Поняття, зміст та види адміністративних процесуальних правовідносин

Однією із основних правових категорій адміністративного про­цесуального права є правовідносини, завдяки яким здійснюєть­ся адміністративне судочинство, стає можливим реалізація ад­міністративного процесу, розгляд та вирішення публічно-пра­вових спорів.

Саме через адміністративні процесуальні правовідносини і реалізуються права та обов'язки учасників адміністративної справи та адміністративного суду. Вступаючи у такі право­відносини, фізичні та юридичні особи, органи державної вла­ди, органи місцевого самоврядування набувають відповідного

Адміністративний процес України

адміністративного процесуального статусу: сторін, третіх осіб, свідків, перекладачів.

Правовідносини, які виникають, розвиваються, змінюються та припиняються у зв'язку із розглядом та вирішенням адмі­ністративної справи в адміністративному суді, у своїй сукуп­ності утворюють так званий предмет адміністративного проце­су і визначають його як окрему процесуальну галузь права. Саме наявність масиву специфічних, однорідних правовідно­син і обумовлює формування абсолютно самостійної галузі права, впливаючи також на її (галузі права) зміст, побудову правових інститутів, цільову спрямованість.

Процесуальні правовідносини В. М. Горшеньов називав тою вихідною, визначальною правовою категорією у складі процесуальних проваджень, яка безпосередньо виконує своє­рідну технологічну функцію у механізмі правового регулюван­ня, переносить нормативність права на упорядкованість су­спільних відносин і тим самим сприяє зміцненню режиму за­конності і правопорядку. Дослідження таких правовідносин полегшує науковий пошук рекомендацій щодо удосконалення процесуального законодавства і практики його застосування'.

Важливо знати, що правовідносини є результатом впливу норм права відповідної галузі на суспільні відносини, які по­стійно виникають, розвиваються та припиняються внаслідок різноманітних життєвих обставин (юридичних фактів). Пере­важна більшість відносин (або зв'язків), які виникають у люд­ському суспільстві є правовими, тобто такими, шо врегульо­вані нормами конституційного, кримінального, цивільного, ад­міністративного, фінансового права ^.

Разом з тим з об'єктивних обставин (традицій, світогляду) не всі існуючі відносини потрапляють під вплив норм права, а відтак не вважаються правовими. Наприклад, не можна оха­рактеризувати як правові дружні чи внутрішньо-сімейні сто­сунки людей, відносини між юнаком та дівчиною, що виника­ють на грунті закоханості тощо.

Розкриваючи сутність правовідносин, слід також відзначи­ти, що вони,

по-перше, є результатом зв'язку виключно між людьми (їх спільнотами), який стає можливим завдяки закріпленню у законодавстві суб'єктивних прав та юридичних обов'язків'.

По-друге, правовідносини — це завжди вольові відносини, тобто ті, які виникають завдяки волевиявленню його учас­ників. Для адміністративних процесуальних правовідносин ха­рактерним є те, що вони, як правило, виникають внаслідок во­левиявлення не усіх їх учасників, а лише деяких із них. Так порушення адміністративної справи відбувається внаслідок во­левиявлення позивача та адміністративного суду, тоді як для такого порушення волевиявлення відповідача абсолютно не потрібне.

Отже, правовідносини (англ. іе§аі геїаііоп)—урегульовані нормами права і забезпечені державою вольові суспільні відно­сини, що втілюються в конкретному зв 'язку між правомочни­ми і зобов'язаними суб'єктами^.

Розглянувши деякі загальнотеоретичні положення інституту правовідносин, перейдемо до з'ясування сутності адміністра­тивних процесуальних правовідносин, підстав їх виникнення, структури та видів.

Існування адміністративних процесуальних правовідносин обумовлене матеріальними правовідносинами, тому перші є похідними від останніх, мають щодо них підлеглий, службовий характер, виконують роль своєрідної процесуальної "надбудо­ви" над матеріально-правовим "базисом"^.

Так, якщо особа перебуває на державній службі в органах державної влади то, відповідно, вона вступає у матеріальні правовідносини, реалізуючи право на працю та дотримуючись обов'язків державного службовця. Спірні ж правовідносини, які можуть виникнути з приводу здійснення таких прав та дотримання обов'язків, закріплених матеріальними нормами права, відповідно до КАС України, розглядаються в межах адміністративного процесу, що обумовлює виникнення проце­суальних правовідносин.

