Особенности доктрин национальной безопасности государств Американского континента
Современные концепции национальной безопасности отдельных зарубежных государств стали создаваться и функционировать после Второй мировой войны. Наиболее широкий размах этот процесс принял в Соединенных Штатах Америки, что было следствием опыта ведения внешней политики руководством страны в ходе войны, а также особенностей, определяющих американские подходы к обеспечению безопасности страны в конкретных исторических условиях. В силу консервативности мышления, либо ввиду отсутствия возможностей, другие зарубежные государства не пошли на такую коренную перестройку внешнеполитического механизма, а встали на путь постепенной, эволюционной переделки, хотя за основу был взят американский взгляд на проблему безопасности.
Понятие «национальная безопасность» широко вошло в практику с 1947 г., когда в США был принят Закон «О национальной безопасности». В период «холодной войны» жесткая конфронтация в военной и идеологической областях определила приоритет внешнеполитического и военно-политического подхода к проблемам национальной безопасности в США, поэтому стратегия национальной безопасности США во все годы «холодной войны» касалась только внешней безопасности, практически не затрагивая внутренних сфер.
В настоящее время и в американских подходах к проблемам национальной безопасности наметились определенные изменения, которые заслуживают, к сожалению, не всегда однозначных оценок.
В современной американской стратегии национальной безопасности внутренним проблемам стало уделяться больше внимания, однако и сейчас большей частью они только обозначены как императивы. Крайне мало уделяется внимания экологическим проблемам и совсем исключены из стратегии национальной безопасности вопросы предотвращения и ликвидации последствий техногенных и природных катастроф, хотя их влияние сплошь и рядом принимает глобальный характер. Организованная преступность и терроризм представляют серьезную угрозу не только международной безопасности, но и внутренней безопасности США.
В последние годы в стратегии национальной безопасности США появился специальный раздел по экономическим вопросам. По утверждению Б. Клинтона, с одной стороны, необходимо оживить экономику для поддержания высокого уровня боеготовности вооруженных сил, реализовывая внешнеполитические инициативы и расширяя влияние США в мире, а с другой — необходимо активно действовать за рубежом для того, чтобы открыть иностранные рынки и создать новые рабочие места для американцев. Но в целом в концепции национальной безопасности США продолжает доминировать внешний уклон.
Администрация Д. Буша еще не определилась со своей стратегией в области национальной безопасности, но уже первые ее шаги в этой области и практические действия после террористических актов в сентябре 2001 г. свидетельствуют, что общий курс в сфере национальной безопасности, выработанный в предыдущие годы, не изменился.
В Законе США «О национальной безопасности» 1947 г. не содержится определение понятия «национальная безопасность». Американские политологи придумали массу разнообразных определений этого понятия. Словарь военных терминов министерства обороны США определяет национальную безопасность США как сферу приложения совместных усилий военной и внешней политики и как желаемое условие (состояние), обеспечиваемое в первую очередь американским военным и оборонным превосходством над любой иностранной державой или групп держав, благоприятной позицией в международных отношениях, а также обороноспособностью и неуязвимостью, позволяющим успешно противостоять враждебным или разрушительным, явным или скрытым действиям других стран, включая применение ими военной силы1 [1 US Departament of Defence. Dictionary of Military Terms. New York. P. 240.].
Фактически в этом определении выражена идея идеальной ситуации абсолютного военного превосходства США над вооруженными силами всего мира, что лишний раз свидетельствует о теснейшей связи в США деятельности в области национальной безопасности с внешней и военной политикой при опоре на военную силу.
Концепция национальной безопасности составляет теоретическую основу американской военной и внешней политики. Сейчас, когда в России подход к проблемам национальной безопасности полностью деидеологизирован, США усиливают идеологическую сторону своей концепции национальной безопасности на принципах теории «нового мирового порядка».
США прямо указывают на то, что внешняя политика не может не быть идеологизирована, поскольку идеология — форма проявления национальных интересов. Это проявляется и в «Стратегии национальной безопасности США», представляемой президентом США ежегодно в Конгресс в качестве документа, определяющего цели, задачи и направления деятельности американской администрации в сфере внешней и военной политики на ближайший год. В ней наряду с отчетливыми геополитическими основами «национальной безопасности» налицо и ярко выраженная идеологическая концепция «нового мирового порядка», развиваемая еще Б. Клинтоном.
Концепция «нового мирового порядка» основана на идее о том, что обеспечение национальной безопасности США непосредственно связано с утверждением и функционированием свободы и демократии в других странах путем установления нового мирового порядка при лидирующей роли США. По выражению американского политолога Нолана, речь идет ни много ни мало о совершенствовании всего мира.
