в руках аксакалов, которые избирались сроком на три года и утверждались в своей должности военным губернатором. Выбо­ры были аналогичны выборам среди кочевого населения. Города и крупные селения разделялись на кварталы, от каждого избирался один аксакал, имевший те же права и обязанности, что и волостной управитель у кочевников.

Управление в казачьих селениях Семиреченского казачьего вой­ска определялось особым "Положением".

В Семиреченской и Сырдарьинской областях действовали три вида суда: военный, суд на основании общих законов империи и суд народный. В сырдарьинских городах и селениях создавались обществен­ные хозяйственные управления из 3—5 выборных членов. Они избирались на три года одновременно с аксакалами и утверждались уездными начальниками или ташкентским городским нача­льником. Это был совещательный орган управления, призванный вести раскладку сборов и податей, заниматься общественным хо­зяйством.

Конституируя специальные органы для ведения общинных дел — волостные и аульные сходы, — законодательные акты 1867 — 1868 гг. наметили круг их действий. Новая выборная система была во многих чертах тождественна той, что суще­ствовала в деревнях европейской части России, обеспечивая гла­венство в общественном управлении наиболее зажиточной части населения.

В Семиреченской и Сырдарьинской областях кочевое население платило кибиточный сбор — по 2 рубля 75 копеек с кибитки; а оседлое — поземельные сборы и налоги (харадж и танап). Харадж устанавливался в размере десятой части урожая, танап — в зависимости от вида и сорта земледельческих продуктов.

В Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях кочевое и оседлое население платило разные виды нало­гов. Кроме кибиточной подати в 3 рубля, кочевники отдавали по 50 копеек подводной повинности, а также выполняли земские повинности по содержанию чинов местного управления, ремонту и строительству дорог, поставляли лошадей для разъездов чинов­ников и военнослужащих.

С 1868 г. отменялся билетный сбор с кочевников и полукочев­ников, отправляющихся на заработки в города и селения за преде­лами Казахстана и Средней Азии, и устанавливался общий пас­портный сбор.

В это же время в крае вводится новое судебное устройство, по которому действуют военный, народный и гражданский общеим­перский суды. Органами судебной власти являлись уездный судья, военно-судебные комиссии, областные правления, подчинявшиеся по инстанции Правительствующему Сенату. В кочевых и полуко­чевых районах Казахстана и Средней Азии появляется народный суд — с выборным бием, коим мог стать каждый, кто был не моложе 25 лет и не имел судимости. Выбранные утверждались губернатором, вместо жалованья они получали бийлык — деся­тую часть суммы, присуждаемой по иску. Суд биев проходил гласно, публично. Существовали три инстанции народного суда: единоличный суд биев; волостные суды биев; чрезвычайные съез­ды биев⁶⁴.

В 80-е гг.XIX в. произошли некоторые изменения в системе управления краем: в июле 1881 г. упраздняется Оренбургское гене­рал-губернаторство, а главное управление Уральской и Тургайской областями переходит к Министерству внутренних дел; менее чем через год ликвидируются Западносибирское генерал-губернаторст­во и Совет главного управления Западной Сибири и создается Степное генерал-губернаторство. Вводится должность степного генерал-губернатора, которому подчиняются Акмолинская, Семи­палатинская, Семиреченская области (последняя передана из ведения туркестанского генерал-губернатора). Эти области управля­лись на основании временных постановлений 1867 — 1868 гг., не получивших законодательного утверждения⁶⁵.

Согласно принятому в 1891 г. "Положению об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями", во главе областей стал степной генерал-губернатор. Ему принадлежала распорядительная власть, право утверждать должностных лиц, проекты и сметы на строительные работы — до 20 тыс. рублей, а также высылать неблагонадежных в Сибирь на срок до пяти лет.

Местное управление возглавляли военные губернаторы и об­ластные правления. Уездами управляли уездные начальники, назначенные степным генерал-губернатором, а в Уральской и Тургайской областях — военные губернаторы, которые приравнивались к уездным исправникам и управляли сельским населением на правах уездного по крестьянским делам присут­ствия, контролировали решения волостных, аульных и сельских сходов, налагали на виновных арест до семи дней и штраф до 15 рублей.

