Тема 1.5 История управления и делопроизводства в 1917-1941 гг.
1.5.1 Структура и состав органов власти и управления в 20-е годы XX в.
Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) – высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган государственной власти РСФСР в 1917-1937 гг. Для непосредственного управления страной образовано первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком), сменившее Совет Министров. Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов), сменившие Министерства. Аналогично изменились органы власти и управления на местах.
По составу новый аппарат принципиально отличался от старого: фактическое отстранение от власти бывших помещиков, дворян, представителей купечества закреплено декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».
Квалифицированный и обученный управленческий персонал заменили наиболее грамотные рабочие и солдаты, не знающие управленческой работы и чаще всего недостаточно грамотные для ее выполнения. В результате общий уровень работы управленческого аппарата резко падает. В то же время начинает постепенно складываться командная система управления, где абсолютно все права и ответственность сосредотачиваются у руководителя. Канцелярия теряет положение одного из главных структурных подразделений в аппарате и, соответственно, все ее работники начинают рассматриваться только как технический персонал, к работе в ней привлекаются лица, не имеющие достаточного образования.
30 октября 1917 г. СНК издает декрет «О порядке утверждения и опубликования законов». В постановлении СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», перечисляются обязательные реквизиты бланка документов. Уделяется внимание и рационализации делопроизводства. Так, 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты».
Вместе с тем очень скоро обнаруживается, что сбои в работе с документами влекут за собой крупные просчеты в управлении в целом, и вопросами организации работы управленческого аппарата и делопроизводства в 1920-е гг. начинают заниматься на высоком государственном уровне.
1.5.2 Научная организация управления и делопроизводства в 20-е годы XX в.
Эти годы характерны для Америки и Европы широким внедрением принципов научной организации труда (НОТ), которые предполагают изучение трудовых процессов, раскладывание их на части до простейших операций, отработки каждой из них и расчета норм выработки на каждую операцию.
Общественно-политическая и научная жизнь России 20-х гг. изобилует противоречиями. С одной стороны, пресечение деятельности видных ученых, с другой – активная и успешная работа теоретиков и практиков управления (Гастев А.К. (крупный исследователь НОТ, руководитель Центрального института труда), Керженцев П.М. (создатель и руководитель в 1923 г. самой массовой общественной организации в стране - Лиги «Время», в 1924 г переименованной в Лигу «НОТ»), Розмирович Е.Ф. (директор Института техники управления), Витке Н.А. (руководитель отдела нормализации при Наркомате рабоче-крестьянской инспекции), Богданов А.А., Бызов Л.А., Дрезен Э.К., Бурдянский И.М. и др.), существование нескольких вполне самостоятельных школ управленческой мысли.
В начале 1920-х гг. по инициативе председателя правительства (Совнаркома) В.И. Ленина принципы НОТ начинают внедряться в России и в сферу управления, для чего в 1922 г. при Наркомате рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) создается Отдел нормализации счетоводства, делопроизводства и складского дела, состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры делопроизводственных служб в партийном и государственном аппарате, рационализацией контроля исполнения, ускорением прохождения документов по инстанциям, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных категорий управленческих работников.
1 сентября 1922 г. В.И. Ленин пишет письмо заместителю НК РКИ В.А. Аванесову, находящемуся в это время в Германии: «Достать литературу надо и немецкую и американскую. Собрать все сколько-нибудь ценное, особенно по части нормализации работы бюрократической (порядок обмена бумажек; формы; контроль; переписка на машинке; запросы и ответы и т. д. и т.п.)... Я считаю, что нормализацию бумажной работы мы должны выработать, и ее потом применять всюду. Это самое важное. Если Вас пустят посмотреть одно из лучших учреждений в Германии или Норвегии, стоит остаться на недельку. Главное: нормы (т.е. сколько человек на такую-то сумму работы)».
21-23 сентября 1922 г. отделом нормализации была проведена Первая московская инициативная конференция по нормализации техники управления, где его руководитель Н.А. Витке представил первую большую методическую работу – две инструкции: по обследованию делопроизводства и ревизии складского хозяйства.