В стратегии национальной безопасности США формулируются прежде всего национальные цели, на достижение которых направлена национальная стратегия администрации США. При администрации Б. Клинтона национальная стратегия в данном документе распространялась на три сферы: политическую, военную и экономическую, а в качестве приоритетных целей выдвигались: укрепление безопасности, обеспечение процветания нации, развитие демократии.
В области укрепления безопасности отмечалось, что, поскольку руководство США несет ответственность за жизнь и личную безопасность американцев, сохранение их политической свободы и независимости, обеспечение благополучия и процветания страны, чтобы защитить свои интересы перед лицом угроз и опасностей, США должны иметь мощные и гибкие вооруженные силы, находящиеся в готовности к ведению боевых действий. Подчеркивается, что вооруженные силы страны играют ключевую роль в достижении успеха при осуществлении национальной стратегии. В качестве основного принципа применения вооруженных сил только национальные интересы должны определять степень и размах задействования вооруженных сил.
В качестве задач по укреплению безопасности отмечаются:
— участие в крупных региональных конфликтах;
— противодействие распространению оружия массового поражения и средств его доставки;
— участие в многосторонних миротворческих операциях;
— борьба с терроризмом, наркоманией и другие задачи;
— повышение разведывательных возможностей. При этом разведка во всех ее видах и формах считается «критически важным» средством воздействия на угрозы и формирование международных отношений. В стратегии национальной безопасности отмечается, что разведывательные, органы должны «перекрывать» как можно более широкий спектр угроз и работать в тесном взаимодействии с лицами, принимающими политические решения.
Приоритетное внимание будет уделяться сохранению и увеличению разведывательных возможностей по сбору и анализу информации о государствах и организациях, способных представлять угрозу безопасности США. В частности, о государствах, обладающих стратегическим ядерным и другими видами оружия массового поражения, расщепляющимися материалами, о транснациональных угрозах и потенциальных региональных конфликтах, затрагивающих интересы Вашингтона.
Особо важной функцией разведывательного сообщества в процессе разработки стратегии национальной безопасности остается оценка уязвимости самих США, поскольку стратегическая уязвимость, как уже подчеркивалось ранее, является благоприятным условием для развития угроз по нарастающей. Относительно новым аспектом в этом вопросе является уязвимость информационных систем США от несанкционированного доступа и использования в связи с возросшей за последние годы зависимостью функционирования всей системы органов власти и управления государством от информационной инфраструктуры. В США уже разработаны и будут в полной мере использоваться различные концепции и технологии уменьшения подобной уязвимости.
Разведывательная поддержка в продвижении демократии в мире, защите окружающей среды, контроле за соблюдением соглашений в военной сфере и осуществлении гуманитарных акций считается также необходимой.
Подчеркивается непреходящее значение лидерства в космосе в борьбе с угрозами национальной безопасности США. Средства его освоения и обеспечения американского контроля над околоземным космическим пространством рассматриваются сквозь призму как военных задач, так и потребностей экономики и гражданского общества. Декларированная политика американской администрации в отношении использования космических систем и средств преследует цели: устрашение/сдерживание враждебных акций против американских интересов в космосе и космических аппаратов США, непосредственное противодействие этим угрозам, недопущение распространения оружия массового поражения в космическое пространство, расширение сотрудничества с другими космическими державами.
В области обеспечения процветания нации говорится, что основная цель стратегии национальной безопасности заключается в обеспечении процветания Америки за счет усилий, предпринимаемых как внутри страны, так и за рубежом, поскольку интересы в области экономики и безопасности становятся все более взаимосвязанными.
В области развития демократии поставлена задача сконцентрировать внимание на консолидации новых демократических режимов, увеличении сферы их обязательств в интересах демократии, расширении рынков и сохранении позиций США в регионах, вызывающих наибольшую озабоченность с точки зрения безопасности, и в тех, где можно достичь лучших результатов. Утверждается также, что это не крестовый поход для установления демократии, а прагматическая политика для поддержания свободы там, где она будет в наибольшей степени соответствовать американским интересам.
В стратегии национальной безопасности США в XXI в. национальная и международная безопасность впервые так откровенно и недвусмысленно отождествляются. Это можно объяснить не только глобальным характером американских интересов и присутствия, но и глобальным подходом к их защите от угроз.
Лидирующее положение США в мире предусматривает неизбежность и необратимость быстрейшей интеграции всего мирового сообщества. Основным условием построения и сохранения «глобальной цивилизации» считается обеспечение стабильности любой ценой, во всех без исключения регионах мира, с использованием всех имеющихся у США и их западных союзников средств.