Города управлялись депутатами от городских обществ при уездных начальниках под наблюдением губернаторов и областных правлений; здесь функционировали полицейские управления, а в более мелких городах — приставства и полицейские команды из вольнонаемных.

"Степное положение" 1891 г. ввело для кочевого и оседлого населения следующие подати и повинности. Сельские общества, образованные из русских, дунган и уйгуров, за отведенные им в надел государственные земли платили оброчную подать наравне с государственными крестьянами - по количеству используемой земли. Раскладка причитавшейся с каждого сельского общества суммы между ее членами производилась на сельских сходах⁶⁶.

В кочевых районах кибиточная подать собиралась волостными управителями и аульными старшинами. Они составляли списки кибитковладельцев, которые затем проверялись уездными началь­никами, областными правлениями. Назначенная сумма кибиточной подати на волость распределялась между аульными общества­ми волостным съездом, а в аулах — аульными съездами с учетом благосостояния каждого⁶⁷.

Значительно возросли земские сборы. На средства населения содержались полицейско-административный аппарат на местах, земские учреждения, школы, больницы, пожарная охрана; сюда же были отнесены содержание и ремонт дорог, мостов; подводная и почтовая повинности и т.п. Земские повинности несли кочевое население, а также сельские общества, владельцы недвижимого имущества в городах, владельцы фабричных и заводских помеще­ний и т.д.

По "Степному положению" в областях учреждались общеим­перские суды⁶⁸, действовавшие по общегосударственным законам, и суды биев, руководствовавшиеся нормами адата — обычного права. Общеимперские суды включали в свой состав мировых судей; окружные и мировые суды являлись высшей инстанцией судебной власти в областях. Мировые судьи, появившиеся в Казахстане в 1886 г., назначались и смещались Министерством юстиции после согласования со степным генерал-губернатором. Они существовали во всех уездах областей и в городах Семипалатинске, Верном, Уральске, решая все уголовные дела и пользуясь широкими полномочиями при рассмотрении граждан­ских дел.

Суд биев был единоличным и коллективным, когда решение дела выносилось на волостные или чрезвычайные съезды биев.

Значительная перестройка судебных органов в крае произошла на основании "Временных правил" (от 2 июля 1898 г.) о примене­нии судебных уставов 1864 г. в Сырдарьинской, Самаркандской, Ферганской, Семиреченской, Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской областях. Были определены полномочия мировых судей, съездов мировых судей, окружных судов, судеб­ных палат и верховного кассационного суда — Правительствую­щего Сената. В этих областях окружной суд рассматривал "под­ведомственные" ему уголовные дела с участием присяжных заседателей=69. Некоторые уточнения делались и в отношении суда биев.

В 1910 г. началась подготовка нового судебного устройства в Туркестанском и Степном генерал-губернаторствах, но до 1917 г. его так и не удалось осуществить⁷⁰.

Казахстан и Средняя Азия накануне Октября 1917г. оставались административно расчлененными между Степным и Туркестан­ским генерал-губернаторствами, имели весьма существенные раз­личия в административном и судебном устройстве.

Образованная в 1865 г. Туркестанская область входила в состав Оренбургского генерал-губернаторства, через два года она преоб­разовывается в самостоятельное Туркестанское генерал-губер­наторство, включавшее в себя две области — Сырдарьинскую с центром в Ташкенте, где находилась резиденция генерал-губернатора, и Семиреченскую — с центром в городе Верном. В 1876 г. Ферганская область учреждается из южной части Кокандского ханства; на следующий год — Самаркандская область из Зеравшанского округа. Возникшая в 1881 г. Закаспийская область до 1890 г. входила в Кавказское наместничество, а затем перешла в ведение Туркестанского генерал-губернаторства. К последнему административно относились также Ферганская и Самаркандская области. Первая включала в себя Маргеланский, Андижанский, Кокандский, Наманганский и Ошский уезды, вторая состояла из Самаркандского, Джизакского, Катта-Курганского и Ходжентского уездов. Закаспийская область делилась на уезды: Асхабадский, Красноводский, Мангышлакский, Мервский и Тедженский.

