Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц
Все нормативно-правовые акты действуют в определенных пределах, очерченных во времени, в пространстве и по кругу "охватываемых" этими актами лиц. Установление этих пределов-границ имеет чрезвычайно важное значение, поскольку с ними связана и ими же обусловлена возможность, а в надлежащих случаях и необходимость применения содержащихся в данных актах общеобязательных норм.
Определяя границы действия нормативных актов во времени, Г.Ф. Шершеневич писал, что "закон, как норма, определяющая поведение граждан, имеет начальный и конечный моменты своего действия. Вопрос, с какого времени закон начинает применяться и с какого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении"*(762).
Действие закона, равно как и любого другого нормативного акта, начинается с момента вступления его в силу, а прекращается - с момента утраты им юридической силы.
Что считается "моментом вступления" нормативно-правового акта в силу? Как определяется и с чем ассоциируется этот момент? В государственно-правовой теории и практике разных стран и времен нет единого ответа на эти вопросы. Ибо в одних случаях вступление нормативно-правового акта в силу связывается с датой его принятия или утверждения. Таковыми являются, например, нормативные акты (указы, постановления, приказы и др.), принимаемые в разных странах в чрезвычайных или иных экстремальных ситуациях. Таковыми были в СССР и союзных республиках - субъектах федерации постановления Правительства.
В других случаях вступление нормативно-правового акта в силу соотносится с датой его опубликования (обнародования). В соответствии, например, с законодательством Италии законы и регламенты каждой из палат Парламента вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в них не предусмотрено иное. Что же касается большинства других нормативных актов, то они вступают в силу на следующий день после их опубликования*(763).
В бывшем СССР законы, нормативные указы и постановления Президиумов Верховных Советов всей страны и союзных республик вступали в силу в срок до 10 дней после их опубликования.
Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", принятый в июле 1994 г., вступил в силу сразу же "со дня официального опубликования".
Наконец, в третьих случаях срок вступления в силу нормативно-правовых актов определяется либо самими актами, либо указывается в других специально изданных актах для введения их в действие. Например, в ряде указов Президента РФ прямо указывается на то, что они вступают в силу с момента их опубликования или подписания. В частности, Указ "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве" от 24 мая 1994 г. вступил в силу "с момента его опубликования", а Указ "Об отмене квотирования и лицензирования поставок и услуг на экспорт" от 23 мая 1994 г. вступил в силу "с момента его подписания"*(764).
В специально изданных актах (постановлениях Правительства, распоряжениях Президента и т.д.) указываются сроки вступления в силу таких правовых документов, как Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (приняты постановлением Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г.), Положение о министерстве юстиции Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 ноября 1993 г.), Таможенный кодекс Российской Федерации (введен в действие постановлением Верховного Совета РФ от 18 июня 1993 г.) и др.
Сроки вступления в силу различных актов далеко не одинаковы. И это вполне понятно, ибо сами акты, в отношении которых устанавливаются эти сроки, весьма различны. Вполне логичным является предположение, многократно подтвержденное государственно-правовой практикой разных стран, в соответствии с которым "начальный момент действия закона может быть сознательно отсрочен ввиду особой важности и сложности закона"*(765).
Для более сложных и более важных нормативно-правовых актов срок вступления в силу должен быть гораздо большим, чем для всех других нормативно-правовых актов*(766). Это обусловлено тем, что для ознакомления и изучения, а в ряде случаев и для принятия предварительных подготовительных мер, связанных с реализацией содержащихся в них правовых положений, требуется гораздо больше времени и усилий, чем это необходимо в отношении менее емких и сложных нормативно-правовых актов.
Важное значение имеют не только сроки, но и способы "вступления в силу" или "введения в действие" нормативно-правовых актов. В подавляющем большинстве случаев в настоящее время нормативно-правовые акты начинают действовать одновременно по всей территории (страны, субъекта федерации, округа и т.п.), на которую они рассчитаны. Но при этом не исключается возможность в случае необходимости и постепенного введения их в действие. В России, Франции, Германии и ряде других стран раньше это была весьма распространенная практика, обусловленная невозможностью (технически, организационно ввиду отсутствия современных средств связи) одновременного обнародования принимаемых нормативно-правовых актов.
Во Франции, например, длительное время действовал специальный декрет (от 5 ноября 1870 г.), в соответствии с которым каждый вновь изданный закон вступал в силу не одновременно по всей территории страны, а постепенно, по округам. Причем в каждом округе он начинал действовать лишь через день после поступления по почте в главный город округа очередного номера журнала "Journal officiel", в котором излагалось содержание данного акта.
Однако даже тогда, когда во многих странах, в силу объективных причин, широко была распространена практика постепенного введения в действие закона, преимущество все же признавалось за системой одновременного вступления в силу закона на всей территории государства. При этом отмечалось лишь одно "неудобство", а именно - что при установлении "слишком краткого срока" возникало опасение, что закон или иной нормативный акт вступит в силу раньше, чем с ним будет ознакомлено население. С другой стороны, при определении слишком длительного срока введения в действие закона возникала чреватая негативными последствиями необходимость оставлять данный нормативный акт долгое время без действия.