Стабильность понимается в США в узком и широком смысле. В широком смысле — это определенное состояние международных отношений, а в узком - это концепция, определяющая подходы к оценке соотношения сил противостоящих государств (их коалиций). В рамках рассматриваемого вопроса интерес представляет стабильность в широком значении, так как именно она является одним из базовых элементов идеологии «нового мирового порядка».
В соответствии с этой идеологией под международной стабильностью стало пониматься такое состояние мира, в котором все ведущие державы принадлежали бы к демократическому сообществу с постепенным присоединением к нему других рыночных и демократических государств. Другими словами, речь идет о глобальном движении в установлении демократии американского образца во всем мире и поддержании состояния стабильности при лидирующей роли США.
В стратегии национальной безопасности США при определении комплексных региональных подходов американская администрация отдает приоритет обеспечению своих национальных интересов в Европе и Евразии. Сохранение стабильности в этом обширном суперрегионе США также намерены обеспечивать любой ценой. Очевидно, что идеологические посылки, содержащиеся в документах НАТО, во многом копируют идеологию стратегии национальной безопасности США. В частности, анализ документов НАТО с оценкой идеологической стороны программы «Партнерство во имя мира», позволяет говорить о том, что обеспечение стабильности в Европе непосредственно связано с установлением и функционированием свободы и демократии по американскому стандарту, а новым партнерам НАТО в Восточной Европе и Балтии отводится роль своеобразного буфера между Западной Европой и Россией.
Говоря о главной цели современной американской стратегии национальной безопасности, необходимо отметить, что она находится в сфере идеологии и направлена на то, чтобы способствовать распространению в мире рыночной экономики и демократии. Эта цель обретала в прошлом формы известных концепций мессианства, борьбы за права человека, борьбы против тоталитарных режимов и др. На нынешнем этапе, принимая во внимание изменения последних лет, концепция «нового мирового порядка» имеет целью поддержание западных ценностей и системы в целом на современном этапе эволюции человечества.
Американская стратегия национальной безопасности продолжает ориентироваться на силу и прежде всего на военную. Не случайно важнейший раздел в документе «Стратегия национальной безопасности США» так и называется «Безопасность посредством силы». В то же время многие американские ученые сами отмечают, что распространение в мире демократии путем применения военной силы может стать источником дестабилизации международной обстановки.
Видимо, опыт Вьетнама, Ирака, Югославии, а теперь и Афганистана так и не привел к пониманию того, что в современных условиях невозможно разрешать никакие противоречия и споры методами вооруженной борьбы.
2. Современные особенности зарубежных концепций национальной безопасности
В течение всего периода после Второй мировой войны обеспечение международной безопасности основывалось на соблюдении всеми государствами общепризнанных принципов и норм международного права, исключающих решение спорных вопросов и разногласий между ними с помощью силы или угрозы силой. Но с марта 1999 г. в результате агрессивного нападения США и НАТО на Югославию этот миропорядок перестал существовать. Эта агрессия наглядно продемонстрировала готовность США и НАТО отныне по собственному усмотрению, не обращая внимания на ООН и международное право, силой оружия навязывать суверенным государствам свой вариант разрешения любой кризисной ситуации, в том числе искусственно создаваемой. Агрессия в Косово, военная операция США и Великобритании в Афганистане наглядно показали всем государствам, не желающим в чем-то действовать по указке США, что отныне отстаивать свои интересы они смогут, опираясь только на собственные силы и обладая соответствующим потенциалом сдерживания.
Это осознание издержек многополярного мира уже вызвало новую волну роста вооружений во многих странах и несомненно увеличит число государств, стремящихся создать собственное ядерное оружие или другие виды оружия массового поражения.
Пока человечество не откажется от использования вооруженной борьбы как метода разрешения противоречий невозможно обеспечить подлинную национальную безопасность, опираясь, конечно, на всю совокупную мощь государства. Безусловно, это не так просто, поскольку только для определения понятия «агрессия» ООН потребовалось более двух десятилетий. Но, очевидно, что обеспечить национальную безопасность можно будет не путем единообразия форм демократии и экономики по американскому или иному образцу, а только добившись единства в подходах к проблемам обеспечения национальной безопасности.
Структура системы обеспечения национальной безопасности США сложилась в 40-х гг. и, хотя в последующем она подвергалась многочисленным реорганизациям, суть ее не претерпела принципиальных изменений вплоть до сегодняшнего дня. В то же время анализ тенденций в строительстве и функционировании этой системы имеет важное значение при анализе аналогичных проблем у нас.