Однако один отдел был не в состоянии решать все задачи по совершенствованию деятельности госаппарата. XII съезд РКП(б) в 1923 г. реализует предложение В.И. Ленина по слиянию НК РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК РКП (б)), создав объединенный партийно-государственный орган ЦКК-НК РКИ, главной задачей которого было постоянное совершенствование государственного аппарата методами НОТ. В объединенном ЦКК-НК РКИ было образовано Управление по улучшению госаппарата, которому было поручено руководство всем движением НОТ в стране.
На базе отдела нормализации в июле 1923 г. организован Отдел административной техники, продолжавший и расширявший направления исследований своего предшественника (обследование государственного аппарата с использованием хронометража, анкетирования; консультации по улучшению деятельности «низовых» органов управления, методическая помощь и т. д.).
Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). Он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления, в частности его документационного обеспечения. Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.
Для удовлетворения широкого спроса со стороны государственных учреждений, организаций, предприятий на рационализаторские работы при НК РКИ СССР в январе 1925 г. создается акционерное общество – Государственное бюро организационного строительства «Оргстрой», деятельность которого была построена на началах хозрасчета и самоокупаемости. В качестве пайщиков привлекались государственные учреждения, предприятия и организации. В задачи «Оргстроя» входили: реорганизация и постановка в учреждениях и на предприятиях делопроизводства и архива; разработка проектов административных структур учреждений и их частей; конструирование и издание бланков, форм документов, инструкций, руководств; снабжение учреждений и предприятий канцелярским оборудованием, мебелью, пишущими и счетными машинками; организация курсов по подготовке практических работников для всех видов административной и конторской работы. «Оргстрой» быстро развернул свою деятельность и уже к 15 июня 1925 г. провел 79 работ в 61 учреждении.
Однако скоро выяснилось, что для эффективной деятельности «Оргстроя» недостает серьезной научной базы. Необходимо было учреждение, которое обобщало бы накопленный в учреждениях опыт, вело бы методические и научные разработки. Таким учреждением стал организованный в феврале 1926 г. при НК РКИ Институт техники управления (ИТУ).
НК РКИ, ИТУ и «Оргстрой» работали в постоянном и тесном контакте. Наркомат являлся политическим руководителем, вырабатывающим основные директивы по организации госаппарата на основе всестороннего анализа. ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления и являлся общесоюзным научно-методическим центром. Реализация теоретических положений ИТУ проходила по линии «Оргстроя» или силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.). «Оргстрой» вел обследование учреждений и предприятий, разработку для них рациональной структуры и делопроизводства на основе методических указаний и инструкций ИТУ, а также разрабатывал образцы канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники.
Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям:
· документооборот учреждений и методы его оптимизации;
· способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;
· контроль исполнения документов;
· хранение документов.
Под делопроизводством работники ИТУ понимали в первую очередь документооборот. Поэтому и проекты ИТУ по делопроизводству касались главным образом рационализации документооборота.
По системе и направлениям обследования объектов ИТУ практически не отличался от зарубежных консультационно-внедренческих фирм и от организаций, которые работают в этой области на современном этапе. Деятельность по рационализации делопроизводства складывалась из следующих этапов: ориентировочного обследования, детального обследования, анализа собранных материалов, разработки проекта, прогноза его эффективности, практического внедрения (постановки).
Применялись разнообразные методы обследования постановки делопроизводства: непосредственное наблюдение, опрос (интервьюирование), анкетирование, фотографии и самофотографии рабочего дня, хронометраж, часто применялся метод изучения операций в натуре. Документопотоки описывались с использованием графических методов в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации. Сначала составлялись графики, отражающие существующие прохождение документов, затем предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи.
ИТУ вел исследование систем регистрации документов; изучая исполнение документов, сотрудники института обращали внимание на вопросы составления документов, порядок их подписания, изготовления сопроводительных писем, установление сроков исполнения и контроля за исполнением документов; изучался порядок организации хранения документов в структурных подразделениях (отдельно законченных документов и незаконченных переписок), составление номенклатуры дел, разработки признаков классификации документов. Вопросам классификации придавалось большое значение. В готовые проекты составной частью часто входили разработанные классификаторы. Занимаясь архивом, выясняли, централизовано ли хранение законченных дел или они хранятся у исполнителей, каков способ хранения папок (вертикальный или горизонтальный), есть ли классификатор дел и описи.