Вывод, к которому приходили правоведы того времени относительно преимуществ и недостатков системы одновременного и постепенного вступления в силу законов, сводился к тому, что "сравнительная ценность той и другой систем обусловливается величиною государства и культурою страны"*(767). В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Система одновременного (по всей территории) введения в действие закона получила повсеместное и неоспоримое признание.
Когда прекращается действие закона? Каким образом закон утрачивает юридическую силу? Согласно сложившейся практике это происходит в результате следующих обстоятельств.
Во-первых, в результате истечения срока действия закона или иного нормативного акта, который заранее указывается в самом акте. Такого рода акты с указанием сроков действия издаются, например, при введении чрезвычайного положения на определенной территории и на определенный срок, при создании временных государственных органов, действующих в переходный период, и при других обстоятельствах.
Во-вторых, в результате прямой отмены действующего нормативно-правового акта другим актом, изданным компетентным государственным органом. В законодательстве некоторых стран в связи с этим дается даже специальное разъяснение того, каким образом и в силу каких причин совершается отмена законодательных актов. Так, в Декрете "Общие положения о законе" Италии, действующем еще с 1942 г., особо поясняется, что "законы отменяются последующими законами, прямо указывающими на такую отмену, либо вследствие несоответствия старых норм новым, либо вследствие того, что новый закон по-иному регулирует отношения, составляющие предмет прежнего закона"*(768).
В-третьих, в результате замены действующего нормативного акта другим актом, устанавливающим в данной области новые правила поведения. Юридическая сила данного акта утрачивается в момент введения в действие нового акта. Например, в связи с принятием новой Конституции России 1993 г., вступившей в силу "со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования", а именно - 12 декабря 1993 г., одновременно прекратилось "действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года с последующими изменениями и дополнениями"*(769).
В связи с рассмотрением вопроса о границах действия нормативных актов во времени необходимо принимать во внимание такое явление и понятие, как обратная сила закона. Под обратной силой закона понимается распространение действия закона на все те случаи жизни и общественные отношения, которые имели место до вступления его в силу.
По общему правилу, законы и другие нормативные акты обратной силы не имеют. В практическом плане это означает, что в случае возникновения, например, имущественного спора или совершения правонарушения применяется тот закон, который имел юридическую силу во время возникновения спора или совершения противоправного деяния, хотя на данный момент этот закон был отменен или изменен.
Презумпция непризнания обратной силы закона действует не только в России, но и в других странах. Например, законодательство Италии предусматривает, что "закон предписывает лишь на будущее: он не имеет обратной силы"*(770). Непризнание обратной силы закона способствует стабилизации общества и государства, усилению уверенности каждого гражданина в надежности принадлежащих ему свобод и прав, укреплению законности и правопорядка.
Исключением из общего правила являются только те случаи из практики применения уголовного закона, которые предусматривают смягчение ответственности за определенные деяния или же вообще ее устранение. В отдельных случаях обратная сила закона признается в области гражданского и семейного права. Однако об этом должно быть прямое указание в законе.
Кроме ограничения действия закона во времени существуют также общепризнанные границы действия законодательных актов в пространстве, на определенной территории. По общему правилу, в соответствии с принципами государственного суверенитета и территориального верховенства законы, издаваемые высшими органами власти того или иного государства, действуют лишь на его территории. В пределах территории данного государства они выступают как акты, обладающие высшей юридической силой и имеющие беспрекословный приоритет перед всеми другими нормативными актами, действующими на этой же государственной территории.
Под государственной территорией при этом понимается часть земного шара, включающая в себя сушу, недра, воздух и воду, которая находится под суверенитетом данного государства и на которую государство распространяет свою власть.
По территориальному критерию все нормативно-правовые акты подразделяются на акты, действие которых распространяется на всю территорию государства, акты, охватывающие определенную ее часть, и акты, действие которых распространяется за пределы территории страны.
На всю территорию государства распространяются, например, конституционные и обыкновенные законы. Так, согласно действующей Конституции России "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (п. 2 ст. 4).
Однако законы, изданные в порядке текущего законодательства, могут действовать лишь на строго определенной, ограниченной части территории. Об этом заранее оговаривается в самом законе или ином нормативном акте. Таковыми могут быть, например, указы Президента или постановления Правительства России, касающиеся определенных районов или всего Крайнего Севера, Дальнего Востока, регионов, пострадавших от чернобыльской аварии, и др.
Действие некоторых нормативно-правовых актов может выходить за пределы территории государства. И, наоборот, на территории данного государства могут действовать, в соответствии с заключенными соглашениями, отдельные нормы, содержащиеся в актах других государств. Это касается в первую очередь гражданского, коммерческого, финансового и некоторых других отраслей права.