Главным звеном системы обеспечения безопасности США является президент страны. Его полномочия определены Конституцией США и законодательством страны. Президент — глава государства, т. е. единственное лицо, представляющее народ и правительство США. Он главнокомандующий вооруженными силами и может их использовать так, как считает необходимым для защиты национальных интересов. Он главный дипломат и отвечает за состояние отношений США с другими странами. Он глава исполнительной власти и осуществляет практическое руководство деятельностью правительства. Отсюда следует, что конституционное положение президента определяет его позиции как главного действующего лица в принятии решений в области национальной безопасности.
В США предпринималось несколько попыток ограничить власть президента. Наиболее серьезная из них связан с принятием Закона «О военных полномочиях» 1973 г., однако основной тенденцией остается концентрация власти на исполнительном уровне.
При выработке политики президент полагается на ряд исполнительных органов с точки зрения получаемой информации и консультаций. При реализации политических решений он также полагается на исполнительные органы. Важное место в системе национальной безопасности США отводится государственному департаменту, официально отвечающему за руководство внешней политикой страны.
В процессе принятия решений по вопросам национальной безопасности играют определенную роль также формально независимые, а фактически тесно связанные с государственным департаментом такие учреждения как Агентство международного развития (создано в 1961 г.), Информационное агентство США (создано в 1953 г.), преобразованное в Агентство международных связей (в 1978 г.), Агентство по контролю над вооружением и разоружением и т. д.
Создание системы обеспечения национальной безопасности после Второй мировой войны в целом привело к снижению роли государственного департамента в определении внешней политики ввиду появления новых действующих лиц — Министерства обороны и Центрального разведывательного управления (ЦРУ).
Министерство обороны США — самое крупное учреждение в федеральной бюрократии страны. Оно было создано как национальное военное ведомство в соответствии с Законом «О национальной безопасности» 1947 г. и переименовано в Министерство обороны в 1949 г.
Министр обороны является главным помощником президента по всем вопросам, относящимся к обороне, он определяет «общую политику и программы» военных ведомств. Вместе с президентом министр обороны составляют военное руководство страны.
Функционально под контролем министра обороны действуют три бюрократические структуры: аппарат министра, объединенный комитет начальников штабов и министерства видов вооруженных сил.
Аппарат министра обороны обеспечивает деятельность министра, который по закону есть гражданское лицо. В аппарат входят до восьми гражданских помощников. Наиболее важными являются два бюро аппарата, имеющие прямое отношение к сфере безопасности, — по делам международной безопасности и по политике международной безопасности. Они отвечают за формулирование и координацию позиций министерства по международным политическим, военно-политическим и экономическим вопросам. Появление этих бюро означало усиление влияния министерства обороны в области, где ранее монопольно господствовал государственный департамент — во внешней политике.
Объединенный комитет начальников штабов (ОКНШ) стоит во главе второй бюрократической структуры министерства обороны. Начальники штабов — непосредственно военные советники президента, Совета национальной безопасности и министра обороны. ОКНШ состоит из председателя, начальников штабов армии, ВМС и ВВС. Комендант морской пехоты также посещает практически все заседания и с 1978 г. стал полноправным членом ОКНШ. Работа комитета начальников штабов обеспечивается его организацией, наиболее важную часть которой составляет объединенный штаб.
Министерства различных видов вооруженных сил составляют третий уровень организаций в рамках министерства обороны. Министерства армии, ВМС (включая морскую пехоту) и ВВС имеют своих министров (гражданских лиц), несущих ответственность перед министром обороны. Эти министерства определяют силы, оружие и возможности, которые будут в наличии для реализации национальной военной стратегии. За исключением председателя, члены ОКНШ являются одновременно высшими военными офицерами видов вооруженных сил и отвечают за выполнение военных задач.
Разведывательное сообщество США обеспечивает в системе обеспечения национальной безопасности сбор, анализ и интерпретацию информации из внешних источников, относящейся к безопасности страны. Организационно компоненты разведывательного сообщества находятся в различных ведомствах и службах правительства: ЦРУ в исполнительном бюро президента, военные разведывательные службы — в министерстве обороны, бюро разведки и исследований — в государственном департаменте. В разведывательном процессе участвуют также соответствующие подразделения ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.
Особое положение в системе американской разведки занимает ЦРУ. Созданное как раз на основе закона о национальной безопасности 1947 г., ЦРУ несет две основные функции: консультировать совет национальной безопасности в отношении разведывательной деятельности, осуществляемой ведомствами правительства США и координировать всю политическую, экономическую и научно-техническую информацию, добываемую за рубежом. Директор ЦРУ является одновременно директором центральной разведки, т. е. номинальным координатором всего разведывательного сообщества. В целях координации при директоре ЦРУ функционирует национальное бюро внешней разведки, известное как штаб разведывательного сообщества США.