Перш за все, розглядаючи сутність адміністративних проце­суальних правовідносин, не можна обійти увагою структуру

цих відносин. Традиційно ця структура розглядається у поєд­нанні трьох елементів:

1) суб'єктів; 2) об'єкта; 3) змісту.

Цікаво те, шо ця структура правовідносин науковцями принципово не переглядається принаймні з двадцятих років минулого століття. Так, визначаючи об'єкта публічних відно­син, видатний вітчизняний вчений-адміністративіст О. Ф. Євтихієв зазначав, що складовими елементами публічно-право­вих відносин є а) суб'єкти, б) дії і в) об'єкти'.

Суб'єктами^ адміністративних процесуальних правовідно­син виступають, по-перше, адміністративний суд, який відпо­відно до чинного законодавства уповноважений розглядати та вирішувати публічно-правові спори, по-друге, будь-яка фізична або юридична особа, права, свободи та інтереси якої порушені або невизнані суб'єктом владних повноважень і яка зацікав­лена у постановленні позитивного для неї рішення суду, по-третє, органи державної влади, місцевого самоврядування, а також інші суб'єкти, дії, рішення чи бездіяльність яких оскар­жуються зацікавленими особами до адміністративного суду, по-четверте, суб'єкти, які у розгляді та вирішенні адміністра­тивної справи особисто не зацікавлені, однак, своїми діями за­безпечують нормальне функціонування суду, а також спри­яють постановленню об'єктивного та обґрунтованого судового рішення по справі.

Отже, усіх суб'єктів адміністративних процесуальних пра­вовідносин можна об'єднати у три основні групи :

1) суб'єкти, які здійснюють адміністративне правосуд­дя: а) місцеві (окружні) адміністративні суди — суди першої інстанції; б) апеляційні адміністративні суди — суди другої (апеляційної) інстанції; в) суд касаційної адміністративної інстанції, суд третьої інстанції—Вищий адміністративний суд України.

Суд є обов'язковим і головним учасником адміністратив­них процесуальних правовідносин, оскільки відповідно до кон­ституційних норм виключно у судовому порядку здійснюється правосуддя щодо публічно-правових спорів, не допускається делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами. Саме судовий орган захищає та поновлює порушені, оспорювані права, свободи чи інтереси фізичних і юридичних осіб. Розгляд і вирішення пуб­лічно-правового спору та постановлення по адміністративній справі офіційного рішення поза судом неможливі;

2) особи, які беруть участь у справі: а) з метою захисту власних прав, свобод та інтересів (сторони — позивач та відповідач; треті особи) (ст. 47 КАС України); б) з метою за­хисту прав, свобод та інтересів інших осіб (представники сторін та третіх осіб, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у суді) (ст.ст. 56, 60 КАС України).

Фізичні та юридичні особи, які звертаються за захистом до адміністративного суду (позивач) та залучаються до розгляду позову (відповідач), після адміністративного суду є провідни­ми учасниками адміністративного процесу, оскільки саме зав­дяки їхнім діям порушується, розглядається та набуває логіч­ного завершення адміністративна справа.

Крім того, обов'язковим учасником адміністративних про­цесуальних відносин є також і суб'єкт владних повноважень. Тільки наявність у цих правовідносинах суб'єктів владних повноважень характеризує їх як публічно-правові і лише у та­кому випадку вони можуть бути предметом розгляду та ви­рішення в адміністративному суді.

Особами, які беруть участь у справі з метою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб, відповідно до ст. 60 КАС Ук­раїни є: І) Уповноважений Верховної Ради України з прав лю­дини, 2) прокурор, 3) органи державної влади, 4) органи місцевого самоврядування, 5) фізичні та юридичні особи.

Характерною ознакою осіб, що беруть участь у справі, яка принципово відрізняє їх від інших учасників адміністративної справи, є те, що виключно цій групі осіб властивий певний інтерес, а саме — процесуальний або матеріальний.

Отже характер юридичної зацікавленості учасників адмі­ністративного процесу не є однаковим, обумовлюється цей інтерес процесуальним статусом окремого суб'єкта. Деякі з них мають матеріально-правовий інтерес в результаті спра­зі _це сторони та треті особи; інші мають процесуально-пра­вовий інтерес — це представники сторін та третіх осіб';

3) особи, які сприяють здійсненню правосуддя (особи, які є іншими учасникалми адміністративного процесу): секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спе­ціаліст, перекладач.