В современных условиях широкого развития экономических, политических, торговых, финансовых и иных связей между государствами особую значимость приобретает возможность применения норм международного права к внутригосударственным отношениям. В связи с этим Конституция РФ, например, устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. В случае, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ст. 15).
Аналогичные нормы содержатся и в конституциях ряда других государств. Например, в Конституции Испании говорится, что "международные договоры", заключенные в связи с установленными требованиями после их официальной публикации в Испании, являются составной частью внутреннего законодательства"*(771). Это означает, что они применяются для регулирования отношений, возникающих на территории Испании на тех же основаниях и в том же порядке, что и нормативно-правовые акты, возникающие внутри самого государства.
Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативно-правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.
По общему правилу, нормативно-правовые акты издаются с непосредственной целью распространения их предписаний на граждан данного государства. При этом государство, наделяя своих граждан конституционными правами и свободами, равно, как и возлагая на них определенные конституционные обязанности, должно принимать меры не только к тому, чтобы гарантировать соблюдение данных конституционных требований и положений в отношении граждан внутри страны, но и оказывать им защиту и покровительство за пределами государства. Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", например, прямо предписывает всем государственным органам России, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям всячески содействовать тому, чтобы "гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами", установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями. Им вменяется в обязанность защищать права и законные интересы граждан, а "при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации"*(772).
В том случае, когда гражданин РФ является одновременно гражданином другого государства, т.е. имеет двойное гражданство, он пользуется не только покровительством России, но также и покровительством "своего" нового государства. Двойное гражданство, а, следовательно, и двойное покровительство допускается, согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 62), лишь в одном из двух случаев, а именно - если такая возможность предусматривается федеральным законом или же это предусмотрено соответствующим международным договором России. Конституция РФ особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства "не умаляет его прав и свобод" и "не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства", если иное не предусмотрено в федеральном законе или международном договоре*(773).
Законодательство России, равно как и других стран, приравнивает иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении прав и обязанностей к российским гражданам.
Так, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности "наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом и международными договорами Российской Федерации" (п. 3 ст. 62).
В соответствии с Конституцией Италии правовое положение иностранцев и лиц без гражданства "определяется законом согласно нормам международного права и международных договоров" (ст. 10).
Конституция и текущее законодательство Швеции безоговорочно "уравнивает в правах" иностранцев и лиц без гражданства со шведскими гражданами лишь в определенных вопросах. А именно - в вопросах защиты от принуждения участвовать в собраниях "с целью формирования мнений, или в демонстрациях..."; защиты от смертной казни, телесного наказания и пыток, а также от медицинского воздействия в целях принуждения или вопреки его желанию; права на судебную проверку лишения свободы в связи с преступлением или подозрением в совершении преступления; защиты от обратной силы наказания и "от обратной силы иного правового воздействия за преступления"; защиты от привлечения к суду "в определенных случаях"; защиты "от недоброжелательного отношения по признаку расы, цвета кожи и этнического происхождения или по признаку пола"; права на профессиональные меры борьбы и права "на возмещение при экспроприации или на основе аналогичных распоряжений".
Что же касается других вопросов, то иностранцы и лица без гражданства уравниваются со шведскими гражданами с определенными изъятиями и оговорками. Последние в обязательном порядке должны "вытекать из особых предписаний закона".
Аналогичная практика существует и в других странах. В России, например, в соответствии с Законом о правовом положении иностранных граждан последние пользуются рядом прав и свобод, которые по существу неотделимы от гражданства. Они не могут избирать и быть избранными в государственные органы, участвовать в референдуме. Они не могут быть назначены и занимать определенные государственные должности - прокурора, судьи, нотариуса и др. На них не возлагаются определенные конституционные обязанности, такие, например, как обязанность несения воинской службы, которая является "долгом и обязанностью" лишь гражданина Российской Федерации (п. 1 ст. 59 Конституции РФ). Наконец, в отношении трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории России, а также их административной и уголовной ответственности в законодательстве РФ установлен и осуществляется ряд специальных правил.
Особое положение в России занимают дипломаты, консульские работники и другие сотрудники зарубежных госучреждений, пользующиеся дипломатическим иммунитетом. В строгом соответствии с международным и национальным (внутренним) правом они не подлежат аресту и задержанию. На них не распространяется уголовная, административная и, в значительной части, гражданская юрисдикция государства пребывания. Судебные, следственные и иные (например, фискальные) органы, к которым поступают требования о начале производства следственных действий в отношении лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, должны заведомо признавать подобного рода дела неподведомственными.
На официальные власти страны пребывания возлагается обязанность не только самим не допускать по отношению к этим лицам каких бы то ни было оскорбительных выпадов и насилий, но и всячески ограждать их от подобных действий со стороны других лиц.