Все обнаруженные недостатки ИТУ предлагал устранить путем внедрения в практику «Новой системы делопроизводства». Каждый проект начинался с краткой характеристики существующего положения дел в учреждении, затем излагались общие принципы построения системы делопроизводства, которые сводились к следующему:
· организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
· регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;
· количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;
· справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;
· контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
· наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.
В конце проекта приводились конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта.
Совместно с управлением Центрархива РСФСР ИТУ разработал «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях РСФСР» (1928 г.). В них давались рекомендации по составлению перечней категорий и дел, циркулирующих в учреждениях и подлежащих передаче органам Центрархива, с указанием сроков хранения и способов ликвидации для каждой категории дел, а также правила их уничтожения (для документов с истекшими сроками хранения). Институт внес также ряд предложений о порядке передачи дел из архивов действующих учреждений в государственные архивы.
С позиций сегодняшнего дня являются наиболее крупной, удачной и обобщающей работой института явились «Общие правила документации и документооборота», проект которых был опубликован в 1931 г. Их предлагалось сделать практическим руководством для постановки делопроизводства в учреждениях, организациях и предприятиях СССР. Ликвидация института в апреле 1932 г.помешала их претворению в жизнь.
Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах...» определялись функции работников секретариата, их обязанности и содержание работ; последовательно и полно представлена вся технология выполнения операций, включая подготовку дел к сдаче в архив и их архивное хранение; давались детальные указания по постановке общего делопроизводства и приводились приблизительные нормы выработки. Разработанные составителями «Правил…» признаки группировки дел (корреспондентский, предметно-вопросный, номинальный, географический и хронологический) актуальны в делопроизводстве и сейчас.
В рационализаторской работе ИТУ большое место занимали вопросы стандартизации в четырех направлениях:
а) форм документации;
б) материалов, применяемых в делопроизводстве (бумага, ленты для пишущих машин, чернила и т. д.);
в) средств конторского груда (ручки, перья, механические приспособления);
г) предметов конторского оборудования, главным образом мебели.
При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне – Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии). Был разработан и утвержден ряд стандартов писчебумажных изделий: писчая бумага в листах, счетоводная бумага, почтовая бумага, тетради школьные и общие, правила упаковки и маркировки и т. д.
Особо следует отметить популяризаторскую деятельность «Оргстроя» и ИТУ, результатом которой явилось открытие в апреле 1928 г. специальной выставки-музея, для наглядного ознакомления специалистов-рационализаторов и сотрудников учреждений с достижениями в области рационализации госаппарата.
Институт вел значительную публикаторскую работу. Были изданы отчеты о его деятельности, выходил журнал «Техника управления», на страницах которою отражались результаты научных, методических и практических разработок института. Институтом был подготовлен ряд крупных изданий. Например, Вл. Мейльмана «Руководство по делопроизводству учреждений и предприятий», курс лекций С.Н. Голубова «Структура и документация», монография Т. Попова «Новая система делопроизводства центральных государственных учреждений», брошюра Л. Мануйлова «Специальные делопроизводства. Личный состав. Зарплата. Распорядительство. Контроль исполнения» и др.
В 20-е гг. развивались и системы специальной документации. Акцент был сделан на документировании таких функций, как планирование, учет, контроль. В феврале 1921 г. образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан РСФСР), решавшая задачу выработки общехозяйственного плана с учетом перспективного и текущего развития отраслей и отдельных предприятий. Постепенно документы, создаваемые в сфере планирования, становились более упорядоченными по структуре, содержанию показателей и по форме. В 1928 г. разработан и принят первый планы комплексного развития народного хозяйства СССР на пятилетие. В соответствии с пятилетними планами предприятия и организации составляли свои планы с разбивкой по годам.
В июле 1918 г. были сформированы центральные (ЦСУ) и местные органы статистики, которые проводили обследования по состоянию и перспективам развития советской экономики. В это время шла интенсивная работа по организации текущей статистики промышленности, форме периодичной отчетности по специальным бланкам. В декабре 1926 г. проведена первая Всесоюзная перепись населения. В качестве документальной основы использовались личные, посемейные и нехозяйственные бланки. Статистическая документация была единообразной по форме и включаемым показателям.