Ці суб'єкти відіграють у адміністративному процесі забез­печувальну роль, оскільки лише виконують процесуальні фун­кції допоміжного характеру, реалізують процесуальні дії, які допомагають розглядати публічно-правовий спір та вирішува­ти його по суті. Тому і вважається, що вони сприяють здійс­ненню правосуддя, забезпечують його належну якість та пов­ноту.

Функції правосуддя секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач не здійс­нюють, тому їх не можна віднести до першої групи суб'єктів адміністративних процесуальних правовідносин. Суб'єкти, які сприяють здійсненню правосуддя, не мають також ні матері­ального, ні процесуального інтересу в результатах адміністра­тивної справи.

По суті, секретареві судового засідання, судовому розпо­ряднику, свідку, експерту, спеціалісту чи перекладачу абсо­лютно байдуже, на користь кого саме буде постановлено рішення по адміністративній справі, у якій вони виконували допоміжну, сприяючу роль. Участь таких осіб у адміністратив­ному процесі обумовлюється і водночас обмежується лише тим обсягом повноважень, який покладений на них чинним адміністративним процесуальним законодавством.

Завдяки цим суб'єктам фіксується перебіг адміністративно­го процесу від початку до кінця (секретарем ведеться прото­кол судового засідання), підтримується порядок у залі судово­го засідання (обов'язок судового розпорядника), надаються не­обхідні для з'ясування обставин справи пояснення (свідок), робляться висновки або надаються консультації з питань, які потребують застосування спеціальних знань (такі висновки мо­же подавати експерт чи спеціаліст), забезпечується вільне спілкування суду із іншими учасниками адміністративного процесу (здійснюється переклад).

Суб'єктами адміністративних процесуальних правовідносин слід визнати не будь-яку фізичну чи юридичну особу, держав­ний орган, підприємство, установу, організацію, а лише тих учасників адміністративної справи, які відповідають таким вимогам:

1) суб'єкти адміністративних процесуальних правовідносин мають бути наділені адміністративною процесуальною пра-восуб'єктністю (правоздатністю та дієздатністю). Як прави­ло, носіями такої правосуб'єктності виступають зацікавлені особи та суб'єкти владних повноважень. Особа, яка не має права брати участі у розгляді та вирішенні справи, за рі­шенням адміністративного суду до адміністративного про­цесу не допускається. Так, наприклад, відповідно до ст. 58 КАС України повноваження представників, які беруть участь в адміністративному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтвер­джені довіреністю чи усною заявою довірителя із занесен­ням її до журналу судового засідання;

2) адміністративна справа має належати до компетенції того адміністративного суду, до якого звертається зацікавлена особа із вимогою про порушення такої справи. У разі, якщо адміністративний позов подано до адміністративного суду із порушенням правил підсудності чи взагалі не нале­жить до його юрисдикції, то відповідно справа не порушу­ється і не підлягає розгляду або у даному адміністративно­му суді, або в адміністративному суді взагалі.

У загальному розумінні об'єкт—1) зовнішній світ, що існує поза нами, незалежно від людської свідомості і є пред­метом пізнання, практичної дії суб'єкта; 2) предмет, явище, на які спрямована якась діяльність. Об'єктом правовідносин є те, з приводу чого вони виникають, на що вони націлені.

Як правило, адміністративні процесуальні правовідносини виникають у зв'язку із необхідністю захисту та поновлення адміністративними судами порушених, невизнаних, оспорюва­них прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Зокрема, такий захист га­рантований ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України.

Об'єктом адміністративних процесуальних правовідносин є спір про право .

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцево­го самоврядування, посадових і службових осіб; кожному га­рантується право на захист його прав, свобод та інтересів не­залежним і неупередженим судом.

Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена.

Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні осо­би користуються в Україні таким самим правом на судовий захист, як і громадяни та юридичні особи України.

Враховуючи існування у структурі адміністративного про­цесу окремих проваджень та стадій, слід визнати, що загаль­ний об'єкт правовідносин поділяється на окремі підвиди. Так, об'єктом правовідносин, пов'язаних із порушенням адміністра­тивної справи у суді, є відкриття провадження у справі, по­дальший розгляд та вирішення публічно-правового спору.