На ЦРУ приходится около 15% общего разведывательного бюджета и личного состава разведывательного сообщества. Самыми крупными в этом плане являются военные разведывательные службы и прежде всего разведывательное управление министерства обороны (РУМО). РУМО было создано в 1961 г. для координации деятельности и консолидации информации военной разведки видов вооруженных сил.
Важную роль в системе разведки играет Агентство национальной безопасности, выполняющее задачи вскрытия сетей связи иностранных правительств и обеспечения безопасности своих сетей.
Роль бюро разведки и исследований государственного департамента довольно скромная в сообществе. Его задачи — разведывательные сообщения на основе дипломатических телеграмм или информации из других ведомств.
Подразделения министерства энергетики осуществляют слежение за атомными испытаниями в других странах и предоставляют оценку состояния дел в ядерной области за рубежом.
Возрастающее влияние международных экономических и политических проблем на национальную безопасность США привело к увеличению числа правительственных организаций, участвующих в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности. Особенно возросло влияние министерства финансов.
Активную роль в экономических вопросах, относящихся к национальной безопасности, начинает играть министерство торговли. В его рамках в 1972 г. создана администрация внутриамериканского и международного бизнеса, целью которого является содействие и координация экспорта и деятельности за рубежом.
Важной фигурой в разработке политики национальной безопасности стал помощник президента по национальной безопасности. Он выполняет три основные функции — координатора политики, политического аналитика и советника президента. Каждая из этих функций является важным источником влияния в системе обеспечения национальной безопасности.
Роль политического координатора — это формальная база для влияния советника на национальную безопасность. Эта функция непосредственно вытекает из Закона «О национальной безопасности» 1947 г. Сложность и разнообразие проблем, стоящих перед президентом, требуют системы принятия решений, которая может эффективно интегрировать деятельность различных организаций, вовлеченных в систему национальной безопасности.
Роль политического аналитика вытекает из позиции помощника по национальной безопасности как координатора межведомственного процесса и из необходимости не допустить, чтобы президент принял решение, основанное на ложном или неправильном анализе. Помощник по национальной безопасности несет ответственность за то, чтобы все организации, вовлеченные в процесс, имели возможность дать свое заключение и чтобы были внесены и рассмотрены все различные альтернативы.
Наиболее важная роль помощника — роль личного советника президента. У него есть два важных преимущества над другими членами аппарата национальной безопасности: близость к президенту и конституционная независимость.
Как президентский советник помощник по национальной безопасности имеет прямой доступ к президенту по различным проблемам, относящимся к вопросам национальной безопасности.
Для сведения воедино разнообразных интересов различных ведомств в систему национальной безопасности США встроен специальный механизм — Совет национальной безопасности (СНБ). СНБ занимает важное место в системе исполнительной власти.
Наиболее значительными тенденциями в создании и функционировании системы обеспечения национальной безопасности США в целом являются централизация процессов выработки при децентрализации отдельных аспектов и функций и передаче возможности принятия решения по ним в соответствующие ведомства. При этом развитие тенденций шло следующим образом. До конца 60-х гг. единственной тенденцией было усиление централизации как в целом в системе национальной безопасности, так и в ее отдельных компонентах. С начала 70-х гг. централизованными в рамках всей системы безопасности остались наиболее важные решения. В то же время в этот период некоторые ведомства вновь стали нести ответственность за принятие решений и их реализацию по отдельным вопросам.
Окончательного ответа на вопросы о том нужно ли централизовать или децентрализовать процесс выработки политики национальной безопасности; до какого уровня приемлема централизация функции между ведомствами или внутри них в случае их децентрализации и другие практика пока не дала. Основными факторами в решении этих вопросов остаются восприятие высшим руководством государства функционирования существующей структуры, оценка характера международной обстановки и конкретный оперативный стиль президента.
Важной тенденцией в США представляется расширение числа организаций, включаемых в систему обеспечения национальной безопасности за счет ведомств, не имеющих прямого отношения к внешнеполитическим и военным аспектам безопасности. В этом проявляется новое понимание безопасности, включение в это понятие не только военных, но и экономических и частично социальных проблем.
Чрезмерное множество ведомств, причастных к проблемам обеспечения национальной безопасности, после трагических событий 11 сентября 2001 г. вынудило руководство США создать новый орган — Бюро внутренней безопасности для координации деятельности более 70 ведомств системы обеспечения национальной безопасности.