Административно, как в Сырдарьинской и Семиреченской об­ластях, уезды делились на волости, волости — на аксакальства, а в кочевых районах — на аульные общества⁷¹.

В Ферганской области, за исключением Ошского уезда с киргиз­ским населением, преобладало узбекское население. В Самарканд­ской области проживали узбеки и таджики, в Закаспийской — тур­кмены. Русское население селилось в основном в городах и вдоль линий железных дорог.

На территории Туркестанского генерал-губернаторства дей­ствовало четыре "Временных положения об управлении". Сыр-дарьинская и Семиреченская области управлялись по "Временному положению" 1867 г.; Зеравшанский округ имел "Временное поло­жение", разработанное генералом Кауфманом в 1868 г.; Амударьинский отдел управлялся по "Временным правилам" 1874 г., а Ферганская область — по проекту 1873 г. И лишь с 1886 г. начала действовать единообразная система, утвержденная Государствен­ным советом и императором России: устанавливались основные начала судебной системы, систем землевладения и землепользова­ния, налогообложения, политико-административного устройства.

Особенностью этого края было и то, что его администрация подчинялась не Министерству внутренних дел, а Военному мини­стерству. Туркестанский генерал-губернатор совмещал функции военного и гражданского управления, при нем состоял помощник и особый совет из гражданских и военных чинов. Исполнительным органом являлась канцелярия, имевшая три отделения: 1) по воп­росам управления и личного состава; 2) по земельным вопросам, налогам, по делам строительства, связи, просвещения и медицины; 3) по финансам, статистике, землям, вакуфному имуществу, по контролю за иностранными подданными.

Особым отделом канцелярии был дипломатический, занимав­шийся решением вопросов, связанных с российским протекторатом над Бухарой и Хивой.

По всем основным параметрам системы административного управления Туркестанским и Степным генерал-губернаторствами совпадали. Новшеством было введение в Туркестане уездных участков и должностей участковых начальников из местных воен­ных и представителей военной администрации. Туркестанская административная система относится к типу военно-народного уп­равления. В оседлых селениях, кочевых аулах, в участках продол­жало действовать традиционное управление, основанное на правилах и законах адата и шариата. Сохранялся также народный суд, который осуществлял свои функции среди кочевников на основе обычного права, а среди оседлого населения — на основе мусульманского религиозного права. Однако судьи — казии и бии — стали избираться на съездах выборщиков на три года и утверж­даться военными губернаторами областей. Решения судей кон­тролировались уездными начальниками и участковыми пристава­ми. Истец в народном суде оплачивал судебные расходы: мирзе (писцу), получавшему от 10 до 12 копеек за каждое рассмотренное дело, и есаулам (судебным приставам) — по 25 копеек⁷².

Областные правления, являясь исполнительными органами власти, находились под контролем военных губернаторов; это был новый тип административного устройства, привнесенный в Сред­нюю Азию. Они ведали вопросами землевладения, землепользова­ния, водопользования в оседлых и кочевых районах генерал-губер­наторства, устанавливали и собирали налоги, контролировали ра­боту уездной городской и сельской администрации, судов, занимались проблемами городского хозяйства.

Города Туркестанского и Степного генерал-губернаторств в отличие от городов Европейской России не пользовались правом самоуправления. В 1877 г. исключение в этом отношении было сделано лишь для Ташкента: здесь действовало городское положе­ние, по которому избиралась городская дума, состоявшая из го­родского головы и гласных. Но только одна треть гласных изби­ралась от "азиатской", а две трети — от "русской" части города. При этом в выборах проявлялись ограничения по этническому, имущественному и образовательному признакам: так, например, гласными могли быть только представители купечества, из пред­принимательской среды и интеллигенции.

Сельские местности генерал-губернаторства делились на участ­ки, кишлаки и аулы. Волости управлялись волостными, аулы и ки­шлаки сельскими старшинами. Низовая администрация избира­лась на три года. Выборы проходили на съездах выборщиков от волостей, а в кишлаках и аулах — с участием всех жителей, имевших право голоса. На волостные съезды направлялось по одному выборщику от каждого из 50 хозяйств⁷³.