Внаслідок відсутності у юридичній літературі єдиного ро­зуміння об'єкта правовідносин (у тому числі і об'єкта адмі­ністративних процесуальних відносин) деякі автори небезпід­ставно таким об'єктом визнають також дії чи бездіяльність ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, по­садових і службових осіб^.

Зміст адміністративних процесуальних правовідносин ста­новить сукупність прав та обов'язків (повноваження) учас­ників таких відносин.

Залежно від ряду обставин (критеріїв) ці права та обов'язки класифікуються на різні види.

Так, з урахуванням, по-перше, адміністративного проце­суального статусу учасників адміністративної справи слід розрізняти:

— повноваження адміністративного суду;

— повноваження сторін (позивача і відповідача) та їх пред­ставників;

— повноваження третіх осіб та їх представників;

— повноваження суб'єктів, яким законом надано право захи­щати права, свободи та інтереси інших осіб — Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня, фізичних та юридичних осіб;

— повноваження інших учасників адміністративного проце­су— секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідка, експерта, спеціаліста, перекладача.

Повноваження учасників адміністративної справи диферен­ціюються, по-друге, залежно від стадії адміністративного процесу:

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії порушення адміністративної справи;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії підготовки адміністративної справи до судового розгляду;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії судового розгляду адміністративної справи;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії апеляційного оскарження рішень адміністративних судів першої інстанції;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії касаційного оскарження рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії провадження за винятковими обставинами;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії провадження за нововиявленими обставинами;

— повноваження суб'єктів адміністративного процесу на ста­дії виконання судових рішень, постановлених по адмініст­ративній справі.

По-третє, залежно від процесуальної мети, якої намагаєть­ся досягги той чи інший суб'єкт адміністративних процесуаль­них відносин, слід виділити такі повноваження:

— повноваження щодо порушення адміністративної справи;

— повноваження щодо розгляду адміністративної справи та постановлення по ній судового рішення;

— повноваження щодо впливу на хід адміністративного про­цесу, його зміну чи припинення.

На відміну від щойно наведеної групи повноважень, більш систематизовану класифікацію процесуальних прав пропонує О. М. Пасенюк'. Зокрема, вчений зазначає, що для повно­цінного захисту в адміністративному суді своїх прав, свобод та інтересів особи, які беруть участь у справі, мають комплекс процесуальних прав, які умовно можна поділити на диспози­тивні та змагальні.

Диспозитивні права означають можливість сторін, що ви­значена в законі, на свій розсуд розпоряджатися предметом адміністративного позову. Натомість, змагальні права — це та­кож визначені законом можливості сторони та інших осіб, які беруть участь у справі, щодо доведення своєї позиції перед су­дом та спростування позиції іншої сторони.

За своєю соціальною та правовою природою адміністра­тивні процесуальні правовідносини є різноманітними і на їх класифікацію впливають такі критерії як: І) суб'єкти право­відносин; 2) цільова спрямованість процесуальних дій, внаслі­док яких формуються правовідносини; 3) підстави виникнен­ня, зміни та припинення правовідносин; 4) провадження і стадії адміністративного процесу, 5) судова інстанція, яка роз­глядає та вирішує адміністративну справу.

Як зазначалося раніше, найголовнішим учасником адмініст­ративного процесу виступає суд, тому усі адміністративні про­цесуальні правовідносини утворюються виключно завдяки йому, інакше правовідносини не будуть судовими.

Отже, залежно від суб'єктного складу можуть бути такі адміністративні процесуальні правовідносини:

— правовідносини між судом та сторонами;

— правовідносини між судом і третіми особами;

— правовідносини між судом і представниками сторін і третіх осіб;

— правовідносини між судом і особами, які виконують допо­міжну роль у адміністративному процесі;

— правовідносини між адміністративним судом, який розгля­дає і вирішує адміністративну справу, та іншою судовою установою як адміністративної, так і іншої юрисдикції;

— правовідносини між окремими учасниками адміністративно­го процесу (між позивачем і відповідачем; між відповіда­чем і третьою особою тощо).