При унификации и рационализации объемных массивов бухгалтерской документации широко использовался опыт царской России, западноевропейских стран.
Таким образом, в 1920-е гг. в области документационного обеспечения управления создаются новые виды профессиональной деятельности – развивается научная и появляется оргпроектная работа. С начала 1930-х гг., с закрытием ИТУ и «Оргстроя», почти на два десятилетия эти работы прекращаются.
1.5.3 Делопроизводство в 30-е годы XX в
В 30-е годы в СССР формируется и укрепляется жесткая, централизованная административно-командная система управления, исключающая возможность рассмотрения альтернативных подходов к организации государственного делопроизводства. Конституция 1936 г. существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишились Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Указанные нововведения упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.
В общегосударственном масштабе в 1930-е гг. вопросами постановки делопроизводства в ведомствах интересуется лишь архивная служба. К этому времени в советских учреждениях уже отложилось значительное количество документов, созданных в процессе их деятельности. Государственные архивы начинают работу по приему этих документов на постоянное хранение. В процессе приема дел отчетливо выявляется плохое состояние делопроизводства в учреждениях. Встает и проблема установления сроков хранения документов. Проблемы рационализации делопроизводства были переданы ведомствам, каждое из которых решало их применительно к своей системе. Архивные органы активно помогают ведомствам в разработке отраслевых перечней документов с указанием сроков хранения и составлении инструкции по делопроизводству.
Интенсивное развитие экономики и всех сфер жизни общества вызывает постоянное увеличение объемов информации в сфере управления и все острее ставит проблему механизации управленческого труда. Весной 1941 г. состоялась Первое межотраслевое совещание по оргтехнике, созванное Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей (ВНИТОМАШ) для обсуждения вопросов механизации управленческого груда, прежде всего работы с документами. На совещании были затронуты вопросы состояния делопроизводства в стране. Разнобой в составлении и оформлении документов и работе с ними не позволял внедрять средства механизации.
Совещание наметило программу мероприятий по улучшению постановки делопроизводства. Она включала:
· создание организационно-методическою центра для руководства постановкой делопроизводства в учреждениях, организациях, предприятиях;
· разработку положения о делопроизводстве для всех учреждении, организации и предприятий СССР в качестве общеобязательных норм, положения о кадрах канцелярских работников;
· широкую механизацию труда работников, развертывание производства документационной техники;
· проведение унификации и трафаретизации служебной документации;
· установление единой системы подготовки и переподготовки канцелярских кадров всех звеньев путем создания для этого единого руководящею учебного центра, который обеспечил бы разработку единых типовых программ, учебников и учебных пособий по делопроизводству;
· введение в программу средних школ по русскому языку изучения правил составления служебных документов;
· создание Всесоюзного научно-исследовательского института для научной разработки вопросов постановки делопроизводства в советских учреждениях, организациях и предприятиях.
Начавшаяся Великая Отечественная война не позволила реализовать эту программу. Однако в эти годы Главное архивное управление завершает серьезную работу, проводившуюся в течение длительного времени, и создает проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР» (1943 г.). В основу проекта инструкции были положены требования:
· создание единых норм по постановке делопроизводства, обязательных для всех учреждений, организаций и предприятий СССР;
· создание на основе этих норм ведомственных инструкций по делопроизводству, в которых должна быть отражена специфика постановки делопроизводства в данном ведомстве.
Контрольные вопросы
1. Опишите структуру и состав органов власти и управления в 20-е годы XX в.
2. Охарактеризуйте подходы научной организации труда, используемые в 20-е годы XX в.
3. Когда были созданы, какие задачи выполняли и как взаимодействовали Отдел нормализации счетоводства, делопроизводства и складского дела НК РКИ, Институт техники управления (ИТУ) и Государственное бюро организационного строительства «Оргстрой».
4. Назовите основные направления делопроизводства, по которым велись разработки проблем в ИТУ и этапы деятельности по рационализации делопроизводства, выполняемой ИТУ?
5. Перечислите мероприятия по улучшению постановки делопроизводства были намечены на Первом межотраслевом совещании по оргтехнике весной 1941 г.