Суб'єктний склад адміністративних процесуальних право­відносин також обумовлює утворення двох їх видів: 1) прості (два учасники — правовідносини, які виникають між позива­чем і відповідачем на стадії підготовки адміністративної спра­ви до судового розгляду, коли ці особи на основі взаємних поступок намагаються примиритися) і 2) складні (три і більше учасників — правовідносини, які виникають під час дебатів між адміністративним судом, сторонами, третіми особами).

За цільовою спрямованістю слід виділяти правовідносини:

— організаційного характеру, тобто ті, що виникають у зв'яз­ку із забезпеченням проведення належним чином адмініст­ративного процесу, підготовкою адміністративної справи з метою швидкого та вичерпного розв'язання по суті. Це на­приклад, правовідносини, що виникають між адміністратив­ним судом та свідком, коли суд залучає останнього для по­відомлення обставин, що належить з'ясувати у справі;

— функціональні, тобто ті зв'язки, що безпосередньо утворю­ються під час розгляду адміністративним судом публіч­но-правового спору по суті та постановлення остаточного рішення, яким завершується вирішення адміністративної справи;

— правозахисні правовідносини, що утворюються, по-перше, між судом апеляційної або касаційної інстанції та, по-дру­ге, між іншими учасниками адміністративної справи з при­воду перевірки законності і обґрунтованості постанов адмі­ністративних судів першої та апеляційної інстанцій;

— правореалізаційні правовідносини, які виникають з приводу примусового виконання органами державної виконавчої служби постановленого адміністративним судом рішення щодо публічно-правового спору.

Підстави виникнення, зміни та припинення правовідно­син за своїм змістом різноманітні і, відповідно, обумовлюють виникнення різних за своїм змістом видів правовідносин.

До таких підстав, зокрема, можна віднести:

— певні процесуальні дії, які обумовлюють такі види право­відносин, як: а) правовідносини, що виникають у зв'язку із підготовкою адміністративної справи до судового розгляду;

б) правовідносини, що формуються під час допиту свідків чи пояснень третьої особи тощо; в) правовідносини, у ме­жах яких знаходить прояв постановлення адміністративним судом рішення по справі;

_юридичні факти, тобто життєві обставини, з настанням

яких правовідносини або виникають, або змінюються, або припиняються.

Наприклад, у разі смерті особи, яка була стороною у спра­ві, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступ-ництва, суд закриває провадження (ч. 1 п. 5 ст. 157 КАС Ук­раїни). У даному випадку правовідносини між адміністратив­ним судом та стороною у справі припиняються взагалі.

Якщо ж сторона чи третя особа вибувають із відносин, щодо яких виник спір, то суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи тре­тьої особи її правонаступником (ст. 55 КАС України).

Враховуючи існуючі в адміністративному процесі прова­дження і стадії, можна навести такі види адміністративних процесуальних правовідносин:

— правовідносини, що виникають під час: 1) провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень; 2) провадження у справах пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референду­му; 3) провадження у справах за зверненнями суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;

— правовідносини, що виникають з приводу: І) порушення адміністративної справи; 2) підготовки адміністративної справи до судового розгляду; 3) розгляду та вирішення публічно-правового спору у суді першої Інстанції; 4) апеля­ційного оскарження рішень адміністративних судів першої інстанції; 5) касаційного оскарження рішень адміністратив­них судів першої та апеляційної Інстанцій; 6) провадження за винятковими обставинами; 7) провадження за нововияв-леними обставинами; 8) виконання судових рішень, поста­новлених по адміністративній справі.

Судова інстанція, яка розглядає та вирішує адміністра­тивну справу, обумовлює появу адміністративних відносин: 1) в адміністративному суді першої Інстанції; 2) в адміністра­тивному суді апеляційної інстанції; 3) в адміністративному суді касаційної інстанції — вищому адміністративному суді України.

Викладене дозволяє зробити висновок, що адміністратив­ні процесуальні правовідносини — і(е урегульовані нормами адміністративного процесуального права соціальні зв 'язки, які виникають, видозмінюються та припиняються у межах ви­значеного законодавством певного кола суб'єктів, з приводу порушення, розгляду адміністративної справи та постановлення по ній рішення.

Розглянуті однорідні процесуальні правовідносини, які ви­никають під час розгляду та виріщення адміністративним су­дом публічно-правового спору, є своєрідною системоутворюю­чою правовою категорією, яка обумовлює формування нової самостійної процесуальної галузі права адміністративного про­цесуального права.